农村土地文化与耕地流转制度的冲突与耦合

曾 诚，吴小勇

2008年中共第十七届中央委员会第三次会议，审议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，强调开展农村土地确权工作，允许农民以各种形式转让土地承包经营权。期间耕地流转面积快速上升，土地经营权向少数经营者集中，到2016年国内耕地流转面积已逾35%[1]。当前耕地流转已初具规模，伴随生产方式的变化，土地文化快速变迁，耕地流转制度设计处于相对滞后的状态。2018年年底，《中华人民共和国农村土地承包法》完成二次修订，伴随乡村振兴战略全面开展，已流转土地的遗留问题将逐渐显露，预计农地纠纷将大面积爆发。本研究拟引入土地文化视阈，分析农村耕地流转机制与土地文化的潜在冲突，探讨农村耕地流转机制与土地文化的整合路径。

1 当前农村土地文化基本特征

第二轮土地承包以来，国家鼓励土地规模经营，鼓励承包经营权在公开市场上流转，发展多种形式适度规模经营，伴随制度政策放活，城镇化的快速发展和农业转型发展的驱动，农村土地制度及相应的生产经营方式相比改革开放初期有了很大变化，土地文化也发生了变化。中国当前农村土地文化的现状和特点表现如下：

1.1 农民身份与生产方式的分化

总体来讲农民分化是农民在生产与生活方式中由同质化向异质化的转变[2]。在集体化时期，在工农剪刀差、计划经济体制和集体土地产权制度下，农民被束缚于土地上，农民严格区别于其他群体，和以工人为代表的城市群体在生产生活方式和心理上有显著区别，农民身份高度同质化。改革开放初期经济管制逐渐放松，农村土地资源和人力资源得到解放，农民自主经营权得到强化，生产积极性高涨，开始选择不同的生产和生活方式。伴随生产力的解放，农村出现阶层分化和社会化分工。改革开放前三十年可称为农民分化1.0版，根据阶层分化和社会化分工，陆学艺等学者提出农民分化为农业劳动者、农民工、雇工、农民知识分子、个体劳动者和个体工商户、私营企业主、乡镇企业管理者、农村管理者八大类型[3]。近10年农村和城市加速分化，城乡二元体制成型，农民工群体正式得到社会和政府的确认。绝大多数农民家庭仍维持着半城市化状态，这些正在城市化的农民家庭分化出耕者和非耕者两大类型[4]，农民分化进入2.0版。在社会化分工基础上，结合家庭耕地资源禀赋和劳动力结构，农户分化可整合为纯农户、兼业户和非农户三种类型。

农户分化不必然与耕地流转联系，但家庭劳动力少、非农就业程度较高、耕地资源丰富的兼业户和非农户土地转出意愿更强，家庭劳动力多、户主处于青壮年时期的纯农户和兼业户土地转出意愿较弱[5]。未来兼业农户将是农户的主流类型，纯农户比例进一步下降且种粮纯农户的经营规模将会逐步扩大，非农户将更倾向于选择退出农业生产[6]，土地政策的一系列变革伴随农村生产生活方式——特别是土地利用模式的变化，在不同时期，农民都在不断发生身份再造和观念重构[7]。

过去四十多年，伴随城乡发展和扶贫工作，农民类型由金字塔型分布开始转向纺锤形分布。从当前农户结构来看，兼业农户的比例显著增加，农村生产方式进入兼业时代。另外无业者、农村企业主和干部群体比例有所增长，纯务农和打工者减少，个体户则变化不大。兼业者的增长之所以明显，一方面是受“逆城市化”影响，由于无法融入城市，农村流动人口从城市返回农村，另一方面，则是因为日益增长的生活需求，单纯的农业生产难以维持生计，而中西部城市的非农化、工业化发展刚好为兼业提供了更多的就业机会[8]。

1.2 农民土地价值观阶段性变迁

建国以来一系列的农村政策改变了农村的经济结构、社会组织结构和生产经营方式，导致农民的土地情感发生相应变化，从建国初的传统“眷恋”逐步演变为集体化时期的“厌弃”，在承包责任制后又转变为“逃离”[9]。三个阶段并非简单的替代，而是一种迭加状态，现阶段农村已呈现多主体和多元化的土地价值观。

解放初期，土地价值观主要体现为“恋土”情结，台湾学者吴贤聪认为可以从三个方面理解:一是农民视农业为生活的一部分，无形中对土地产生一种亲密感，把它看成传家宝，不肯也不能轻易离手；二是各种产业中，只有土地相对安全可靠，不怕天然灾害也不担心盗贼抢劫；三是所有农业中，只有土地是有形而看得到的，土地无形中变成社会经济地位的指标[10]。解放初期土地成为农民私产，土地作为生活最重要甚至唯一来源，加上历史积累形成重农轻商的民族文化心理，影响和支配农民的行为方式，形成“恋土”情结。即使现在，传统的“恋土”情结依然具有影响，如土地流转中传统农民普遍对自己的土地估计偏高；产业选择上，传统农民仍然求稳，倾向选择小而稳的生产方式。

集体化时期，土地权属和多数收益归属于农民集体，在情感上农民很难把土地归为自己所有。由于土地权属发生重置，加诸工农剪刀差，高强度集体劳作和劳动力征用，“大锅饭”式的收益分配模式，以及穿插其中的阶级斗争，农民的农业生产积极性逐渐被消磨。农民对集体生活的精神疲惫同样被带到土地中来，农民和土地间开始产生割裂甚至背离。与之相对应的却是农民对自留地的高度上心和对吃上城市户口供应粮的无比渴望。这两个心理特性在改革开放后也有所体现，引出农村生活的两条出路。

改革开放初期，包产到户和市场经济的引入把农村纳入商品经济轨道，同时为农民带来人身和生产方式的自由。遵循两条出路，农民开始追求更加丰富的生活：一方面农忙时节全心投入生产，极大释放了土地生产潜力；一方面遵循季节规律周期性离开土地，找寻农业以外的增收途径。同时无法忽视的还有土地话语权的转移，土地话语权的转移伴随着土地价值观的整体变迁。改革开放40年来农村家庭权力已经发生数代转移，权力中心已从祖父辈转移到父辈且正在转移到年轻一代，作为传统农民的祖父辈逐渐丧失生产和生活中的权威，丧失土地的支配权力。权力中心完成转移后，父辈一代拥有了处理土地的权利，但也并非绝对权威，祖父辈凭借遗留的农业生产权威，年轻一代凭借新的土地理论话术，也在参与和支配土地的处置及利用。总的来讲，家庭权力的转移带来土地价值观的迭代转移，话语权主体的多元化凸显农民土地价值观的多元化[11]。伴随改革深入，土地话语权的转移加速了正在发生的土地价值观念重构，分布仍然相对集中的土地价值观进一步分化。部分传统农民已然视土地为“命根”，部分农民则随劳动力弱化回归土地，强化土地情节和土地依赖；新生代农民摆脱最后的土地束缚，即使农忙季节也不再回乡种地，生活方式逐渐向城市靠拢，直至完全脱离农业生产；与之同时，中生代农民由于城乡二元结构和恋土情结的存在，在融入城市和回归土地之间摇摆。

1.3 农民土地价值观多元化趋势

伴随工业化、城镇化对农村生产秩序的进一步冲击和耕地流转的政策效果，不同类型农民的土地价值观发生显著分化，呈现更加多元发展的趋势。总体来说，农民的土地价值观变化主要体现在情感价值、保障价值、财富价值和权利价值等方面[12]。改革开放后包产到户极大刺激了农民的农业生产意识，工业化和农民进城直接重构了农村土地价值生态。不同类型的农民，由于其从事的职业不同，收入的主要来源不同，因而会对土地价值的不同方面产生不同强度的偏好[13]。伴随农民工群体等兼业农户的诞生和三权分置土地产权制度改革的加快推进，农民总体正在经历一个由恋土到离土——农耕文明传统衰微的过程[11]。《中华人民共和国农村土地承包法》修订完善后，土地的权利价值日趋明晰，财富价值凸显，传统农业生产对于以其他产业为主的兼业农户和非农户吸引力逐渐降低；同时城乡二元结构导致部分以农业为主的兼业户和纯农户(或称为小农户)家庭无法顺利融入城市，土地也成为这一部分农民的生路和退路，土地的保障价值和情感价值凸显。

具体来讲，时代发展和政策变迁在年龄、文化、兼业程度、消费意愿、土地经营模式和规模等多个变量上影响着农民的土地价值观。

在情感价值上，相同年龄段具有不同外出经历的农民，或具有类似外出经历的不同年龄段农民在对土地情感价值的认知上存在明显差异。例如年龄较大的农民无法通过非农就业实现劳动价值，只能倾向于通过农业生产获得乐趣；对同一时代的农民而言，外出的经历将不可避免地削弱对土地的情感价值；兼业程度相近的农民土地情感认知也受到经营集约化程度和农业收入比例差异的影响，农业收入占比越高，农民土地情感价值认知越强。

在保障价值上，在土地开发程度较低的农村地区，普遍存在兼业现象，农业收入总体地位显著降低。但对于年龄较大的兼业者，他们扩大经营规模的意愿较低，农业生产趋于平淡，但也不愿放弃农业生产。在他们的土地保障认知中，土地是基本的养老保障和生存底线，而外出务工抗风险能力差，即使务工也不能丢弃土地和农业生产。年龄较小的农民，相较而言受教育程度更高，更易于接收新事物和新理念，收入水平更高也更具财富创造力，脱离农业生产的生存风险降低，在对更丰富生活的追求中，土地的保障价值相对弱化。

在权利价值上，年龄较大者消费满足度更高，土地转出意愿相对减弱，权利价值相对增强；年龄较小者文化程度更高，产权认知愈明晰，权利价值观愈强。同时，权利价值受土地政策影响最大，当土地政策宽松时，土地权利价值会更加显著，尤其是在《中华人民共和国农村土地承包法》修订后，土地确权等制度改革的推进进一步放大了土地的权利价值。

在财富价值上，农业兼业程度(包括收入占比及收入稳定性)和土地价值认知模式起到决定性作用。二者受年龄和受教育程度影响显著，年龄越大，对财富的追逐欲望下降，土地的价值认知会有一个典型的回归过程，尤其是在兼业程度降低重新回归农业生产情况下，在早期回忆和相对封闭环境的影响下，土地的财富观会趋于保守；同时，对同龄人而言，受教育程度越高，外部信息接收和筛选能力越强，敏感性更高，思想趋于开放，思维更具外向性，土地的财富认知与社会需求和政策目标更具有一致性。对土地的资产属性和金融属性会有更清晰的认识，他们开始意识到土地不仅仅是生产资料，对其经济功能和潜在价值的认识会更加清晰。

表1 土地正式制度与非正式制度之间的关系

2 耕地流转制度与土地文化的潜在冲突分析

2.1 土地文化与耕地流转制度的耦合机制

制度是一个复杂的范畴，包括正式的和非正式的、内在的和外在的、单项的和系统的制度[14]。其中内在制度和非正式制度与“文化”的关系极为密切，同时内在制度在发展中可以“外化”，非正式制度可以转变为正式制度，由此可见文化与制度的重要关系[14]。格尔兹指出，文化本身是由某种知识、规范、行为准则、价值观等人们精神或观念中的存在所构成，但实际上它们并不是存在于人头脑之中的一种个人知识和感悟，而是社会成员所共有的意会和默契[15]，可以看出，非正式制度就是一种文化。为了便于分析和区分，本论文中的耕地流转制度通指正式制度。

耕地流转中，文化和制度会呈现并存作用的状态，国家政策和法律制定层面，正式制度占据绝对主流，非正式制度中立，耕地流转主要体现为正式制度主导，但在某些方面也存在缺失，非正式制度跟进填补空白的情况；在地方政策细化层面，双方可能会出现多种状态，鼓励与禁止交织，耦合、冲突等关系均有体现；基层实施层面，面对复杂的土地文化，愈加复杂的制度需求，细化制度容易出现一种特殊的主体缺位情况，在基层正式制度无法满足的情况下，可能体现为耕地流转中缺乏约束的无约束状态。

当前，土地制度文化呈现出正式制度有所回收，非正式制度跟进的交织状态。现有土地正式制度主要来自一系列土地法和规范性文件。2008年以后出台的一系列政策在稳固第二轮土地承包体系基础上提出了三权分置的政策导向，但对于2000年以来的产生一系列的问题并未给出明确的解释，在政策模糊和地方政府默许的情况下，非正式制度迅速填补了这部分空白。

2.2 非正式制度与正式制度相互渗透交织

非正式制度主要源于传统观念，可能来源于风俗、习惯、传统、道德或宗教[16]。非正式和正式的农村土地制度已经发生了实质性的共鸣。例如祖业权观念，这种来自宗族意识的产权想象有着广泛的生存土壤[17]，与现有制度文化中户籍内土地承包经营权的“继承”模式设置有相似之处。但在涉及集体成员间土地“继承”问题的处理上，例如对分散供养五保户等单独户口消亡后土地的处理模式，正式制度明确否定继承，但兄终弟及、伯田侄继的行为广泛存在。同时，农村长期和普遍存在大量约定俗成的规则和成文的村规民约等“民间法”，进一步强化了非正式制度。除继承等意识外，还存在边界观念、私产观念等传统观念，伴随政策变迁混杂在两代甚至三代的土地历史纠葛中，部分农户契约精神淡漠，伴随土地确权颁证的开展，这些问题要么转换为既成事实，要么引爆为激烈冲突。在“民不举官不究”和基层干部惯于做“和事佬”的体制背景下，传统观念和正式制度相互渗透，产生了存量的遗留问题。

村民自治的强化加剧了非正式制度的渗入。第二轮土地承包时期正值《中华人民共和国村民委员会组织法》发布后，又兴起一轮乡镇合并等基层机构改革浪潮，基层政府在行政权力上呈现回收状态，更多关注提留农税和计生罚款等中心工作。在村民自治背景下土地发包和流转等具体流程完全放权集体经济组织，只负责正式政策的执行，总体上由村民自治组织作为实施主体处置土地，没有有效排除土地方面的习俗、伦理的影响，政策执行弹性较大。村组干部为主的管理者，普遍乡土观念浓厚，在把握法律和政策的过程中容易受非正式制度影响，例如：在对妇女权益保护上，从法律和政策层面来讲，《中华人民共和国农村土地承包法》第六条明确提出保护妇女土地承包权，妇女与男子享有平等的权利。在农村，“出嫁从夫”一类的封建思想仍然具有影响，农村妇女土地权益不时受到侵害，特别是对于存在离婚、丧偶情况，或存在出嫁、入赘情况的妇女，在妇女仍难以成为独立的土地产权主体的情况下，以“户”为单位的土地承包经营活动实质上是对妇女权益的漠视[18]。同样，除了妇女，其他低收入家庭、缺乏劳动力家庭等弱势农户很容易受执行偏差的影响。

旧的正式制度也可能在新制度出台后“退化”为非正式制度。新旧两种制度的交织状态某些层面上会不利于耕地流转的推行，这种情况下新制度并非能简单替代旧的正式制度，此前农业土地行政性调整经常发生，基层政府常有不适宜的引导和管理[19]，为了政策的推行和延续，已经发生的调整中的一部分会以制度追溯的原则加以保留。加之前期耕地流转还存在的程序制度不规范，调解机制不健全等制度问题导致的耕地流转遗留问题；或是农村代理者利用非正式制度解决的问题，譬如夹杂威权或宗亲关系“摆平”的流转土地纠纷，也将成为既成事实并归于旧正式制度结果，旧的土地正式制度实质上已成为土地传统观念的一部分。可以预期，包含旧的正式制度在内的传统观念仍然会在较高水平上影响或干预耕地流转。

2.3 高效的制度改革路径与土地情感冲突

改革开放以来，地方在土地产权制度改革上始终遵循唯一路径——高效。现有政策的细化大体是沿着新制度经济学的产权改革路径，通过产权明确化降低交易成本，发挥土地经营权和承包权分离的激励作用，降低制度运行成本与交易成本，促进效率的提高[20]。整个改革过程总体是刚性的，改革路径是促进包括进城农民工在内的大部分农民可以脱离耕地的束缚，使大部分农民能够顺利落户城镇和融入城镇生活，但这一过程又可能触碰到部分农民的“命根”。这一群体主要是纯农民和以农业生产为主的兼业农民(或称为传统农民)，针对耕地流转的路径和情感冲突主要发生在这一群体。

传统农民土地情感的主要体现是强烈的土地占有欲望[9]。对他们来说，土地不仅意味着生耕死葬的命运归属，更是他们一生的希望。这种情感上对土地的追逐根植于农民的价值观，成为农民实现生存价值的重要一环。恋土情感会使具有传统思维的农民心甘情愿地离开城市，放弃相对优渥的工作和生活环境，无怨无悔地回老家种田养猪。这种恋土更深层次意义在于农民精神的升华，乃至“耕读传家”的家族梦想。当他们认为可能“失去”已经拥有的土地时，情感上会出现极大抵触。

在现阶段农村社会保障体系不够健全的情况下，土地流转放大了农民对失去土地生活保障的担忧，这一特点集中体现在传统农民身上。土地的流转让农民部分失去在农村生产生活的主动权，可能导致其产生“主人”变“长工”的想法。同时这一部分农民难以简单融入城市，并非故土难离，也不是不愿从农民变市民，在于农业种植的空间稳定性与相应的经济行为、文化行为的地域保守性，使得人们对土地和旧的制度都怀有一种深深的眷恋，甚至深化为一种感激和崇拜，这种情感认知固化深深的乡土观念[21]。传统观念也可能导致这一部分农民从来不曾考虑过土地产权对自己的意义[22]，土地流转反而化为土地的情感上实质丧失，进而转换为土地“主人”身份的剥夺。乡土观念依附于土地的生活而存在为一种身份认同和土地依赖。土地眷恋愈深，耕地流转产生的身份剥夺感愈强。

地方在耕地流转治理上呈现阶段性特点，前期更倾向利用制度和产权工具，追求高效、合法。伴随着耕地流转政策的加速执行，政府在耕地流转治理中会更多使用市场机制重新配置土地，以实现耕地价值与财富的释放[23]。农村正经历着以制度属性为基础的耕地产权秩序向以经济属性为基础的耕地产权秩序的转型，这种转型带来了农村两种耕地产权属性的并存与对垒，土地文化交织其中，呈现一种更为复杂的冲突和耦合关系，更增添了耕地流转和经营的复杂性，也是当前农村耕地纠纷大规模爆发的一个深层次原因[24]。

3 农村耕地流转机制与土地文化的耦合路径

土地文化与制度耦合是基于双方鼓励和禁止一致的情况下，以达到最优化的整合方向。耕地流转制度与土地文化为了实现某一确定的如粮食安全、产业兴旺等功能和目标，有机地组合在一起，实现“耦合”。而应对存在政策缺失、模糊或主体缺位的情况，有必要在政策制定上提前考虑文化的作用，以实现制度文化预“耦合”。研究表明，改革开放后广州、温州等地之所以出现高速的经济增长，是因为当地的传统商业文化与市场经济制度本身相互“耦合”的成果[14]。

3.1 顶层设计充分考虑多元土地文化的制度需求

土地文化仍处于被忽视状态[25]。在顶层制度设计过程中，充分考虑农民异质化的身份分化及带来的多元土地价值追求，可以更大程度促进经济和社会的总体进步。必须更综合全面地权衡土地的情感价值、保障价值、财富价值和权利价值。顶层在政策制定上可以更大的政策宽容、政策模糊和政策柔化化解潜在的土地流转冲突，这同样也是摸石过河式改革需要。文化的复杂性也带来了不确定性和模糊性，加剧了耕地流转制度设计滞后。顶层设计必须正视文化的积极和消极影响，积极探索文化与制度耦合机制，重视耕地流转的复杂文化背景，以满足不同主体异质化的制度需求[26]。

3.2 基层治理更加注重整合土地政策和土地文化

土地流转的基层治理过程中，亟需突出土地文化的地位。只有把文化放在和制度同等重要的位置，加以整合以期实现共同目标。耕地流转政策和土地文化二者本质上是没有冲突的，冲突在于制度和文化的心理预期没有在一定时间和一定范围内实现耦合。文化可控程度较低，所以需要制度主动跟进，一是需要迅速填补对应土地文化的政策空白；二是合理调整政策预期，满足农民情感上的合理需求；三是制度要注重诱导文化，对于文化中的糟粕需要摒弃，以期实现制度与文化的全面耦合。

3.3 乡村振兴充分尊重保护乡土文化和农民身份

制度与文化的一致方向是发展，对农村而言，土地制度与土地文化的共同愿景是乡村振兴。乡村振兴是一个长期和全面的农村现代化过程，在实现产业兴旺、乡风文明的同时，归根结底要落脚于农民的振兴，保持乡土文化、保护农民身份是其中重要一环。对乡村的治理需要保持历史耐心和战略定力，现代农民身份的转变需要一代、两代甚至三代人去实现，最终还是要落在因人施策上，依然要采用“老人老办法，新人新办法”的渐进式改革。对农民概念的简单改造不是对农民价值的尊重，尊重每一代人才是对农民和农村文化最大的尊重。