法律援助资格审查制度分析

董紫玲 宾光涵

摘要：法律援助资格审查制度，是每一个法律援助的申请人所必须跨过的一道门槛，它在整个法律援助制度中发挥着滤网的作用，它的设计科学与否将直接制约着法律援助社会价值的体现。然而，我国现行的法律援助资格审查制度在实施过程中，仍存在的审查标准僵化，审查主体单一，审查程序不严格，审查责任模糊等问题，需要通过放宽经济困难审查标准、促进审查主体多元化、严格审查程序、明确审查主体和证明责任关系来完善法律援助资格审查制度，来进一步彰显法律援助制度维护弱势群体合法权益、促进社会公平正义、推动社会和谐的积极效用。

关键词：法律援助;审查标准;审查程序;审查主体;审查责任

一、法律援助资格审查制度实施现状

现行的《法律援助条例》 并未对法律援助资格审查制度有一个明确的概念。法律援助资格审查制度，从狭义的角度讲，是指法律援助机构对申请人为获得法律援助而向法律援助机构提交的证明其具有申请法律援助资格的各种证据资料的审查过程;从广义的角度讲，法律援助资格审查制度还应包括对法律援助机构对该证明资料进行审查和认定的行为和责任规范。

（一）法律援助资格审查与经济困难的关系

法律援助是带有国家意志性的、由司法部组织实施的、由各地职业律师无偿为经济困难公民和特殊案件当事人提供的法律咨询、代理、刑事辩护等法律服务的一项带有社会福利性质的制度。法律援助资格审查制度能否发挥好法律援助的滤网的作用，取决于其实施标准是否科学、实施机构是否健全、实施程序是否完善和审查责任是否明确。

谈及法律援助资格审查必然涉及到另一项概念，即经济困难。法律援助资格审查和经济困难在法律援助的范畴内应当是一对联系十分紧密的概念。

相较于经济困难标准从个人经济收入方面划定法律援助的對象范围，法律援助资格审查制度更倾向于系统的从法律层面系统规范了符合经济因难标准的公民获得法律援助的申请权利。关于经济困难标准，《法律援助条例》已作出较为明确规定，但对法律援助资格的审查程序、审查机构与证明机构之间的关系等，无论在立法领域还是理论领域都鲜有涉及，《法律援助条例》虽对法律援助资格审查主体做出了明确规定，但是在实践中法律援助资格的审查制度却遭遇到了实施上的困难，现本人在《法律援助条例》设计和现实做对比的基础上，就进一步完善和改进法律援助经济因难证明制度提出以下思考。

（二）主要影响法律援助资格审查制度实施的要素

1. 审查标准

审查标准是明晰法律援助服务覆盖面的主要依据，而“经济困难”是确定申请法律援助资格的关键影响因素，直接决定了申请人能否获得法律援助服务。

从法律援助制度设立宗旨分析，以“经济困难”为法律援助资格审查的主要标准有其必要性。法律援助制度是以使经济困难的公民能够无偿享受到较为优质的法律服务为目地。但是，政府对法律援助的资源永远是有限的，政府提供的法律援助资金不可能使所有人及其所有法律事项都能获得免费的法律服务。各国似乎都在是以“经济困难”为基石，然后通过在基石上“添砖加瓦”的方式来修葺法律援助制度这项工程，确定“经济困难”的标准。那么我国政府是如何来确定经济困难标准的呢？

根据我国《法律援助条例》第二章的对法律援助范围规定依然可以看出，“经济困难 ” 是确定法律援助资格的关键条件。《法律援助条例》第二章第十条及第十一条对于自述法律援助案件申请法律援助的条件限定为：“因经济困难而没有委托代理人的人”。《法律援助条例》第十二条对于公诉案件申请法律援助做出了规定，“因经济困难或其他原因没有委托代理人的可以申请法律援助”。通过以上分析可以看出，无论是公诉援助案件还是自述援助案件，“经济困难”都是确定申请人资格的关键因素。

2. 审查程序

审查程序是指法律援助机构对申请人按照一定的规则和方法对递交的材料予以审查的过程。根据《法律援助条例》第十七条规定，从材料的内容上分析，申请人的申请程序主要为递交身份证明材料、经济困难证明材料、案件相关材料;从材料获取方式分析，认定法律援助资格材料可分为两大类：申请人主动提供的有关证明和法律援助机构调查取得的证据。其中申请人提供的有关证据又包括本人就自身的经济情况所作的说明和从相关机构取得的证明两类。由此可知，审查主要集中在申请人身份事实审查和经济困难材料方面。

虽然我国现行《法律援助条例》对于审查对象已做出说明，但是该如何对申请人递交的材料进行审查却没有多做规定，对于审查期限和审查方式规定均无涉足。《法律援助条例》十八条对于审查可能遇到的情况做出的三种假设：第一、在初步确定申请人达到申请标准，但相关材料递交不全时，法律援助机构可以要求申请人做出必要的补充或者说明;第二、在不确定申请人是否达到申请标准的情况下，由法律援助机构向有关机关、单位查证;第三、在确定申请人不具有申请资格的情况下，应当书面通知申请人理由。但是实践中，现实远比理论设定的要复杂。

3. 审查主体

在法律层面，对申请人的援助资格予以审查的义务主体是法律援助机构。 《法律援助条例》明确指出法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助。

在现实中，法律援助机构不仅承担着资格审查、分派案件、监督案件办理质量的任务，更起着承办法律援助案件的主要任务。所以，在整个法律援助制度中，法律援助机构不仅是参与者，更是管理与监督者。我国《法律援助条例》对于法律援助性质并没有做明确规定，对于其职能规定散见于全文，并无专条法律规定。

审查主体的单一既是制约我国法律援助覆盖面增长的主要因素，也是影响法律援助制度办案质量的主要原因。法律援助资格审查是法律援助机构留给申请人的第一印象，如果法律援助机构人员因工作量大而对申请人的审查资料有所疏忽或对申请人有所怠慢，那么久而久之群众就会对法律援助制度失去信心。

二、法律援助资格审查制度实施困境

（一）审查标准僵化

根据我国法律援助相关法律规定可知，评定申请人资格的唯一依据就是经济状况，但是在实践中，想要合适而又准确的去评定一个人的实际经济状况又是十分复杂的。例如，某些人虽然没有稳定的收入且年龄在70岁以上，但是他早年的积累足以支持他负担一个成熟律师的费用。而另一些人虽然年轻力壮且有稳定的收入，但是家庭必要支出数额大，家庭经济积累几乎为零，这些状况都表明他无法负担一个优秀的律师的服务费用。面临这样的状况我们的法律到底该怎样选择呢？答案是倾向于能够独立承担律师费用的老人。由此可以看出，现行的法律援助经济困难标准将大量打不起官司的低收入人群排除在外，无疑会使一部分需要得到法律援助的人无法接受到法律援助的帮助。法律援助的经济困难标准，既要考虑公民的法律援助需要，使之能体现国家对公民基本权利的切实保障，又要兼顾我国社会的各层面的发展实况。例如：近年来，我国人口流动频繁，对于外来人口和少数民族均采用当地经济困难标准难免有失公平。

《法律援助条例》对受援人员的范围限于“吃低保”的家庭成员，也就是本市每月每人经济所得近300元，处在最低生活保障线以下的人群。而且，他们申请受援范围划定在6种事项。 这样的条件设定将受援人群的客观标准限定严格，没有给基层法律援助机构一定的自由评判的权利，显然具有一定局限性，而法律援助机构工作人员也仅依照法律的规定审查申请人的申请，因此许多不符合审查标准但实际需要法律援助支援的申请人被排除在外，这显然是不符合法律援助精神的。

（二）审查程序不严格

审查程序的严谨和科学与否不仅直接关系法律援助资格审查制度效力的发挥，更间接的影响到法律权威性。法律制度作为人类思维的产物，其逻辑体系架构应当具有预见性，不仅仅是现实社会的生动再现。法律援助资格审查程序的设定应当体现人类思维的创造性。如果法律不对审查时间和审查的规则做出具体限制会导致司法成本的增加，降低法律援助申请效率。

在经济困难证明审查的程序和标准上缺乏科学系统的操作规范，将会直接影响了法律援助案件指派公信力。 在实践中，法律援助资格审查制度中仍会出现的一些立法者所难以预知的问题，如“农村居民最低生活保障金领取证”是证明申请人经济困难的唯一证明还是主要证明？如果是唯一证明则可以直接指派案件，如果是主要证明，那么，是否还需要申请人提交其他证明或查证其他证明？这些细致的问题虽然很难引起立法者的关注，但是对于基层法律援助工作人员来说却是日常面临的难题。

（三）审查主体趋于单一

谁应是法律援助资格审查的主体？毋唐置疑，当然是法律援助机构，但在法律援助机构之外，还有哪些组织和单位应当成为法律援助资格审查的主体呢？或者说应该有哪些组织和单位可以成为审查法律援助的适格主体？实践中的做法，是将基层村（居）民委员会、乡镇（街办）人民政府作为出证单位，也有的地方将民政部门、残联、工会及劳动和社会保障部门作为审查单位。

法律援助机构的编制是受到国家限制的，但是其工作内容却是没有限制的，资格审查、分派案件、监督案件办理质量，承办法律援助案件等工作内容几乎涵盖了整个地区法律援助案件办理的全过程。繁重的工作任务极有可能会迫使基层法律援助工作人员少接、拒接法律援助申请案件，来完成上级部门的质量监督考核。法律援助资格门口的提高无疑是对申请法律援助群体的直接利益伤害。

三、完善法律援助资格审查制度的对策

（一）放宽审查标准

我认为当前的法律援助制度经济困难审查标准应当将审查重点从纯粹意义上的“穷人”转移到是否打的起官司上来。在降低审查标准的同时，给予审查人员一定的自由裁量权，实事求是，结合地方经济发展状况审查申请人是否适格， 这样可以扩大法律援助的受援范围，实现法律援助的制度价值。

降低门槛，将公民申请法律援助经济困难标准调整为城乡居民最低生活保障标准的2倍，并逐步过渡到低收入标准或最低工资标准。简化审查程序，对70岁以上老年人或者患有重大疾病的老年人、无固定生活来源的残疾人、军人军属等特定群体，以及见义勇为人员或者近亲属因见义勇为行为权益受损需要维权的，免除经济困难审查。精准扶贫政策“一本通”等有关证明材料，可以认定为经济困难证明。进一步放宽经济困难审查标准，适度放宽免予经济困难审查对象和事项范围，使法律援助惠及更多困难群众。

（二）严格审查程序

我国《法律援助条例》中关于法律援助申请审查程序的三种情况设定，已经不能满足实际情况的需要。法律援助资格审查制度如要适應更加复杂的现实情况变化，需要通过上级立法来直接确定法律援助资格审查的具体规则和时间限制，或者由地方立法机关根据本区域的实际情况来规定法律援助资格审查的限制性条件。同时，还可以引入网络监督程序，就是通过网络信心公开来监督法律援助资格审查程序上公平与公正。网络信息工具可被用于法律援助评估审查的各个阶段当中，运用民主的手段，公开的方式来促进程序的严谨。

（三）审查主体多元化

法律意义上的单一审查主体制容易诱使法律援助机构工作人员提高审查门槛以减少工作量的违法现象。应当构建多元化的审查主体制，将法律援助资格审查的权利分给更了解当事人情况的其他民政部门。

在实践中，与申请人联系比较紧密的主要包括上述几类主体：居民委员会或村民委员会、乡镇人民政府或街道办事处、民政部门、残联、工会组织、劳动和社会保障部门等政府职能部门。以上主体不仅对申请人的实际情况比较熟悉更与法律援助机构存在其他方面的联系。通过法律援助机构与政府职能部门相互协调协作的方式来缓解审查主题的压力，不仅具有科学性，更具有可行性。比如一个患有精神疾病的残疾人，他在日常生活中与之最密切的部门极有可能是当地的残联部门，那么，当他向当地的法律援助机构申请法律援助服务时，就可直接持残联部门出具的精神残疾证明材料向法律援助机构提出申请。

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（作者单位：江西理工大学）