档案出境许可审查的基本范式
——以注销外资企业的会计档案出境为例

胡文苑/中共浙江省委办公厅（省档案局）

档案系国家治理的重要工具，档案属地管辖一定程度上是国家主权象征，从这个意义上来说，对档案出境作必要限定、设立行政许可制度，合理且重要。世界发达经济体国家对档案出境均有限制，但限制强度不一。我国现行档案法规对档案出境规制是以限制为原则、放开为例外；对相对人不作区分，对准运条件也不作区分；审查形式、标准及其条件未作清晰的指引，档案行政机关在办理该许可时，因得不到适当的法律指引，审查效率低、不作为、乱作为等现象容易发生。根据全国已有的档案出境许可案例，许可应用场景主要有三种：一是因出境办展或历史研究，需携档案出境的；二是外资企业注销后，母公司需收回子公司会计档案资料的；三是国内的境外上市公司为应对境外监管部门财务真实性审查，会计档案需出境的。笔者通过案例，分析具体应用场景下档案出境许可的法律适用、审查边界及客观尺度，以期建构档案出境许可业务审查的基本范式，厘清档案部门职权边界，平衡监管与权利保护关系，形成高效便捷的档案出境许可审查机制。

1 案情梗概

2017年末，北京市档案局接到在华外商独资企业的两例电话咨询，相关企业已经在属地工商行政管理部门完成注销手续，咨询问题包括：一是能否将注销企业的会计档案携带出境，是否需要档案行政管理部门审批；二是如果这些会计档案不能携带出境，国家档案馆能否接收进馆。

2 法律分析

2.1 专业法律规制

《中华人民共和国会计法》“第二十三条 各单位对会计凭证、会计账簿、账务会计报告和其他会计资料应当建立档案，妥善保管。”《会计档案管理办法》（财政部、国家档案局令第79号）“第二十条 单位因撤销、解散、破产或者其他原因而终止的，在终止或者办理注销登记手续之前形成的会计档案，按照国家档案管理的有关规定处置。”

《外商投资企业档案管理暂行规定》（外经贸部、国家经贸委、国家档案局1994年12月29日，下简称《规定》）“第十三条 外商投资企业终止、解散后，中外合资经营企业、中外合作经营企业的档案交由原中方合资、合作者妥为保存，或向当地国家档案馆移交。外资企业的档案按以下情况，分别处理：（一）外资企业延长期限、分立、合并或其它事项变更的，该企业的档案向变更后的企业移交。（二）外商企业期满或依法宣告破产的，该企业的档案按第十一条规定执行。（三）外资企业因违反法律、行政规章被依法责令关闭的，按照有关机关的决定处理。（四）原企业根据需要可保存有关档案的复制件。”《规定》“第十一条 外商投资企业对保管到期的档案应当进行鉴定。鉴定工作由企业负责人、专业人员和档案人员组成的鉴定小组负责，直接对档案进行鉴定。对失去保存价值的档案列出销毁清单，报经董事会审批后销毁，销毁清单永久保存。其中，会计档案按《中华人民共和国会计法》的有关规定执行。”

2.2 档案法律规制

《各级各类档案馆收集档案范围的规定》（国家档案局令第9号）“第二条 各级综合档案馆依法接收本级下列组织机构的档案：（一）中国共产党委员会及所属各部门；（二）人民代表大会及其常设机构；（三）人民政府及其所属各部门和单位；（四）人民政协及其常设机构；（五）人民法院、人民检察院；（六）各民主党派机关；（七）工会、共青团、妇联等人民团体；（八）国有企业、事业单位。各级综合档案馆可全部或部分接收以上机构的下属单位和临时机构的档案。乡镇机构形成的档案列入县级综合档案馆接收范围。”按照上述规定，对于注销的外资企业注销登记前形成的会计档案，国家档案馆没有接收的义务。对于已到保管期限的会计档案在注销登记前由该公司组织鉴定的，可以销毁。

《会计档案管理办法》“第二十五条 单位的会计档案及其复制件需要携带、寄运或者传输至境外的，应当按照国家有关规定执行。”档案法实施办法“第十八条 各级国家档案馆馆藏的一级档案严禁出境。各级国家档案馆馆藏的二级档案需要出境的，必须经国家档案局审查批准。各级国家档案馆馆藏的三级档案、各级国家档案馆馆藏的一、二、三级档案以外的属于国家所有的档案和属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案及其复制件，各级国家档案馆以及机关、团体、企业事业单位、其他组织和个人需要携带、运输或者邮寄出境的，必须经省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门审查批准，海关凭批准文件查验放行。”

《北京市实施〈中华人民共和国档案法〉办法》（以下简称《北京市实施办法》）“第二十四条 单位需要携带、运输、邮寄档案及其复制件出境的，应当经市有关主管部门同意并报市档案行政管理部门批准，海关凭批准文件放行。个人需要携带、运输、邮寄对国家和社会具有保存价值或者应当保密的档案及其复制件出境的，应当在三十日前向市档案行政管理部门申报，市档案行政管理部门自受理之日起七日内作出审批决定，海关凭批准文件放行。”

按照上述规定，个人需要携带、运输或者邮寄属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的，但是对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案及其复制件出境，才需要经省级档案行政管理部门审查批准。对于哪些档案是属于对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的，我国目前并没有相关的规章制度进行规定，实践中各地一般按照档案法实施办法（1990年版）确定的原则操作，即（一）清代和清代以前的档案；（二）民国时期具有重要意义的档案；（三）中华人民共和国成立以前中国共产党及其领导下的政府、军队、团体所形成的档案；（四）中国共产党领导人、中华人民共和国国家领导人以及著名历史人物的手迹、手稿、信札、日记、声像、谱牒等档案；（五）其他具有重要价值的档案。档案法实施办法1996年修订后，还需考虑的因素是，是否是涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案，以及其他不宜出境的档案。

2.3 注销的法律效果

《中华人民共和国公司登记管理条例》“第四十三条 公司申请注销登记，应当提交下列文件：（一）公司清算组负责人签署的注销登记申请书；（二）人民法院的破产裁定、解散裁判文书，公司依照《公司法》作出的决议或者决定，行政机关责令关闭或者公司被撤销的文件；（三）股东会、股东大会、一人有限责任公司的股东、外商投资的公司董事会或者人民法院、公司批准机关备案、确认的清算报告；（四）《企业法人营业执照》；（五）法律、行政法规规定应当提交的其他文件。

国有独资公司申请注销登记，还应当提交国有资产监督管理机构的决定，其中，国务院确定的重要的国有独资公司，还应当提交本级人民政府的批准文件。

有分公司的公司申请注销登记，还应当提交分公司的注销登记证明。

第四十四条 经公司登记机关注销登记，公司终止。”

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（二）》“第十八条 有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东未在法定期限内成立清算组开始清算，导致公司财产贬值、流失、毁损或者灭失，债权人主张其在造成损失范围内对公司债务承担赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。

有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东因怠于履行义务，导致公司主要财产、账册、重要文件等灭失，无法进行清算，债权人主张其对公司债务承担连带清偿责任的，人民法院应依法予以支持。

上述情形系实际控制人原因造成，债权人主张实际控制人对公司债务承担相应民事责任的，人民法院应依法予以支持。

第十九条 有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东，以及公司的实际控制人在公司解散后，恶意处置公司财产给债权人造成损失，或者未经依法清算，以虚假的清算报告骗取公司登记机关办理法人注销登记，债权人主张其对公司债务承担相应赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。

第二十条 公司解散应当在依法清算完毕后，申请办理注销登记。公司未经清算即办理注销登记，导致公司无法进行清算，债权人主张有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东，以及公司的实际控制人对公司债务承担清偿责任的，人民法院应依法予以支持。

公司未经依法清算即办理注销登记，股东或者第三人在公司登记机关办理注销登记时承诺对公司债务承担责任，债权人主张其对公司债务承担相应民事责任的，人民法院应依法予以支持。

第二十三条 清算组成员从事清算事务时，违反法律、行政法规或者公司章程给公司或者债权人造成损失，公司或者债权人主张其承担赔偿责任的，人民法院应依法予以支持……”

据此，企业只有经合法清算，办理了注销登记手续后，法人资格才告终止。公司从设立到终止，其标志是以工商行政管理部门的登记为准，即从“开业登记”为始，到“注销登记”为止。在企业未办理注销登记之前，其主体资格依然存在。企业被吊销执照，丧失的是民事权利能力，不能再开展经营活动，其民事活动只限于清理债权、债务，如进行诉讼，可以用企业的名义进行。因此，企业法人被吊销营业执照后至被注销登记前，该企业法人仍应视为存续，可以自己的名义进行诉讼活动。

本案情所涉外资企业已经在工商行政管理部门完成注销手续，从行政程序审查角度看债权债务已清算完毕，如果虚假陈述或者未经清算直接注销的，依据司法解释，清算义务人对未得清偿的债权人仍承担相应的民事赔偿责任，但企业法人资格此刻已灭失，债权人权益基于清算义务人侵权责任（未尽忠诚勤勉义务），通过刺穿“公司的面纱”，从公司有限责任转化为清算人的连带责任，债权从而得到保护。笔者认为在这种情况下，如会计档案不涉及国家秘密、“三安全一稳定”（国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定），或能作区分处理的，在现行档案法框架内，可以承诺备案后，自行携带出境。若虚假注销或注销清偿有瑕疵，会计资料不全或者离境后难以获取，导致注销后未受偿债权难以确认的，债权人可以通过自行举证（提交债权凭证）向清算人求偿，清算人自行承担因会计档案离境导致举证不能的不利后果或采取相应补救措施。

国家档案出境许可制度如无国家安全等重大理由，不宜过度介入主要以债权债务为基础法律关系的民商事私法领域。国家对会计档案的控制，主要基于征税、统计等行政管理需要，会计档案反映的债权债务基础法律关系，应由当事人通过私法渠道寻求救济，不应纳入档案出境许可规制范围，因档案出境后可能导致债权难以主张的债权人，不应通过档案出境许可规制寻求公法救济，而应通过诉讼、仲裁等救济渠道寻求私法上的救济。

2.4 档案出境许可的法律边界

《中华人民共和国行政许可法》“第十二条 下列事项可以设定行政许可：（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。”

由此可见，行政许可指国家行政机关对不特定的一般人依法负有不作为义务的事项，在特定条件下，对特定对象解除禁令，允许他作为的行政活动。设立的目的是控制危险或合理配置资源。档案出境许可从档案法十八条、档案法实施办法十八条表述看，设立该许可的目的在于确保重要档案资源不外流。基于此，对于档案出境审查，档案部门审查的实质要件，应该基于档案价值判断，而非国家安全或者其他重大利益，上述专业判断，应由相关主管部门予以判定。

3 规则建构

根据上述法律分析、基于档案部门职能与现实情况，对档案出境许可可以建立以下审查规则：一是对关系国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的，由档案行政机关会同相关主管部门审批；二是具有科学、技术、历史、文化等研究价值的，由档案行政机关核准出境，必要时可征询相关部门意见（或予以评估）；三是其他档案，由申请人作出相关承诺，再由当事人所在地档案行政机关备案，准予出境。

根据上述审查规则，可以建立一项类型化档案出境许可办理方式：一是审批制许可方式。涉及对象：涉及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的档案；承办机构：档案行政机关会同相关主管部门；办件结果：档案出境许可决定书（审批）。二是核准制许可方式。涉及对象：具有科学、技术、历史、文化等研究价值的档案承办机构：档案行政机关会同相关主管部门；承办机构：档案行政机关（必要时征询相关部门意见，或进行评估）；办件结果：档案出境核准决定书。三是备案制许可方式。涉及对象：其他档案（申请人对档案不涉及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，以及申报信息真实性、合法性和完整性负责并承诺）；承办机构：档案行政机关；办件结果：档案出境备案通知书。