河长制下北京水生态环境保护管理路径研究

马东春，唐摇影，王凤春，高晓龙

(1.北京市水科学技术研究院，100048，北京；2.河北水利电力学院，061001，沧州；3.中国科学院大学，100049，北京)

水是城市发展的基础资源，充足的水源供给、优美宜人的水生态环境是城市健康的重要因子。2016年11月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，开创了我国河湖水环境治理保护新模式，对我国河湖水生态环境保护提出了新要求。“河长制”明确了保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态等水环境治理保护的主要任务，要求构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，并要求加强对河长的绩效考核和责任追究。河长制的实施明确了地方党政领导对环境质量负总责的要求，最大程度整合各级党委政府的执行力，同时对环境保护的职能问题作出了新的、深入科学的审视。

北京是水资源严重短缺的特大型城市，作为我国北方地区典型的资源性重度缺水地区，北京市水资源供给与经济社会发展需求的矛盾更为突出。特别是在经历了多年干旱后，北京水系缺水严重，永定河、潮白河平原段长年断流，难以发挥供水、养殖和生态生境等基本功能。除严重缺水态势外，北京市水体污染情况也较为严重，河湖的水力联系受到阻断，呈现破碎化状态，河湖流动性差，自净能力下降。水体的污染导致以水为基本构成要素的水生态系统不断退化，其服务功能不断衰减，水生态系统对北京经济社会可持续发展的支撑作用不断削弱，严重影响到北京经济发展及居民生活。

一、北京河长制实施及其对水生态环境提出的新要求

2015年，根据水利部开展的河湖体制机制创新工作要求，北京市已在海淀区、门头沟区率先开展了河长制试点工作。2017年7月19日，北京市委办公厅、市政府办公厅印发《北京市进一步全面推进河长制工作方案》，全面推行河长制。

在方案的指导下，北京市各级政府和有关部门对河长制工作作出了积极响应，各区各部门将河长制任务与疏解整治促提升等工作相结合，通过“见河长”、公示河长信息，层层压实河长责任；通过“见行动”，采取加强水污染防治、强化黑臭水体治理、严格水资源管理等措施，利用生态的办法解决生态的问题，全面实现“见成效”。

1.以河长制建立高效协同的治水管水体系

河长制以地方党政领导作为河长，能最大程度整合各种资源，实现职能综合和手段综合，具有协调性好、执行力强的优势。为充分发挥这一优势，需建立高效协同的治水管水体系，并对各管理单元提出了更高要求。对河长而言，应准确认识河长制赋予的重任，对河湖生态环保工作和环境质量负总责，整合行政资源，协调部门治水利益冲突和矛盾，形成治水合力。对水务、环保、规划国土，甚至工商、公安、城管等部门而言，应进一步理清部门职责、权限，明晰各部门在水资源保护、水污染治理、水域岸线管理等方面的责任与任务，依法履职，接受河长协调，受河长监督，此外，还应打破部门阻隔，加强协同工作能力，真正落实“河长吹哨，部门报到”的工作模式（即河湖发现问题后，由河长协调相关部门开展治理工作）。

2.以河长制推进河湖管理精准施策、系统治理

北京各地区人口规模、经济发展水平、水资源条件、土地利用状况、植被覆盖程度等因素的不同，决定了不同区域水污染特征和水环境问题的空间差异性，传统的粗放式的管理已明显不适应北京市的水生态建设，因地制宜、“一河一策”开展河湖管理和规划工作是河长制对当前水生态环境管理提出的重要要求。河湖水生态保护与发展应统筹山水林田湖的系统治理，突出水资源、水环境、水生态三位一体推进，统筹上下游、左右岸、地上地下、城市乡村、工程措施非工程措施，实现流域的综合治理。以支促干，以点带线，通过对各河段的达标治理进而实现流域水环境质量的整体改善。精准施策是河长制的关键，必须坚持问题导向、因地制宜，综合治理、系统施策才能取得实效。

3.以河长制加快相关法律法规体系建设步伐

一是河长职责、部门联动要求等河长制的核心内容仅停留在制度层面，法律保障不足，缺乏规范性、稳定性和程序性，要使河长制成为一项稳定的长效的管理机制，必须通过法律来加以规制。二是河湖具体的执法管理中，仍存在法律空白，虽然一些涉水法律条文规定了“法律原则”，但却缺少相对应的罚则，导致执法时没有应适依据，对违法行为处置无力。三是水域岸线管理方面的法规尚不健全，存在定义不明确、管理体制不顺、协调机制缺乏、规划法律权威性不够、管理依据不足等问题，而水域岸线管理作为河长制“六大任务”之一，完备的法律保障是任务充分落实的必要保证。要加快建设涉水法律法规体系，注重立法修法总体性思考，并推动以地方法规形式将河长制从政策层面上升到法律层面，使河长制的推行、河湖的具体执法管理有法可依，形成持续可行的长效机制。

4.以河长制健全公众参与和社会监督机制

北京河长制工作方案明确提出了“建立河湖管理保护信息发布平台”“设立河长公示牌”“招募志愿者、聘请社会监督员、委托第三方机构等方式对河湖管理保护效果进行监督和评价”等社会参与机制的建立要求，可见，要实现河长制的全覆盖，仅依靠政府部门的传统管理模式很难实现。必须充分吸引社会参与，健全公众参与和社会监督机制，依靠现代管理理念和手段去重构管理秩序，将首长负责制与人民民主有机结合起来，提高管理效率，实现社会共治。

二、北京市水生态环境变化

1.水生态环境演变过程

自20世纪50年代至今，北京市水生态环境演变历程大致分为3个阶段：

（1）河网密布、水患频发阶段（1950—1969年）

1950—1959年，北京市为根治水患，开始兴修水利、疏浚河道，并先后建设了官厅水库、密云水库和怀柔水库，这个时期的水库功能以防洪为主。

1960—1969年，水利管理的重点由防洪转为除涝和灌溉，这个阶段北京市在东南郊开展了大规模的除涝工程，疏浚了凉水河、温榆河等13条排水河道，开挖了京密引水渠、永定河引水渠等输水渠道以及大量的干、支排水沟，初步形成了除涝排水和引水灌溉系统，并在20世纪60年代中期逐步在郊区形成了六大灌区。

（2）水体污染、河湖干涸断流、地下水全面超采阶段（1970—1998年）

1970—1979年，主要水库受到污染，水质逐步恶化，永定河、潮白河出现断流，北京开始大量抽取地下水来满足工农业和生活用水的需要，缺水情势初见端倪。

1980—1989年，海河流域北部地区持续干旱，密云水库停止向天津供水，官厅水库水质污染严重；到80年代中期，官厅、密云水库停止向农业供水，大中型灌区转为抽取地下水，北京地下水超采情况开始出现；80年代末北京开始建设城市污水处理设施。

1990—1998年，官厅水库供水水源中断，为应对严重缺水危机，北京超量开采地下水，地下水水位持续下降，形成多处超采漏斗区。

（3）水资源“紧平衡”、河湖恶化和地下水全面超采趋势缓解阶段（1999年至今）

1999—2007年，北京市连续9年干旱，官厅、密云水库入境水量锐减，全市依靠开采地下水、牺牲环境用水艰难支撑，北京进入史上最严重的缺水阶段。在此期间，北京在郊区建设了怀柔、平谷、房山、昌平等4处应急水源，并继续建设污水处理厂和再生水厂，探索再生水利用，缓解缺水形势。

2008—2016年，北京市通过调水协调机制，从河北、山西外调水源，以应对本地水资源紧缺困难，并通过全市水资源统一调度，实现了密云水库水质水量的回升。同时，大力推进污水处理厂和再生水厂建设，再生水成为北京市的“第二水源”。2014年南水北调中线一期工程正式通水后，北京水资源短缺状况得到有效缓解。在河湖水环境方面，北京市开展了城市主干河道、郊区中小河道治理和平原水网建设工作，并大力推进北运河、永定河、潮白河等三大流域综合治理，河湖水环境稳步改善。

从20世纪70年代到21世纪初的30年时间，北京一步一步地成为严重缺水城市，并具有复合型缺水的典型特征。严重污染造成水质型缺水，上游地区用水急剧扩大和连年干旱少雨造成资源型缺水，一定时期设施和能力的不足造成工程型缺水。北京的缺水态势在南水北调中线工程通水后得到一定缓解，但并没有根本改变北京的水资源紧缺形势，水资源供需矛盾依然突出，北京市仍处于严峻的缺水阶段。

2.北京市水资源、水环境现状

（1）地表水

2015年，北京市地表水资源量为9.32亿 m3，比 2014年的 6.45亿 m3多44.5%，比多年平均的17.72亿m3少47.4%。近15年来北京市地表水资源量总体偏少，仅2012年高于多年平均，为 17.95亿 m3。2000—2015年北京市历年地表水资源量情况，见图1。

图12000—2015年北京市历年地表水资源量

北京市水资源公报用天然河川径流量表示地表水资源量，按流域分区来看，北运河、潮白河径流量多年平均相对较大，2015年分别为2.9亿m3、2.85亿m3；蓟运河径流量相对较小，2015年为0.69亿m3；永定河、大清河地表水径流量年际存在一定波动，大清河多年平均径流量总体偏小。五大流域（2013—2015年）年际地表水资源量对比情况，见图2。

图2 五大流域（2013—2015年）年际地表水资源量对比

（2）地下水

20世纪80—90年代，北京市地下水水位随降雨量、开采量的变化有所波动，总体缓慢下降，其中在1984年、1993年出现低水位。1997—2011年，由于多年的干旱少雨，北京地下水水位呈快速下降趋势，年均下降0.97 m。2012—2015年，由于降水量有所增长，且南水北调工程正式向北京通水，地下水水位下降趋势有所减缓，年均下降0.2 m。2015年年末，北京市地下水埋深为25.75 m，与1980年年末相比下降18.51 m，储量减少94.8亿m3。2015年地下水降落漏斗（最高闭合等水位线）面积1056 km2，漏斗主要分布在朝阳区的黄港、长店至顺义区的米各庄、赵全营一带。1980—2015年北京市地下水埋深与降雨量变化情况，见图3。

图3 北京市地下水埋深与降雨量变化情况（1980—2015年）

三、北京市水生态环境保护存在问题分析

1.水资源仍处于短缺状态

在南水北调中线工程通水后，北京市的水资源紧张状况得到一定缓解，生活刚性需水基本得到满足，地下水超采趋势有所缓和。但北京市水资源“紧平衡”状态未得到根本改变。

2.水环境治理与污染并存，改善压力依然巨大

聚焦攻坚，标本兼治。2013年开始北京连续实施了两个“三年治污方案”，全市污水处理率由83%提高到92%，基本解决了城镇地区污水处理能力不足的问题，河湖水环境质量在巩固中逐步提升。水环境治理和污染并存，困扰河湖水环境的痼疾顽症仍需努力解决。与其他行业或其他地区对比，北京市水生态环境保护管理水平尚需提高。

3.节水型社会建设需进一步加强

北京市通过持之以恒抓节水，节水工作取得了显著成效。但与此同时，节水管理的约束力和引导力仍显不足。农田高效节水灌溉设施还未全覆盖，用水定额管理亟待落实。对机关单位、部队、学校等用水大户的计量管理尚未全覆盖，对特殊行业缺乏明确有效的监管措施。城镇居民家庭、公共服务场所的节水器具水效等级需进一步提高。公众节水意识与自觉行为仍有待增强。

4.水生态环境保护运行管理有待精细化、专业化

北京市水生态环境保护管理问题主要表现在：①水环境监测系统不健全，水质监测点代表性较弱，缺乏河湖水体自动化监测设施，水体监测数据不全、底数不清，加之缺乏对水污染情况的动态分析和预报预警，治理决策的针对性和有效性不足；②基层管理单位专业性不足，缺乏专业化的河湖物业管理团队，部分城乡接合部地区环境监管长期缺失；③目前治理手段多为应急管理、短期决策、单点实施，注重实现短期目标，缺乏全流域、系统、综合的管理和前瞻性、长期性的决策，难以保障水生态环境的长期稳定性；④水环境保护考核机制约束力度不足，流于形式、追责不力的问题仍然存在。

5.水生态保护与修复的公众参与机制有待进一步加强

围绕水生态保护与修复，近年北京市探索PPP、特许经营等模式，在污水治理、生态治河等领域初步实现了水务建设项目政府和社会资本合作的良好开端；在水环境治理、河湖环境管理中公众的监督力量逐步增强。但是水务“共建、共治、共管、共享”长效机制和公众参与机制仍有待完善，水务领域市场化配置资源能力有待进一步加强，“两手发力”的方式方法不多，政府监管市场的手段路径不完善，尚未充分发挥市场资本对水务行业的支撑作用。

四、北京市水生态环境保护管理路径探讨

河长制管理实施作为以河长制为主线的生态环境管理体制创新，对北京水生态环境的管理提出了更高要求。水生态环境的保护与治理是整体性、全局性和长期性的问题。一方面不能采取各区域各自为政、各自治理的形式，另一方面也不能形成各部门、各行业“单打独斗”的局面。根据水生态环境自身的特点，需要流域上下游、不同区域、不同部门、不同行业共同参与、共同协调，除了政府部门外，还需要企业全面参与，采取市场机制推动，依靠社会公众监督和配合，从而形成政府主导、企业（市场）全面参与、公众监督配合的多元联动管理体制。

1.管理路径

河长制背景下水生态环境保护的管理是在原有管理基础上对体制、机制、制度的优化和升级。其体制设计的基本原则应秉承：①顶层设计，政策集成。在现有制度体系基础上，以系统思维科学优化制度顶层设计，有效配置资源和功能布局，强化已有政策集成，推进管理升级。②体制创新，技术引领。管理体制中着力破除阻碍发展的症结，制度创新、体制创新、机制创新，并以高新技术应用带动创新发展，促进健全高新技术的市场导向和激励机制。③部门协同，社会参与。从全局出发，从整体最优着眼，统筹兼顾，相互协调，采取综合措施，多目标最优管理，全盘考虑，社会参与，公众监督。

河长制背景下水生态环境保护的管理体制为“多元化水生态环境保护合作共同体”的管理思路，管理体制设计思路是以政府（包括河长）、企业（市场）、公众为水生态环境保护的共同体，政府主导，公众参与，相互监督、支持和促进，共同推进水生态环境的保护和发展。管理体制框架图如图4所示。

图4 “多元化水生态环境保护合作共同体”管理体制框架图

政府主导：水生态环境的治理与保护应以政府为主导开展，“政府”不单是指水务部门或环保政府部门，而应是包括河长及其工作部门在内的环保、水务、农业、林业、发改和国土、规划等政府部门的总体；对于跨区县和跨省市的河流，其生态环境保护的主体还应包括跨行政相关利益部门，尤其是在京津冀协同发展过程中，水生态环境保护更应系统化、一体化。各区域、各部门根据各自的职责进行分工，落实所辖区域内的排污量，入境、出境水量和水质、水生态环境建设指标等，实现生态治理的规划和政策目标。

企业（市场）全面参与：在政府部门的引导和规范下，引进市场化机制，鼓励企业全面参与北京市水生态环境保护。包括在污水处理、再生水利用、雨水利用等领域，探索建立水务行业政府和社会资本合作的融资机制（PPP模式），吸引社会资本参与水务工程建设运营，全面提升工程建设、管理维护水平，减轻政府财政负担；推动排污权交易平台建设，利用市场手段进行水污染控制和水生态环境保护。

社会公众监督与配合：政府与企业积极引导，加强水生态环境保护教育、加大水生态环境保护宣传等形式，增强社会公众环保意识。建议建立河湖志愿者模式实现全民参与水生态环境保护，如参考美国Long Tom和Lucklamute等流域水协会治理经验，建立河湖治理志愿者协会模式，增加河湖管理公众参与渠道和参与度，培育河湖治理维护志愿者风尚。建议建立水环境监督管理举报平台，提高公众监督权，通过开发手机APP或微信公众号等方式，建立水环境监督举报平台，定期公布河湖水环境信息、考核信息，及时回应公众对水环境治理的建议和意见，促使公众积极参与水环境保护的决策和实践过程。

2.管理政策保障

以全面推进实施河长制为基础，针对不同条件的水生态环境实行“一河一策”，制定和完善有针对性的制度规范体系，充分发挥河长在水生态环境保护管理机制中的作用，突出体现水务的事务、政务和服务的品质和能力，根据不同流域和区域特点及需求，突破、创新，应用高新技术，深入开展河湖水环境综合治理，保证生态水量，优化河湖水质，保护、改善和修复水生态，确定近期、中期、远期目标，在此基础上，结合水文化建设，加强区域经济、社会、文化、生态的统筹发展，最终形成生态文明建设格局，达到生态文明建设目标。

结合国家对全面推进河长制的要求，结合北京市情水情民情推动落实河长制，实现“一河一策”，明确每条河湖水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等任务的主体责任，将河湖保护纳入政府目标责任，实行河长制绩效考核和责任追究制度，实现党政主导、部门联动，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制。从行政管理、经济管理、社会管理、技术管理等方面提出政策保障措施，详见图5。

3.政策建议

（1）加强顶层设计，统筹生态文明建设，以河长制促管理优化升级

加强顶层设计，建立跨部门、跨地区的协调工作机制，充分发挥各级政府、流域机构和水务部门的作用；以实行最严格水资源管理制度为核心内容，着力加强水生态文明制度建设和行为约束；以江河湖库水系连通为途径，着力优化水资源配置；以水资源保护、水生态修复为重点领域，着力改善水资源、水环境、水生态状况；以增强水意识、传承水文化为重要措施，着力营造有利于水生态文明建设的社会氛围；完善水生态文明建设相关标准和技术要求，在更大范围、更深层次推动水生态文明创建工作。

（2）推动绿色金融建设，设立环保基金，促进水生态环境保护

通过政府、环保企业、金融机构的战略合作及设立 “PPP示范与绿色金融工作组”、环境融资服务中心等方式，大力发展绿色金融，为水环境治理提供资金保障。政府设立专门的基金，为技术可行、环境良好的环保项目提供稳定的融资渠道，并建立绿色金融的推进机制。

北京金融市场活跃，政府治理能力较强，以PPP模式吸引民间资本参与基础设施建设，可提高基础设施投资与运营的效率，推进环境治理的市场化，提升总体效率。通过机制创新，边试边行，加快PPP在水环境治理领域的发展，实现良性循环、高效推进。

图5 北京水生态环境保护的管理政策体系框架图

（3）推动政府购买服务在水环境治理领域的发展，加大社会参与、公众监督力度

根据河湖管护工作难度和资金投入大小，选用不同的河湖管护机制。针对重要河湖，通过政府购买服务的方式，引入专业化河湖物业管理团队，对河湖水质、水生态进行综合维护管理，包括水环境治理工程（建设）维护管理、水环境监测系统维护管理、水环境应急处理、水环境动态分析与预报预警及日常绿化保洁等工作。针对中小河湖，建立河湖管护工作团队，对团队成员进行定期的专业培训，增强专业化管理水平。

以评选“优美河湖”等活动为契机，挖掘、整理北京水文化资源，对永定河、北运河、护城河、昆明湖、什刹海、玉河等重要水系和文化载体进行保护或恢复，加强对传统水文化的传承和发扬。在改善水环境基础上，依托水文化景观，通过科普、教育、旅游等方式加强社会对水及水文化的认知程度，更好地保护水生态环境。

（4）高新技术与工程手段相结合，提高水生态环境设施建设水平和服务品质及能力

针对当前重大水污染防治科技瓶颈问题，突破水污染控制与治理等关键技术和共性技术，加强水生态环境保护高新技术应用，有效提高水污染防治和生态环境管理水平。开展嵌入式科研，与工程手段相结合，提升水生态环境设施建设水平和服务能力。

五、结 语

回顾北京治水历史，不难发现北京水务管理已经从解决单一问题向系统解决水资源、水环境、水生态、水文化问题方向转变，开展水生态环境保护的制度创新，更好地体现制度的优越性，对于北京市水与经济社会的可持续发展具有重要意义。

推行河长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决中国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新。北京水生态环境保护与发展的方向在总结分析以往经验的基础上，吸收借鉴国内外成功经验，实现制度创新，研究从管理体制改革方面入手，提出发挥政府、企业、公众等多主体力量，共同致力于首都水务发展。从管理措施、经济措施、工程措施方面，就具体问题提出可行性建议。多措并举，推动北京市水生态保护管理与治理能力不断发展，以实现全面护水爱水、实现城市的可持续发展，建设北京水生态文明。