国际治理向何处去（上）

张蕴岭

張蕴岭

特朗普当选美国总统后便打出了“美国第一”的旗号，并开始推行“特朗普版新政”。特朗普的“新政”主要有三个突出特点：一是单边主义，突出体现在发起贸易战，按照自定标准强推谈判，不成便实施制裁;二是我行我素，对现行协议不信守，要么退出，要么按己方方案强制改变;三是“孤立主义”，对已加入的国际组织、条约等随意退出，打造利己的“新朋友圈”。看起来，这些好像只是“特朗普现象”，实则是美国战略与政策的重大转变，也就是说，后任者可能不会沿袭特朗普的行事方式，但大方向仍会一致。

鉴于美国是世界实力最强的国家，是二战后国际体系与规则构建的主要推动者，因此，美国的“改弦易辙”对世界的影响极大。笔者拟分三次专栏谈谈对国际治理的影响。本文用的是国际治理，没有用全球治理，我认为，二者是有区别的。一般而言，全球治理有一个特定的定位，就是指2008年金融危机之后建立的基于发达国家与发展中国家共同参与的世界经济合作共治机制，而国际治理的范围则要宽泛得多，应该包括所有涉及超出国家范畴的国际性、区域性共治机制。

按照这样的认识，我们可以把国际治理大体分为五类：其一，联合国体系，从安理会的大国治理，到全会表达、诉求性治理，还有为数众多、涉及各个领域的专门组织、区域委员会，等等，鉴于几乎所有国家都加入了联合国，因此，它们是具有代表性、普世性的国际体系。其二，国际组织，包括国际货币基金组织（IMF）、世界贸易组织（GATT/WTO）、世界银行、地区性开发银行等。迄今，世界大多数国家都被纳入这些组织框架，其制定的规则成为认同的国际规则和行为规范。其三，国际条约，涉及领域很多，如核不扩散条约、极地条约、气候变化条约、海洋法，等等，作为国际条约、法律，它们具有超国家性，各国都有遵守的义务和职责。其四，行业规约，尽管它们不是政府间的组织，没有政府签署，但对于行业具有国际法规的作用。因为基于市场运行的规则，如果不遵守行规就不能开展业务，会受到处罚。比如巴塞尔协定，就是银行间签订的规约，还有各种行业组织制定的不同规约，都是相关方必须遵守的。其五，国际对话合作机制，其中，比较重要的是七国集团（G7），作为发达国家的集合，它们通过对话、协商与合作，对世界经济发挥导向的作用。2008年以后，成立了二十国集团（G20），集合了世界最大发达国家和发展中国家，共商世界经济的发展大事，提出指导性共识文件。

显然，如今的国际治理具有普遍性特征，无论在治理范围，还是在治理方式上都在不断发展。这种大趋势是与国际政治、国际关系、国际经济，以及社会生活国际化发展相适应的，没有哪一个国家可以处在独立的自我空间里而不被国际治理涉及和约束。二战以后，通过不断发展的国际治理，世界进入了一个“有治理的国际秩序”，这是人类历史发展的一个重要成就。

基于两次世界大战的惨痛教训，二战后建立了联合国，逐步把所有国家都纳入到一个体系之内，并且制定了具有普世价值的联合国宪章和一系列公约，从而奠定了现代国家国内治理与国际治理的基本原则基础。当然，出于历史的局限性，联合国并没有走出大国治理的思维，比如安理会，给了几个大国至上的否决权，为大国利用特权和霸权提供了法权依据。再有，作为国际成员，退出国际条约、公约的成本太低，本来，在相互依赖的世界上，各国都有履行国际规约的责任，为此，应该把退群的门槛大大抬高，如果一国决意退群，也应该给予严格限制，甚至进行惩罚。就像气候变化，涉及人类的共同生存，落实应对气候变化的公约是各国应尽的义务，从法理的角度，应该是不能退出的。因此，对于任何国家的退出，都理应根据其排放量制定相应的赔偿标准。

美国在推动构建二战后国际治理体系的过程中曾起着出思想、出方案、出人才、出资金的关键作用。当然，美国也为此捞到好处，作为霸权国家，几乎在所有的国际治理规约、机制中都打上了符合美国利益和美国主导的烙印。如今，面对全球化发展、力量格局转变和美国国内的诸多问题，美国不愿意再承担国际治理的义务和责任，对现行的国际治理组织、机制、规约很不满意，因此，要么退群，要么强推利己的改革。特朗普在联大喊：未来属于爱国主义者，不属于国际主义者。美国难道真的能脱离世界独善其身，能唯我独尊为所欲为吗？难也！