完善民族地区扶贫政策体系研究

■ 董瑞强 杨慧兰（内蒙古农业大学人文社会科学学院）

贫困一直是人类历史以来所关注的重点问题之一。为了缓解贫困，各国纷纷采取措施应对本国贫困。如巴西的“发展极”扶贫模式、印度投资重点由工业转向农业，发展成人教育，改善农村基础设施等、美国的“社会保障方案”扶贫模式等，都对本国贫困采取了相应的措施。在我国，贫困问题严重影响了城市和乡村、东西部地区以及民族地区的可协调发展。为了能够让全国各族人民过上美好幸福的生活，使我国各族人民同步迈入全面小康社会，我们党在消除我国贫困问题方面，向全国各族人民做出了庄严的承诺。面对新形势的贫困问题，将我国的脱贫攻坚摆在了更加重要的位置，提出了一系列新的举措和主张。推进了我国扶贫事业的进展，为我国的脱贫攻坚以及全球的减贫都做出了重大贡献。少数民族是中华民族的重要组成部分，帮助少数民族地区脱贫对于实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要意义。

一、民族地区扶贫政策发展及其挑战

从我国对整个民族地区扶贫政策的发展来看，党和国家从我国成立之日起，就非常关注少数民族地区的生活状况。随着国家经济的发展，党和国家对民族地区的扶贫政策大致可以分为六个阶段。

第一阶段是救济式扶贫阶段（1949-1978年）。这一阶段由于我国经济处于战后恢复阶段，国家没有大量的资金进行大规模扶贫，只能进行小范围的物质帮助。民族地区相较于其他地区生产力比较低下，国家开展民族制度改革的同时，促进民族地区的经济发展。从1950年开始，国家大量拨款对少数民族进行物质帮扶。第二阶段是制度改革扶贫阶段（1978-1986年）。这一阶段国家在农村进行了深入的改革。家庭联产承包责任制度改变了以往的土地制度，极大的激发了农民的积极性，是广大地处农村的少数民族地区的贫困人口大量减少。除了实行家庭联产承包责任制外，为了使民族地区脱贫，党和国家对民族地区实施了多项优惠政策。1979年国家首次明确要给予民族地区重点扶持。1980年国家开始组织发达地区对口支援民族地区政策。1985年国家以“以工代赈”的方式对少数民族地区进行扶贫。第三阶段是开发式扶贫阶段（1986-1993年）。随着我国改革开放不断的扩大，我国经济相较于之前有了突飞猛进的发展，但贫富差距的现象越来越明显。这一时期，国家成立专扶贫机构，同时还设立了少数民族贫困地区专项扶贫资金。第四阶段是八七扶贫攻坚阶段（1994-2000年）。1994年国务院制定了《八七扶贫攻坚计划》，民族地区的扶贫工作被放到了重要的位置。第五阶段是西部大开发、整村推进扶贫阶段（2000-2014年）。这一阶段国家实施西部大开发战略，实施重点为西部民族地区。2005年整村推进扶贫计划首次将少数民族贫困村纳入进来。同时，还继续推进以工代赈等其他扶贫政策，促进民族贫困地区发展。第六阶段是精准扶贫阶段（2014年至今）。立足我国严峻的新扶贫形势，2013年提出对贫困人口实施精准扶贫。精准扶贫思想贯彻民族地区扶贫工作，进一步推进了民族地区扶贫事业的进展。

但是，随着我国最后一公里扶贫事业的推进，引发民族地区贫困具有复杂性，新时期的民族地区扶贫工作将面临更多新的挑战：有些民族地区的贫困是由于本地方自然环境恶劣；病残灾学依旧是民族地区贫困问题；民族地区贫困人口居住比较分散，扶贫工作难以整体推进；随着2020年的接近，对于深度贫困民族地区创新精准扶贫政策提出了创新。

二、民族地区扶贫政策存在的问题

（一）扶贫识别及退出机制不完善

我国精准扶贫政策主要依据收入高低标准来判断是否是贫困户。这一标准很难衡量民族地区贫困户的实际收入是多少。民族地区贫困户的收入是多方面的，例如务工、农田、畜牧、补贴等收入。因此，这样会对真正的贫困户造成不公平。扶贫退出机制实施过程中缺乏对贫困户的动态管理。由于已脱贫民族地区贫困人口受当地自然环境等的影响，承担风险能力比较弱，返贫人口时有发生。另外，一些地方为了完成任务，使还处于贫困线下的贫困户提前脱贫，影响了真实的脱贫工作。

（二）关于城市的扶贫政策相对较少

目前，我国扶贫政策主要针对农村，城市的扶贫工作尚且没有形成一套扶贫政策体系。随着民族地区城市化不断推进，民族地区的贫困人口大量减少。但是，大量少数民族转变为城市人口，他们失去了农村土地，同时也失去了关于针对农村地区的扶贫优惠政策。由于民族地区农村人口各方面的能力与城市居民有一定的距离，在城市中，这些人竞争力以及收入都比较低，贫困现象严重。另外，有大量的民族地区贫困人口到发达地区打工，但在发达地区的城市中无法享有各项大城市的政策。同时，由于离开了国家扶贫工作地区，他们不能够享受到这些扶贫优惠政策。因此，城市中民族贫困人口的贫困问题将比较严重。

（三）缺乏相应的民族地区扶贫工作协调政策

目前，我国针对民族地区已经形成了专项扶贫、社会扶贫等综合扶贫政策体系。但是，在实施过程中协调各项扶贫资源难度较大。主要原因是：各地方政府难以用自己有效的扶贫资金和资源协调各职能部门，造成政策执行的不到位。同时，社会上各种扶贫组织独立对自己所联系的民族贫困地区进行扶贫，导致扶贫资源分配不合理，社会扶贫力量相对分散和薄弱。

（四）扶贫政策未考虑民族地区文化差异

文化差异将会阻碍扶贫政策在民族地区的实施。从某些有当地风俗习惯和文化角度出发，民族地区扶贫政策未考虑到少数民族贫困人口的感受。这样使一些少数民族贫困人口由于文化的差异性，有抵触扶贫政策的心里。例如，藏民将政府给自己大量的补助以及收入捐献给宗教，他们并不认为自己是贫困户。受某些民族地区这些因素的影响，国家的金融扶贫政策以及其他扶贫政策难以发挥其作用。

三、完善民族地区扶贫政策体系的创新路径

（一）完善民族地区贫困识别及退出机制

运用多维度评估收入的方式，完善建档立卡信息，具体反映出民族地区人口实际家庭收入情况。具体来说，要通过务工收入、养殖收入、种植收入以及消费情况等综合评估农户，从而识别是否是贫困户。另一方面，要对民族地区人口因疾病、上学等引发贫困的原因进行分类识别。构建动态跟踪信息库，随时了解贫困户，要进行严格的审查，确保脱贫的质量。对于已脱贫人口，要随时监测已脱贫后的状况以及相关数据，及时提供相应的返贫措施，确保贫困户脱贫后，能够真实脱贫，降低返贫率。

（二）完善城乡协调一体的扶贫体系

民族地区的扶贫工作今后应增加对城市中贫困的重视。为了使贫困户稳脱贫，提升脱贫质量，应该更多的关注贫困人口本身，突破地域限制。不管在城市或者农村，只要他符合贫困户标准，我们就应该把他纳入贫困户中来，享受相应的扶贫优惠政策。同时，要发挥社会保障兜底的作用，使城市中那些老弱病残的弱势群体得到相应的保障，通过这种福利政策摆脱贫困。

（三）完善民族地区扶贫工作协调政策

民族地区的扶贫工作涉及到方方面面，要提高扶贫的质量，就要协调好扶贫各方面力量，形成合力。扶贫政策方面，要明确各职能单位在就业帮扶、产业帮扶等方面各自的任务，避免各职能单位实施过程中任务重叠或者缺位现象。同时，民族地区的扶贫政策还要合理制定一些相关方面的指导性政策。指引社会各方面的力量积极参与到民族地区的扶贫工作中去，把社会各方力量投向最需要的民族地区，提高精准扶贫质量。

（四）重视民族地区的教育政策

民族地区的扶贫工作应更加重视教育，教育能够改善民族地区落后的思想观念，营造积极向上的文化氛围。而且，教育可以大大提升民族地区贫困人口的各方面能力，促进扶贫工作在民族地区的顺利进行。从文化角度考虑，政府应更加尊重民族地区文化多样性及其差异性，扶贫政策制定时，要因地制宜，制定出更加符合民族地区贫困人口需求的政策。同时，通过文化教育，提高民族地区贫困人口对新事物的认知和接受能力，从而改变民族地区贫困户思想观念提升他们自身脱贫能力。

四、结论

目前，我国在民族地区的扶贫工作取得取得了很大的成绩，但民族地区贫困具有复杂性，距离实现民族地区全面脱贫的目标还有一定距离。民族地区贫困人口的脱贫，直接关系到2020年我们党对全国各族人民做出的庄严承诺。当前，我国民族地区扶贫政策仍然存在许多不足之处，我们应当完善相关的民族地区扶贫政策，全面推进我国最后一公里扶贫事业，确保所有民族地区贫困人口顺利脱贫，使民族地区的发展融入到我国现代化建设中来，到2020年，全面进入小康社会。