中国特色军事法治建设的回顾与前瞻

刘 峰 满开宏

内容提要：改革开放40多年来，我军法治建设始终坚持维护军魂、围绕能打胜仗、突出以人为本，拨乱反正、与时俱进、创新发展，取得了巨大成就。新时代，必须紧紧扭住党对军队绝对领导这个核心和根本要求，始终坚持立法和改革衔接协调一体推进，充分发挥法治在权力运行中的制约和监督作用，不断强化全军官兵的法治信仰和法治思维，坚决捍卫党纪国法军规的严肃性和权威性，着力健全我军法治工作的体制机制，把我军法治建设推向完善。

我们党始终高度重视用严格的法规、严明的纪律建军治军。从红军初创时期的“三大纪律八项注意”，到古田会议决议明确提出“编制红军法规”任务，拉开我军法治建设的序幕；从抗日战争、解放战争时期一批条令条例、法规法令相继产生，到新中国成立后提出“五统四性”正规化建设要求，陆续颁布系列具有奠基性、长远性的重要军事法律法规，形成了我军军事法规体系的初步轮廓。20世纪60年代以后，由于受各种因素影响，我军法治建设受到严重干扰和损害。改革开放以来，我军法治建设在大转折、大变革、大跨越的时代背景下，紧紧围绕革命化、现代化、正规化建设以及履行党和人民赋予的使命任务，坚持在拨乱反正中前进，在继承创新中发展，在服务保障中落实，在迎接挑战中加强，呈现出与时俱进、创新发展的鲜明时代特征，为确保军队建设正确方向、促进各项任务圆满完成提供了坚强有力的法治保障。全面梳理中国特色军事法治建设的发展历程、历史成就和基本经验，对于强化法治信仰和法治思维，深入推进依法治军从严治军，不断提高国防和军队建设法治化水平，具有十分重要的现实意义。

一、中国特色军事法治建设的发展历程

十一届三中全会以来，在党中央和中央军委的高度重视下，从“一手抓建设，一手抓法制”，到先后把依法治军写入军事法规、上升为国家意志，从中国特色军事法规体系基本形成，到把依法治军从严治军作为我们党建军治军的基本方略，形成了一脉相承而又不断创新发展的依法治军理论，我军法治建设进入新的快速发展时期。

（一）从1977年12月军委全体会议到1990年6月“内务条令”的颁布，是我军法治建设拨乱反正、恢复提高的阶段，重新端正了我军法治建设的思想路线和建设方向，使我军法治建设重新走上健康发展的轨道

1977年12月，军委全体会议一次通过了涉及部队教育训练、军队院校建设、组织纪律建设等方面的9个决定、条例。1978年，邓小平同志主持军委工作以后，深刻总结我们党治党治国治军的经验教训，果断提出从恢复和健全军队法治入手整顿军队，指出“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”①《邓小平文选》（第二卷），146页，北京，人民出版社、解放军出版社，1994。，并要求军队所有领域都要订出章程。在这一方针指引下，1978年6月召开的全军政治工作会议讨论和修改了政治工作条例、干部服役条例等，并相继出台一些重要的军事法律、法规。特别是1982年《中华人民共和国宪法》确立了国防和武装力量的领导体制、基本活动原则，明确了国家中央军事委员会的设置、地位、职权。截止到1989年，由军队起草、经军委提交全国人大及其常委会审议通过的法律及法律决定有9件。1990年6月，新颁布的《中国人民解放军内务条令》规定“坚持从严治军、依法治军”，首次把依法治军写入军事法规，表明了依法治军已经成为党中央和中央军委领导国防和军队建设的指导思想之一。随着国家军事立法的不断加强和完善，军事法规开始覆盖军队建设各个方面。同时，“对全军指战员都要进行必要的法制教育”②《邓小平文选》（第二卷），372页，北京，人民出版社、解放军出版社，1994。，我军法治建设得到迅速恢复和全面加强，军队建设走上了法治化轨道。

（二）从1991年明确提出“要坚定不移地贯彻依法治军的方针”到2002年党的十六大明确提出健全军事法规体系，是我军法治建设在继承中发展、在改进中加强的阶段，着力探索了社会主义市场经济条件下我军法治建设的特点规律，使得依法治军方针上升为国家意志

江泽民同志根据社会主义市场经济和依法治国的时代要求，领导我军确立了依法治军方针，极大促进了国防和军队法治建设的发展。1991年，中央军委制定“八五”军队建设规划，明确提出“要坚定不移地贯彻依法治军的方针”。1994年3月，全军法制工作会议提出，要把建立具有中国特色的军事法律体系作为今后一个时期军事法制建设的主要任务之一。1997年3月颁布实施的《中华人民共和国国防法》赋予中央军委行使“根据宪法和法律，制定军事法规，发布决定和命令”③《中华人民共和国国防法》，4～5页，北京，中国民主法制出版社，2008。的职权，同时规定“中华人民共和国的武装力量必须遵守宪法和法律，坚持依法治军”④《中华人民共和国国防法》，5页，北京，中国民主法制出版社，2008。。这是在我国现行法律中首次提出“依法治军”，使得“依法治军方针”上升为国家意志。这样，我军就建立和形成了以《中华人民共和国国防法》为龙头，以条令条例为主体，涵盖军事、政治、后勤、装备等各个领域、各个方面的军事法律体系，基本满足了国防和军队现代化建设需要，具有中国特色的军队法治建设有了新发展。

（三）从2003年4月颁布《军事法规军事规章条例》到党的十八大提出“要加大依法治军、从严治军力度，推动正规化建设向更高水平发展”，是我军法治建设在规范中推进、在发展中完善的阶段，为确保我军“打得赢”“不变质”发挥服务保证作用

胡锦涛同志适应新世纪新阶段全面履行我军历史使命、加快推进中国特色军事变革的要求，强调依法治军、从严治军是推进国防和军队建设科学发展必须抓好的全局性、基础性、长期性工作。2003年4月3日颁布的《军事法规军事规章条例》，首次以军事法规形式明确了中央军委制定军事法规和总部、军兵种、军区和武警部队制定军事规章的权限，军事立法体制趋于健全完善。2004年《中央军委关于加强军队党组织能力建设的意见》，要求各级党委机关“要把依照法规指导和开展工作作为基本的领导方式和方法”。在建军80周年大会上，胡锦涛同志指出，我们已“形成了反映现代军事发展规律、体现人民军队性质和优良传统的军事法规体系”①《胡锦涛文选》（第二卷），598页，北京，人民出版社，2016。。党的十七大也指出，要“坚持依法治军、从严治军，完善军事法规，加强科学管理”②《十七大报告学习辅导百问》，39页，北京，学习出版社、党建读物出版社，2007。。同时，全军各部队注重把依法治军与以情带兵统一起来。这一系列举措构成了依法治军、从严治军的新起点，在促进和保障军队革命化、现代化、正规化建设中发挥了重要作用，为构建中国特色军事法治体系奠定了基础。

（四）从2012年11月将“坚持依法治军、从严治军”列为我军建设十大基本经验之一至今，是我军法治建设创新改革、乘势发展的阶段，着重探索面对强国强军的时代要求我军法治建设特点规律，为保证我军履行新时代使命任务提供了动力支持和智力支撑

党的十八以来，习主席敏锐把握我国由大向强的新时代发展潮流，清醒看到我军法治建设存在的矛盾问题，科学总结我军依法治军的历史经验，提出了一系列重大战略思想、重大理论观点、重大决策部署。2012年11月，首次将“坚持依法治军、从严治军”③《习近平论强军兴军》，15页，北京，解放军出版社，2017。列为我军建设十大基本经验之一。2012年12月，鲜明提出“依法治军、从严治军是强军之基”④《习近平论强军兴军》，29页，北京，解放军出版社，2017。。党的十八届四中全会，把依法治军、从严治军纳入依法治国总体布局，体现为党的意志。2014年12月，明确指出“依法治军、从严治军，是我们党建军治军的基本方略”⑤《习近平论强军兴军》，325页，北京，解放军出版社，2017。。2015年11月，强调指出“深化国防和军队改革，必须发挥法治的引导、推动、规范、保障作用”⑥《习近平论强军兴军》，379页，北京，解放军出版社，2017。。2016年1月，强调要“深入推进政治建军、改革强军、依法治军”⑦《习近平论强军兴军》，394页，北京，解放军出版社，2017年。，将依法治军与政治建军、改革强军并列为强军总体布局的重要组成部分。2017年10月18日，党的十九大报告把依法治军当作坚持党对人民军队的绝对领导的重要内容写入中国特色社会主义基本方略，并进一步强调要“全面从严治军，推动治军方式根本性转变，提高国防和军队建设法治化水平”⑧习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，54页，北京，人民出版社，2017。。除此之外，经习主席批准，中央军委先后印发《关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》《关于深化国防和军队改革期间加强军事法规制度建设的意见》《关于军队贯彻〈中共中央关于加强党领导立法工作的意见〉的实施办法》《中央军委“十三五”期间立法规划》《军事立法工作条例》等，全面阐发了治军方式深刻变革的时代特征和本质要求，实现了治军理念新飞跃，标注了治军战略新高度，开辟了治军思想新境界，标志着我们党对新时代建军治军规律的认识达到了一个新高度，为实现强军目标、建设世界一流军队提供了强有力的法治保障。

二、中国特色军事法治建设的基本经验

40多年不懈探索，40多年创新发展，40多年积累沉淀，在党中央和中央军委的坚强领导下，我军法治建设伴随着国家法治建设的恢复和发展稳步推进，在军事立法、军事执法、军事司法以及法制宣传教育等方面都取得了可喜成就，积累形成了一系列具有中国特色的成功经验和规律性认识。

（一）始终坚持维护军魂这个根本原则，在听党指挥中增强法治建设的向心力

法治作为一种上层建筑，具有鲜明的阶级性、政治性。党对军队的绝对领导，既决定着我军法治建设的根本性质，又决定着我军法治建设的根本内容。改革开放以来，我军始终把坚持维护军魂作为法治建设的首要问题抓住不放，尤其是面对敌对势力“西化”“分化”图谋以及各种错误思潮的影响，注重从法理上坚决捍卫党对军队绝对领导的根本原则。1997年《中华人民共和国国防法》明确规定，“中华人民共和国的武装力量受中国共产党领导。武装力量中的中国共产党组织依照中国共产党章程进行活动”①《中华人民共和国国防法》，6页，北京，中国民主法制出版社，2008。。党的十八届四中全会“决定”明确提出，“党对军队绝对领导是依法治军的核心和根本要求”②《党的十八届四中全会〈决定〉学习辅导百问》，27～28页，北京，党建读物出版社、学习出版社，2014。。这就昭示我们：加强军队法治建设必须以“坚持党对军队绝对领导”这一根本命题作为逻辑起点，从宪法、法律、军事法规和党内法规层面不断完善党对军队绝对领导的一整套制度体系，把党关于建军治军的新理念新成果用法的形式固定下来，以法的强制力捍卫军魂不动摇，从法规制度上确保党的主张贯彻到国防和军队建设各领域各方面，实现依法治军与党的领导的高度统一，确保我军始终忠于党、忠于祖国、忠于人民。

（二）始终围绕能打胜仗这个中心任务，在服务中心中增强法治建设的战斗力

战斗力标准，是国防和军队建设的根本标准，也是依法治军的根本标准。改革开放以来，我军法治建设始终紧紧围绕促进军队现代化建设这个中心，把提高战斗力作为出发点和落脚点，不断加强和完善体制编制立法，使军队的编成结构更加科学合理；逐步完善作战条令，提高部队联合作战能力和水平；健全军事管理法规，确保军令畅通、秩序井然；建立和完善军事教育训练法规体系，实现依法按纲施训，全面规范和有力推进了战斗力的发展生成。事实说明，法治建设只有紧紧围绕决定军队战斗力水平的各类要素构建规范体系，才能抓住魂、提起纲，才能实现形式与内容、动机与效果的有机统一，最终实现遵循战斗力生成规律，用条令法规规范部队作战训练的终极价值追求。

（三）始终突出以人为本这个核心理念，在凝心聚力中增强法治建设的执行力

“宪法法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”，只有树立在人们心中的法治，才是真正牢不可破的法治。改革开放以来，我军法治建设十分强调尊重人、凝聚人和培育人。自1986年全军普法教育如火如荼开展以来，通过参与解决涉法问题、开展法治教育、提供法律咨询援助等，使法为官兵所掌握、遵循和运用，从思想理念、体制机制、方式方法上转变治军方式，提高了广大官兵的法律意识、法治素养，维护了部队和官兵的合法权益、切身利益，激发了官兵的积极性、主动性、自觉性，法治思维与法治方式日益深入人心。事实证明，贯彻以人为本理念、坚持官兵主体地位是法治建设的力量源泉。只有坚持这一原则，才能引导广大官兵把法治内化为政治信念和道德修养，外化为行为准则和自觉行动，才能不断增强依法治军、从严治军的凝聚力、执行力，才能形成共同建设法治、厉行法治、维护法治的良好局面。

（四）始终紧跟时代脚步这个前进方向，在探索实践中增强法治建设的生命力

“军队越是现代化，越是信息化，越是要法治化”①《习近平论强军兴军》，328页，北京，解放军出版社，2017。，顺应时代要求、紧跟时代脚步是我军法治建设的关键。改革开放以来，从《中华人民共和国宪法》确立国防和武装力量领导体制，到《中华人民共和国国防法》明确“根据宪法和法律，制定军事法规”②《中华人民共和国国防法》，4页，北京，中国民主法制出版社，2008。，再到党的十八届三中全会首次将“治国治党治军”一体纳入法治国家建设整体部署，党的十八届四中全会“把依法治军、从严治军纳入依法治国总体布局，体现为党的意志”③《习近平论强军兴军》，319页，北京，解放军出版社，2017。，我军法治建设始终与国家法治建设协调发展、同步推进。“问题是时代的声音。”④《习近平论强军兴军》，279页，北京，解放军出版社，2017。事实证明，破解国防和军队建设现代化进程中遇到的难题，需要以改革促进法治建设，通过军事法治变革推动改革和巩固改革成果，推动军队正规化建设向更高水平发展。

三、新时代推动我军法治建设创新发展的思考

当前，我军法治建设虽然取得长足进展，但还存在一些与强军目标不相适应的矛盾问题。对此，习主席强调“整个国家都在建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，军队法治建设不抓紧，到时候就跟不上趟了”⑤《习近平论强军兴军》，326页，北京，解放军出版社，2017。，并着眼建设世界一流军队的战略考量，把法治摆在国防和军队建设的关键位置来谋划和推进，形成了主线鲜明、内涵深邃的依法治军重要思想。因此，深入学习贯彻习主席依法治军重要思想，必须聚焦军事法治建设重点环节，着力解决依法治军深层次矛盾问题，为实现强军目标和建成世界一流军队提供坚强有力的法治保障。

（一）新使命拓展新职能，推动我军法治建设创新发展必须紧紧扭住党对军队绝对领导这个核心和根本要求

习主席指出：“保证党对军队绝对领导，关系我军性质和宗旨、关系社会主义前途命运、关系党和国家长治久安，是我军的立军之本和建军之魂。”⑥《习近平论强军兴军》，9页，北京，解放军出版社，2017。党对军队的绝对领导，是我国的基本军事制度和中国特色社会主义政治制度的重要组成部分，是中国特色军事法治道路最本质的特征、最根本的保证和最显著的优势。深入推进依法治军，走中国特色军事法治道路，必须扭住党对军队绝对领导这个核心和根本要求，从法理上坚决捍卫党对军队绝对领导的根本原则，从宪法、法律、军事法规和党内法规层面不断完善党对军队绝对领导的一整套制度体系；把“三个维护”写入军事法规，作为铁规铁律来坚守，不断健全军委主席负责制；坚决反对政治上的自由主义和投机主义，严肃政治纪律和政治规矩，确保人民军队永远忠于党。

（二）新考验赋予新课题，推动我军法治建设创新发展必须始终坚持立法和改革衔接协调一体推进

习主席指出，“改革和法治如鸟之双翼、车之两轮”⑦《习近平论强军兴军》，379页，北京，解放军出版社，2017。“改革和法治相辅相成、相伴而生”⑧《习近平关于全面依法治国论述摘编》，51页，北京，中央文献出版社，2015。“在法治下推进改革，在改革中完善法治”①《习近平关于全面依法治国论述摘编》，52页，北京，中央文献出版社，2015。“确保改革在法治轨道上推进”②《习近平论强军兴军》，379页，北京，解放军出版社，2017。。随着军队改革向纵深推进，“改革阵痛”和“震荡效应”不可避免。有的单位各层级职能任务界面尚未完全切分开，有的在一些建设、管理、运用等领域的关系尚未彻底搞清楚，有的重要业务工作协调机制、工作流程尚需理顺。这些问题，有的需要从制度方面去完善，有的需要从体制层面去解决。对此，要着眼于新体制运行对法规制度建设提出的新需求，抓紧制定完善军事斗争、信息化建设、军民融合以及军人法律地位和权益保障等方面的法规制度，以重点突破带动整体推进，建立健全适应现代军队建设和作战要求的组织模式、制度安排和运作方式，确保依法行政、依法管理、依法治训、依法管装、依法保障、依法带兵。

（三）新目标呼唤新思路，推动我军法治建设创新发展必须充分发挥法治在权力运行中的制约和监督作用

习主席指出，“权力是需要监督的，没有监督的权力就会异化”③《习近平论强军兴军》，278页，北京，解放军出版社，2017。“依法治军关键是依法治官、依法治权”④《习近平论强军兴军》，327页，北京，解放军出版社，2017。“必须加强权力运行制约和监督，切实把权力关进制度的笼子里”⑤《习近平论强军兴军》，367页，北京，解放军出版社，2017。。这些重要论述充分说明，深入推进依法治军的关键环节和重点对象就是官和权。但在权力制约和监督方面，我们的制度设计和制度落实还存在问题，主要是一些执行主体权限责任不明确、制度执行力不强，权力运行监督体系不完善、不得力，特别是对领导机关、领导干部行使权力的制约和监督形同虚设。“善除害者察其本，善理疾者绝其源。”要按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，健全权力运行监督机制，强化军事法治监督；贯彻职权法定、权责统一、职能明晰、权力制约原则，进一步厘清各级党委、领导、机关、部门职责权限，探索建立权责清单制度；坚持以“零容忍”的态度惩治权力腐败，把反腐肃贪纳入法治化、常态化轨道；以刚性的制度规定和严格的制度执行实现作风建设规范化、常态化、长效化，进一步固化作风建设和反腐倡廉经验成果，形成依靠法治保障和运行的新常态，切实做到依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力，确保权力在法治轨道上运行。

（四）新担当需要新素质，推动我军法治建设创新发展必须不断强化全军官兵的法治信仰和法治思维

习主席指出：“长期以来，军事法治建设是有长足进步的，但必须看到，重人治、轻法治现象在部队中还比较突出。”⑥《习近平论强军兴军》，326页，北京，解放军出版社，2017。现实生活中，有单纯依靠行政命令的做法，“一朝权在手，便把令来行”“一个将军一个令”，以言代法，以权压法；有单纯靠习惯和经验开展工作的现象，遇事先翻“老皇历”，搞“土政策”“土规定”，守旧不守法，有事不依法；有突击式、运动式抓工作的弊病，急功近利搞应景工程、奉迎讨好搞形象工程、被动应付搞豆腐渣工程，结果是领导机关乱忙，基层部队忙乱。这些问题折射出来的是法治思维的缺失、法治能力的不足。对此，习主席反复强调，要“强化全军法治信仰和法治思维”⑦《习近平论强军兴军》，326页，北京，解放军出版社，2017。。深入学习贯彻这一重要思想，就是要在治军理念上来一场头脑风暴和思维革命，把法治教育训练纳入部队教育训练体系，纳入军事院校教学计划，区分领导干部和基层官兵有针对性地开展教育；严格落实国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，探索建立由宣传、保卫、纪检等部门和军事法院、军事检察院参与的法治宣传教育统筹机制，确保法治宣传教育在规范化、制度化轨道上进行；广泛开展送法下基层、以案释法等活动，维护官兵合法权益，培塑军事法治文化，树立现代法治思维，让法治精神、法治理念融入官兵血脉，植根军队建设肌体，形成浓厚的法治氛围。

（五）新主体需要新手段，推动我军法治建设创新发展必须坚决捍卫党纪国法军规的严肃性和权威性

“徒法不足以自行。”习主席强调，“法规制度的生命力在于执行，法规制度不能成为‘稻草人’‘泥菩萨’”①《习近平论强军兴军》，447页，北京，解放军出版社，2017。“要坚持把纪律和规矩挺在前面”②《习近平论强军兴军》，535页，北京，解放军出版社，2017。“让铁规生威、铁纪发力”③《习近平论强军兴军》，398页，北京，解放军出版社，2017。。按照法治要求实现治军方式根本性转变，构建完善中国特色军事法治体系，重点和难点都在于法规制度的执行和实施环节。要把明确执法主体的职权边界和执法责任作为保证法规制度执行的基本前提，明确到部门、落实到岗位，确保每一项法规制度都有人抓、有人管。要把强化按程序办事意识和健全执法程序作为保证法规制度执行的可靠保证，健全民主决策、信息公开、申诉救济等程序规定，切实增强法规制度执行的刚性和操作性。要把严格责任追究作为保证军事法规制度执行的重要手段，科学区分和细化完善责任追究类别、权限和程序规定，建立健全终身追究制度，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留“暗门”、不开“天窗”，切实形成奖惩严明的导向，维护法规制度的严肃性、权威性。

（六）新变革牵引新转变，推动我军法治建设创新发展必须着力健全我军法治工作的体制机制

信息网络时代，军队知识密集、技术密集、人才密集，复杂程度更高、系统性要求更强，军队建设管理和作战行动更加强调标准化、规范化、精细化，更加需要发挥法治的导向、规范和保障作用。但“我军法治专门机构体制机制不顺、力量薄弱、职能不完备，法律服务保障力量分散，严重制约了职能作用发挥”④《习近平论强军兴军》，329页，北京，解放军出版社，2017。，对此，习主席指出，“深入推进依法治军、从严治军，要求我们的治军方式发生一场深刻变革”⑤《习近平论强军兴军》，327页，北京，解放军出版社，2017。“要拿出有效举措，在健全军事法制工作体制、深化军事司法体制改革、调整纪检监察和审计体制机制、完善军事法律人才培养管理机制等方面取得实质性进展”⑥《习近平论强军兴军》，329页，北京，解放军出版社，2017。。这些重要论述，深刻阐明了我军现代化战略转型对变革治军方式的时代要求。我们必须从军事立法、军事执法、军事司法、军事守法以及军事法治宣传教育、军事法治监督等方面，完善工作机构，明确职责权限，健全工作机制；从军事立法、执法、司法、守法全过程，党委、机关、部队、官兵全方位，探索建立依法治军指标体系，加强考核评估；强化军事法律顾问为重大决策和重大军事行动提供法律咨询保障的刚性标准，推动形成党委依法决策、机关依法指导、部队依法行动、官兵依法履职的良好局面。