突发公共事件治理困境及消解
——以“新冠肺炎疫情”为例

陈亚蕾，徐 莎

（铁道警察学院 治安学系，河南 郑州 450053）

2020年春节之际发生的“新冠肺炎疫情”极大考验着我们的突发公共事件应对能力和社会治理水平。习近平总书记在2020年2月14日召开的中央全面深化改革委员会第十二次会议上指出“这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考”，并提出要“健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平”。在全民抗击疫情的特殊时期，加强和创新基层社会治理，提升突发公共危机事件的应对能力是保障人民群众生命安全、维护社会稳定有序的现实需要。

一、突发公共事件治理：概念阐释与构成分析

（一）突发公共事件的含义

突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件［1］。此次“新冠肺炎疫情”即属于突发公共卫生事件。

中央与地方政府在突发公共事件处理事权的划分中，除了需要考虑突发事件的不同类别，还应该考虑的重要一点就是突发公共事件的严重程度。2020年2月20日国务院新闻办就中央赴湖北指导组织开展疫情防控工作情况举行新闻发布会，中央赴湖北指导组在介绍疫情情况时指出：这场突如其来的疫情，是新中国成立以来的一场非常战“役”，病毒来势之凶、疫情传播之烈、范围扩散之广、全社会面临的挑战之大，堪称前所未有。

（二）突发公共事件治理的能力构成

大体来说，应对突发公共事件的政府应急管理能力包括以下几个方面：

一是信息管理能力。所谓信息管理能力是指地方政府在突发公共事件发生后对事件信息的收集和披露的能力。事件发生后，基层政府执行者应当尽快开放传播通道，把掌握的事实真相及时通过社会传媒公之于众。当突发公共事件已经发生并且波及范围比较广时，要尽可能地增强信息透明度，让社会了解突发事件的真实情况，这是稳定人心、建立政府公信力、争取公众支持和参与的突发公共事件控制和管理的关键环节。

二是应急应变能力。突发公共事件处置是对政府应急管理能力的挑战，在突发公共事件来临之前，政府对事态的诱因及潜在的危险并不一定有准确的认识，突发公共事件决策环境的不确定要求政府在做决策时必须随着危机形势的改变而随时调整对策，这就要求决策者具备较强的随机应变能力。在突发事件处理过程中，决策者应具有听取外界意见的心态，应该尽量利用“外脑”，吸收具有专门知识的专家学者的意见，在危机处理过程中制定详细的应对计划。

三是心理承受能力。基层政府在处理突发事件的过程中往往带有非常强的压力感，这种压力必然给政府决策者带来紧张感，这种紧张程度随突发事件的影响程度而变化。面对突发的危机，决策者要力争做出理性的决策，这就需要政府决策者必须具备非常强的心理承受能力。

四是舆论引导能力。突发事件发生后，政府应具备疏导公众情绪的能力，避免公众对政府决策形成更大的压力，或者引发新的危机。突发事件相关者的情绪往往会相互感染，如果缺少交流沟通，事件产生的影响可能会蔓延和扩大。在危机的恢复期，同样要注意与危机中的利益相关者保持良好的沟通，以有效恢复其心理损伤，最大限度地减少相关突发事件的影响。

（三）突发公共事件治理的影响因素

一是经济发展水平。突发公共事件考验一个地方的经济能力。一方面，对于“新冠肺炎疫情”感染患者来说，治疗费用对个人和家庭是一笔很大的开支，需要政府进行财政兜底，提高报销比例，减免治疗费用，这对于一个地方的经济实力是个巨大的考验。另一方面，地方政府需要调用大量的人力和物力以满足治理疫情的需要，如果没有强大的经济实力做支撑，后果是难以想象的。

二是医疗卫生水平。突发公共事件的发生往往伴随着大量的人员伤亡，抢救伤员、医治患者非常考验一个地方的医疗卫生水平。本次新冠肺炎疫情应对中一个突出的问题就是病患救治与地方医疗物资及医护人员不足的矛盾，这个矛盾处理好了，将大大提高收治率、降低死亡率。我们国家投入数万医护人员，采取全国支援湖北、一省包一市的方法，取得了明显的救治效果和“抗疫”的阶段性胜利。同时，国外疫情逐步暴发，多个国家面临医疗水平不足的困境，患者死亡率偏高，这些国家不得不向国际社会请求帮助。

三是公共管理水平。在整个应急管理的过程中，采取必要的紧急防控措施，防止影响进一步恶化是必要的，这其中涉及行政管控、媒体管理与政府营销。突发公共事件不仅对社会的生产生活产生一定的影响，同时也对社会公众的心理产生巨大影响，要做好正面的宣传报道，打消民众的顾虑，充分调动他们的积极性，促使他们积极搞好配合，才能赢得胜利。同时社会力量参与危机治理进程至关重要，做好政府与社会力量的沟通与对接工作，确保社会力量能够发挥自身优势参与突发公共事件治理过程，这对加快危机解决进程、提升治理效果意义重大。

四是社会组织发展水平。社会组织是社会治理的主体之一，在危机治理中发挥非常重要的桥梁纽带作用，其发展水平直接关系到危机治理的成效。首先，社会组织是危机隐患的发现者和预防者。治理公共危机最好的结果是将其扼杀在萌芽状态，在危机爆发之前及时消除产生危机的根源，既可节省社会资源，又可避免其破坏性。社会组织连接政府与社会的优势使其能够便捷、迅速地发现危机的根源和苗头，并及时制止。其次，社会组织有利于提升公共精神，预防公共危机。社会组织的一个重要作用就是能够帮助群众树立良好的危机观念，让公众了解并学习关于公共危机的基本知识，加深对公共危机的认识，以提升公众面对公共危机的应对能力，提升公民精神，使公共危机的损失降到最低。

二、治理困境及原因分析

基层政府在“新冠肺炎疫情”前期应对中暴露出诸多治理能力不足的问题，下面我们试加分析。

（一）危机管理意识不强

基层政府习惯于常态化工作机制，面对突发公共事件往往表现出“不适应性”，本次“新冠肺炎疫情”即集中暴露了基层政府应急治理能力的薄弱，提醒我们平时要有危机管理意识，做好预防工作。

其实近年来我国公共卫生领域出现的突发性病毒疫情一直存在，基层公共卫生防疫形势相当严峻。全球新发现的30多种传染病在我国已经有半数被发现，有些还造成了严重的后果，重大传染病和慢性病流传的危险仍然比较严重。

在此背景下，我们对公共卫生领域的安全问题仍然没有引起足够重视。本次新冠肺炎疫情发生初期，地方政府没有充分意识到医疗等物资储备在应对如此严重的公共卫生危机事件时的重要性和紧迫性。应对新冠肺炎疫情过程中暴露出的问题也折射出地方社会治理中存在严重的风险预估不足的问题。

（二）相关配套制度不完善

此次疫情暴露了我们相关配套法规、规章的不完善。按照管理学“理性行为人”假设，官僚体系内的行政管员是“理性自私”的［2］，按照规定程序、照章办事是其惯常作风，在疫情信息披露上也是如此。疫情信息披露的不及时反映出在应对突发公共卫生危机事件时，我们的运行机制存在程序拖沓不及时、相关法律法规配套不完善的问题。

（三）疾控中心地位有待提升

国家疾控中心属于国家卫健委下属事业单位，并非行政机构建制，故此并不具有决策权，实质上只是一个技术部门，其人员组成主要是技术专家，主要职责是疾病监控和指导地方疾病预防，为相关决策提供建议，决策权的缺失导致国家疾控中心地位尴尬，存在行政权威不足的问题。

三、提升突发公共危机事件治理能力的路径

近年来，社会治理的构成要素发生了一些变化：主体趋于多元化、手段趋于柔性化、空间更加网络化、更加强调价值取向。加强和创新社会治理，是打造全面共建共治共享的社会治理格局，实现社会治理现代化的必然要求。“新冠肺炎疫情”中暴露出的治理问题迫切要求我们探讨治理创新的路径和方法，提升突发公共危机事件应对能力。

（一）多方联动，构建“合作共治”治理模式

创新社会治理、完善治理体系需要多方联动，各治理主体协同合作共同参与社会治理进程成为重要的价值取向，只有多方合作、形成合力，才能发挥社会治理体系的最大效能，实现社会治理功能最大化与社会化。

一是引入“多元治理”理念。随着政府改革意识、创新精神日益凸显，政府日益认识到单单依靠自己的力量是难以应对公民日益个性化、多样化的需求的，开始尝试接受其他组织加入治理体系的现实。公共危机问题的解决需要政府、社会、公民的有机合作和互动，这是现代治理理论所要达到的理想状态。新时期创新社会治理，应引入“多元治理理念”，广泛吸纳各类社会力量参与社会治理，整合利用各方面社会资源，实现治理体系来源多样化、治理效能最大化。

二是构建“合作共治”模式。在社会多元治理主体并存的现状下，“政府治理，公众参与”的模式已经显得过时［4］，政府角色逐渐转变为治理体系中主导和参与合作的重要一元。在我国深化社会转型发展、创新政府管理模式的背景下，探索构建多元共治的“合作型”社会治理模式是新时期提升突发公共危机事件治理能力的重要路径。在“合作治理”框架下，应最大可能地吸纳各种社会力量，特别是注意发挥社会组织的作用，使公共危机处理具有更大的灵活性和高效性。

（二）做好预防，完善应急管理体系

突发公共危机事件治理，关键在预防，应积极完善应急管理体系，关口前移，在防控上下足功夫。

一是完善应急法律法规体系。针对突发事件应对法制可操作性缺失的问题［5］，应加快相关法律法规的修改和制定，切实做好依法防控。完善《中华人民共和国野生动物保护法》和《中华人民共和国传染病防治法》，修订《中华人民共和国突发事件应对法》，禁止野生动物售卖，加大对野生动物猎杀、买卖行为的惩罚力度，完善突发公共卫生危机事件预防、治理的程序和办法；制定《战略物资储备法》，将分散的储备粮管理条例、储备肉管理条例、储备物资管理办法等部门规章合并进来，提升其法律位阶，加强规范管理；重新制定或修改民间组织法规，强化社会组织参与危机治理的主体地位，健全政府、社会、市场三位一体的治理体系，更好地发挥社会力量参与危机治理的优势，提升危机治理科学化水平。

二是完善疾控组织体系。本次“新冠肺炎疫情”暴露了我国疾控机制的缺陷，疾控中心技术部门的身份以及缺乏行政决策权的需要我们重新审视。首先，解决疾控中心身份地位的问题。疾控中心应列入国家行政部门序列，由政府直接管理，赋予其公共卫生应急管控的决策权力，从而厘清我国疾控组织体系，提升应急防控能力。其次，完善国家公共卫生事件疾控直报系统。“非典”之后我们建立了公共卫生事件疾控直报系统，但本次并未发挥作用，应加快疾控直报系统的技术改良，提升其可操作性和反应能力，加大疾控直报系统操作人员培训力度，切实提升其专业能力和水平。

（三）搭建云治理平台，推进治理内容精细化

大数据时代，数据更为自由地流动和共享，给社会发展带来巨大变化。伴随着“数据”向“大数据”的转化，社会治理行为模式发生了一些改变，治理不再是一个“权力支配”的过程，而是努力塑造一种各治理主体之间普遍合作的行为模式。大数据已成为促进社会治理变革的推动力量，构建“合作型”社会治理模式，离不开大数据等科技手段的支撑［6］。

首先，政府应大力鼓励和引导普通民众、社会组织积极参与社会治理的各个方面，搭建“云治理”平台，切实发挥人工智能、大数据、云平台等科技手段在社会治理中的作用。在本次疫情治理中，科技手段得到了很好的运用，5G为远程会诊提供便利，机器人递送药物减轻医务人员工作负担，基因测序、人工智能为药物研发提供帮助，无人机街头巡逻、宣传防疫知识、喷洒消毒剂为基层工作带来便利等［7］。

其次，强化社会参与的自我管理能力，推动多元治理主体参与“云治理”进程，推进社区治理迈向“智能防控”。社区是社会的基本组成单元，社区治理做好了，社会治理才会有成效。本次肺炎疫情防控中各地社区治理进行了有益的尝试，多地上线“智慧防疫管理平台”，加强对疑似病例、隔离人员进行精准管控，对辖区居民实行微信扫码实名验证登记，实现社区单元精准治理。

（四）合理引导舆情，做好信息管理工作

应急管理理论告诉我们，政府在应对突发公共事件中，要取得全社会的参与、支持和配合，这时候信息的管理工作就尤为关键［8］。首先，合理引导舆情。突发事件的新闻发布要做到及时、准确、适应、依法，充分重视发挥主流媒体的舆论引导作用。当突发事件发生后，及时准确地发布信息，让公众知道，针对突发事件，政府正在采取有力措施处置，并随时更新信息，让大家相信一切处置工作都在有序进行，以此来争取公众的理解、信任和支持。其次，完善居民信息安全保护相关机制。当今社会，人的社会化程度越来越高，社会交往客观上产生了人的个人信息的流动，由于缺乏监管等多方面原因，居民信息安全成为一个社会热点问题，此次“新冠肺炎疫情”中出现了多起居民信息泄露的事件，给群众生活造成了很大干扰。应建立健全公安、教育、医疗、快递等重点行业的信息安全保护体系，防止居民信息泄露，对于买卖居民信息的违法犯罪行为加大打击力度，切实维护居民信息安全，保障良好社会秩序。

（五）明确基层政府角色定位，强化职责担当

在突发公共危机事件治理主体体系中，基层政府是应急治理的第一责任主体，应明确基层政府角色定位，强化职责担当，落实责任治理。

一是明确角色，找准定位。如果说政府是处理突发事件的主体的话，那么基层政府的决策者则是这个主体的核心。一般而言，政府决策者在突发事件的处理过程中拥有适时进入应急处理的权力、启动实施危机应对事项的权力、及时征调应急物资人员的权力、规范引导新闻报道的权力、实时监控与及时调整的权力、调查评估或奖惩等权力，因此，决策者的角色责任主要是：确认威胁的对象是谁，威胁的来源在哪里，解决危机的力量依靠谁，解决危机的时间有多少，解决危机的资源和财力哪里找。

二是明确权责，强化职责。面对突发事件的侵袭，决策者的首要任务是判断危机的性质，即判断危机的来源、针对目标、破坏力和影响力的大小。在对突发事件的性质做出判断后，决策者就要明确应急处理的目标。目标是否明确或准确，直接关系应急处理的原则、底线和战略，确定突发事件最终要解决的程度，对待突发事件的基本立场，以确立社会行动的框架，可以为突发事件的解决奠定良好的基础。此外，由于决策者只是掌握应急处理的决策，而具体的应急处理则由各相关部门负责，故应明确突发事件处理的各单位的职责与权限，实行权责统一，完善责任追究机制，避免出现各单位互相推诿扯皮的现象。

（六）构建社会组织承接政府职能机制，提升治理能力

伴随着国家对于社会组织管理政策的逐步完善，加大培育和发展社会组织从共识层面进入落实层面，社会组织在社会治理中的作用也日益凸显出来。发挥社会组织在社会管理和公共服务提供上的独特优势，这是我们加快政府职能转移进程的现实需要，是推动政府管理创新的重要举措。首先，要转变政府治理观念，为社会组织发挥作用提供空间。将政府不适合管、管不好的一部分社会事务管理职能剥离出来，让渡给具有相关资质和能力的社会组织，这样可以满足居民多样化的公共需求，使一些专业性更强的服务需求问题得到更好的解决。其次，完善工作机制，提升社会组织承接能力。社会组织作为社会治理主体之一，能够生产和提供一部分社会公共产品和服务，通过服务外包的方式，政府将这部分公共服务事项承包给社会组织，与社会组织签订协议，由社会组织来承担这部分公共服务职能，政府向社会组织支付相关费用［9］。如此，有利于带动更多的社会资源参与社会组织发展过程，提升社会组织社会治理能力。