供给侧改革导向下农村老年福利供给优化探索

张赛玉

（闽江学院 马克思主义学院，福建 福州 350108）

积极应对人口老龄化已成为全球性的重大课题。在我国，农村老年人口基数大，农村老年贫困群体是农村贫困大军的重要群体。在新型城镇化的背景下，农村老年人的弱势愈发凸显，其经济来源不稳定，各方面缺乏有力的保障，与城镇老年人相较而言，更易掉入贫困的泥淖之中。在坚持以人民为中心的发展思想和建设社会主义新农村的时代背景下，面临严峻的农村老年人口形势，农村老年福利发展状况关系到能否补齐基本民生保障的短板，关系到能否实现让贫困人口同全国一道进入全面小康社会的庄严承诺。中国共产党人始终不忘为人民谋幸福、为民族谋复兴的初心与使命，在中国共产党第十九次全国代表大会上，习近平强调：“要按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”[1]李克强总理在2019年政府工作报告中也强调：“深化供给侧结构性改革，尤其要围绕解决重点领域的突出矛盾和问题，加快破除体制机制障碍，以供给侧结构性改革提高供给体系的质量和效率。”[2]

目前关于农村老年福利供给的探讨，多是立足于某个省域考察农村老年福利的状况，并基于某种理论框架提出治理的建议，较少从供给侧角度涉猎如何优化农村老年福利供给议题。十八大以来，我国农村老年福利供给取得了决定性的进展，但从总体上看，农村老年福利供给的质量与效率相对低下，农村老年的获得感和幸福感普遍较低。提高农村老年福利供给成效更需要来自供给侧导向下农村老年福利供给状况的重新审视。进入新时代，面临人口老龄化加剧和农村老年福利供给状况，从供给侧改革视角剖析农村老年福利供给现状，力求优化农村老年福利供给，健全更加公平更可持续的农村老年福利制度，对如期实现脱贫目标，提升农村老年人的幸福感和安全感，具有重要的现实意义和指导价值。

一、农村老年福利供给存在的多元困境

夯实农村老年群体的基本生活和提高农村老年人的生活质量，这是农村老年福利安排的应有之义。力争满足农村老年人的福利需求，提升农村老年的获得感是老年福利供给优化的基本旨归。改革开放以来尤其自十八大以后，在党中央和各地政府的重视和引导下，城乡老年福利事业取得了一定的发展。但从宏观视野与微观思路上看，我国社会主要矛盾突出，农村老年福利供需矛盾叠加、供给总量不足、供给结构失衡以及制度供给低效等依然是中国农村老年福利供给不容忽视的问题。

（一） 农村老年福利供需失衡

1. 需求规模大与供给总量不足的矛盾突出

进入新时代，我国人口结构不断调整，人口老龄化持续加速，中国面临未富先老的严峻态势。尤其在我国农村，人口基数大，人口老龄化速度更快，农村老年福利需求总量大，增长也快。受益于中国经济政治社会发展带来的红利，农村居民的基本生活水平和医疗救助供给状况有所好转，农村老年参加医疗保险达到89.81%，参保率较高，人均寿命普遍得到延长，农村老年规模不断膨胀。受长久以来城乡二元结构的束缚，“重城轻乡”福利体制导致城乡老年福利差距持续拉大，各级政府始终置城镇老年福利供给于优先序位，农村老年福利供给总量先天不足。另外，受中国传统封建文化的影响，特别是受“君权至上”价值准则的限定，受个体意识被泯灭的道德观念的束缚，以及受沉重的等级观念的压制之下，农村老年惯习于接受性的思维场域，臣民意识严重，由臣民意识向公民意识转变成为中国近代思想政治观念中的一大重要问题。因此，农村老年人对自身的福利需求倾向表达欲望弱，表达能力低下，表达结果匮乏，从而加剧了福利供需矛盾。

2. 政府供给偏好与老年福利需求不相宜

“需求响应机制”并不是一个新兴概念，早在20世纪90年代，世界银行等相关机构和组织就开始引入这一机制，其概念被界定为“任何供给(资源、制度)都需要考虑需求，而基于需求或者能够充分反映需求者需要的供给才可能成为有效供给”[3]。由此，树立需求导向意识，不仅密切关注需求者的动态化状况，还考量到供给者可承受的供给程度，力求供给与需求处于一种相对平衡的状态，这些成为供给机制的内在特质。诚然，积极建构一种能充分彰显需求响应表征，同时能及时、高效地回应农村老年人实际需求的优良机制是农村老年福利供给的必然诉求。

一直以来，中国农村老年福利供给的决策机制主要外化为“自上而下”集中制的模式，在某种程度上这种模式成为一些政府官员抑或专家学者等意念现实化的有效通道，政府依然发挥着主导功能、担当起主体责任，成为农村老年福利供给的主体，这种机制模式的最大短板就是无法快速有效地获取农村老年人的相关信息，从而无法洞察供给对象的具体化需求状况。因而，在我国农村老年福利的供需两侧，仍然停留在政府“大包大揽”的“供给主导”阶段，忽视农村老年福利的现实需求偏好。各级政府缺乏考察农村基层老年的实际状况，往往擅从自身供给偏好出发，通过各项政策、指令和指标等干预决定农村老年福利的供给规模、结构、数量等，产生供给结构和需求结构不相匹配现象，造成农村老年福利无效供给膨胀、有效供给短缺、供需结构失衡的常态化和病态化，农村老年对福利供给满意度低，获得感缺失，幸福指数低下。

（二） 农村老年福利供给结构失调

目前，我国农村老年福利主要分为普惠性和救助性两种，前者彰显了共享发展的理念，体现福利供给对象的广泛性特征；而“救助性福利是指国家与社会面向由贫困人口与不幸者组成的老年脆弱群体提供款物接济和扶助的福利政策”[4]。

1. 普惠性福利供给水平低

普惠性农村老年福利以消除农村老年面临的基本风险，保障其基本生存条件，缓释社会风险、促进社会公平和稳定为目标。伴随中国改革的全面纵深推进，在一些关键性的环节与重要性的领域，改革收获了可喜的突破性的进展，农村老年福利供给也正在从“剩余型”向“普惠型”转变。虽然从2007年起民政部就已经在全国范围内“推动社会福利由补缺型向适度普惠型转变”，但由于老年福利建设起步晚，缺乏可供借鉴的经验与成熟的理论研究，各地多数是“边走边看”“摸着石头过河”，在农村老年福利供给的政策认知与实践层面上存在不少短板。尤其受制于碎片化、欠公开化透明化运作的传统福利制度，普惠性农村老年福利仍然存在针对性不强、覆盖面有限、统筹水平不均衡、供给项目单一、供给质量亟待提升等不足，不少农村老年人群抗疾病风险、抵御灾害风险以及防范市场风险等能力极其有限，容易成为贫困人群。

2. 救助性福利供给亟待夯实

“生存权是现代社会中公民最基本的人权，对农村老年生存权的保障是农村老年救助性福利赖以存在的人道基础和政治基础。”[5]得益于经济发展与财政收入的可喜成就，国家不断加大对救助性福利的投入力度，但农村老年救助性福利供给亟待完善。由于各级政府干预过多，产生的挤出效应抑制了其他救助主体的积极性，由此带来的财务压力也是与日俱增；而且老年救助性福利项目之间，以及老年救助性福利与其他老年社会保障子项目之间存在模糊地带，无论在定量计算上，还是从定性分析层面，目前的救助性福利供给存在一片很大的灰色地带，相关救助主体的职责边界锚定不清。在新常态下，救助性福利发展面临重重困境：救助性福利供给的体制机制短板多，多中心协同化的救助性模式缺失，救助性农村老年福利供给规划欠科学与精准，兜底性救助尚不彻底，救助的总体水平有待提高，良性供给操作欠可持续性，城乡之间以及农村地区之间的老年救助供给存在不平衡的现象。

（三） 农村老年福利制度供给低效

1. 城乡二元福利供给显失公平

在全面建成小康社会这幅壮美画卷中，民生是最厚重的底色，共享是最温暖的主题。但缘于我国城乡二元化的经济结构与二元化的公共财政制度和社会保障制度，这些直接生成了城市和农村之间的惊人的福利供给差距，这种现象已成为制约我国打赢脱贫攻坚战与决胜全面建成小康社会的重要掣肘。近年来，国家正着手于“以工哺农”“以城带乡”式的努力，但在现有福利制度的框架下，仍难摆脱“以农哺工”“以乡养城”的局面，城乡差距与社会不公尚待解决，同时，这种倾斜式的“以农哺工”“以乡养城”的资源配置模式日益强化业已存在的城乡福利壁垒。

在老年福利供给上，城镇发展迅速，社区养老、居家养老、机构养老、养老保险、老年救助等福利举措不断完善。而在农村，多元化养老模式的发展步履维艰，普惠式与救助性的老年福利亟待夯实。此外，老年群体拥有的主体性固态化生产资料——土地，其保障性功能已被无情地冲击和大规模地消解；而劳动力作为变化性的生产资料，由于遭受年龄排斥、健康排斥以及技能排斥等，农村老年逐渐丧失劳动能力和就业机会，自我保障功能每况日下；工业化、城镇化、市场化冲击下的家庭福利供给也逐渐衰弱，传统“养儿防老”的家庭福利作用日渐式微。[6]总言之，农村老年福利发展尚处襁褓，“城市偏向型”老年福利政策，愈使农村老年区域性、集体性贫困加剧。

2. “单中心”供给主体效率低

中华人民共和国成立后，以毛泽东同志为核心的党中央领导集体对如何建设社会主义国家的思考处于空白的状态，基本上照搬以高度集中为特征的苏联发展模式。在这种指令性经济体系下，生产、交换、资源配置以及消费各环节都是由国家调控。在农村老年福利供给主体中，政府也始终处于“单中心”供给主体的位置，发挥单一化的福利供给功能。长期的福利供给依赖路径使政府扮演“掌舵者”和“划桨者”双重角色，这种“大包大揽”一手操控的福利供给状态，造成政府福利供给负担日益叠加，不堪重负，也使政府之外的其他供给主体的发展空间受到抑制。

在农村老年福利供给系统中，基于家庭禀赋而形成的家庭保障是农村老年福利供给的重要角色。随着社会文明化与现代化的推进，乡土礼俗受到离散，农村社会的理性受到规训，村族文化受到冲击，传统“孝道”倍受挑战。据调查，虽然有64.2%的农村老年人认为子女是照料的主要承担者（城市老年人只占35.7%），且逾半数的农村老年人对孝敬的理解是希望自己得到主动的关心以及生活上被照顾得周到，但现实与期望总有差距。受到市场化、工业化、城镇化的巨大冲击，家庭供养功能不断式微，除此之外，社会因素也未形成福利供给合力，同时农村老年自身的内部性因素等，导致我国农村老年人的经济来源单一，且难以获得充足性、可持续性的支持性资源，“单中心” 供给主体效率低下态势亟待改善。

3. “垂直型”供给决策缺陷大

我国农村老年福利供给决策是按“中央——省——市——县——乡镇——村——农户”的层级次序进行“自上而下”式地开展，这种“垂直型”供给模式带有强烈的指令性、统一性和“长官意志”，容易忽视被供给主体的差异化需求，与西方发达国家相比，我国农村老年参与表达福利诉求的有效机制明显缺失。近年来，尽管农村基层民主取得了一定的发展，但多数仍局限在村委选举、村事公开与一事一议制等方面，老年人群的话语权低下，利益表达渠道受阻，加之农村老年文化素质低、福利意识淡薄、信息闭塞、观念落后，表达福利需求的意向弱，农村老年的差异性福利需求无法有效地向上级递送。

4. 福利供给监督评估乏力

我国正处于社会主义初级阶段，行政管理体系中的监督评估管理正处于摸索阶段。一方面，监督体系存在不少短板：监督评主体地位不高、力度不够，监督法规不完善，忽视预防性监督与过程性监督，侧重于事后的追惩性监督，整体化的监督功能不足，监督合力低下；从评估层面看，在“单中心”政府供给主体和“垂直型”供给决策作用下，农村老年福利供给管理也多以官方评估为主，缺乏多元化、多方位评估主体的参与，自律、他律和互律多元评估框架缺失，福利供给绩效评估问责机制亟待建构与完善。

二、供给侧改革视域下农村老年福利供给优化的建议

所谓供给侧（Supply-side）改革是指从供给侧入手，针对结构性问题而推进的改革。“以实现中华民族的伟大复兴和人民群众的美好生活以及强国富民为根本发展目标，需更注重推进供给侧改革”[7]。重视供给侧，并不否定需求侧，而是在供给这方面更丰富、更针对性地把认识的对称性提高，其实质是妥善处理政府与市场二者的关系，政府承担应有的责任，更要注重有效地发挥市场在资源配置中的决定性作用。从供给侧改革视角审视农村老年福利，就是要实现物与人的联通，重视农村老年福利需求，优化福利供给制度与结构，解除福利供给抑制，增强农村老年福利供给的可持续性，实现农村老年福利的有效供给。

（一） 增强农村老年福利供给结构合理性

中央经济工作会议明确指出，通过减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构的适应性和灵活性。因此，调整农村老年福利供给结构，消解供给结构失衡顽疾，成为中长期福利政策调控目标。

1. 提高福利供给总量，增强农村老年福利获得感

为了改变城乡老年福利供给差距过大的局面，以让农村老年人能够享受到应有的福利权利，必须提高福利供给整体水平。在我国农村老年福利供给市场发育还很不成熟、民间资金参与度极低的情况下，提高农村老年福利供给总量的最有效办法就是增加中央财政的投入。首先，要确立政府作为农村老年福利投资主体的地位，设立并多方筹措农村老年福利的专项基金，开辟绿色直通供给渠道；其次，要可持续性地消除城乡之间、区域之间、行业之间农村老年福利的差距，逐步形成比较均衡的农村老年福利供给格局。

2. 坚持普惠性福利供给，提高福利供给均等化水平

不断扩大覆盖面是“普惠”的应有之义，应改变现有农村老年福利覆盖面窄的局面。第十三个五年规划建议强调：“坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，增强政府职责，提高公共服务共建能力和共享水平”[8]。进入新世纪后，福利政策的决策者和研究者认识到，普惠性原则的缺位是我国农村老年福利发展的巨大短板，相较于城镇老年，农村老年更易陷于贫困窘境，加之福利资源的稀缺性、有限性，国家应追求帕累托最优供给状态，设定“农村偏向”型老年福利供给策略，使有限的资源收获最大效用，实现农村老年福利全覆盖，提高农村老年福利供给均等化水平。

3. 完善兜底性救助福利，健全农村老年救助体系

以夯实兜底性农村老年福利供给为重点，坚守底线，健全社会保障、基本养老服务、医疗救助网，因农村老年具体状况施策。分类扶持农村贫困老年，对尚有劳动能力的农村老年支持和转移就业，对丧失劳动能力的实施兜底性福利供给政策，对因病致贫的提供医疗救助福利，施行低保政策和扶贫政策相衔接，对农村贫困老年应保尽保；同时，强化农村老年脱贫工作责任考核，健全定点定对象扶贫机制，逐步完善农村老年救助体系，守住农村老年生存底线。

（二） 推动农村老年福利制度有效供给

推进供给侧的制度变革是供给侧改革的核心。供给侧改革导向下的中国农村老年福利研究的一个重要视角在于，如果在老年福利供给制度层面产生关键性的、突破性的进展，那么其有效制度所迸发的积极效应必将成为改革的重要红利，并将成为直接贡献于“增进民生福祉”“增进农村老年获得感”的“关键一招”。

1. 注重农村老年福利制度设计的前瞻性

实际上所有的制度都是对某种需求的响应，一旦农村老年福利制度供给能比较准确对老年需求作出反应，就可能凭借其稳定性而能动地支撑其所适应的农村老年福利新需求，极大地释放潜力[9]。目前，由于农村老年福利制度性供给漏出，供给要素未能高效化解农村老年福利需求而成为沉淀资源。因此最重大的要领是，应该“冲破利益固化的藩篱”，化解农村老年福利制度供给瓶颈，建立稳定的社会契约，注重农村老年福利制度建设的过程性和制度体系的整体性，更注重以中长期的高质量福利制度供给统领农村老年事业全局，在优化老年福利供给侧结构上，注重农村老年福利制度供给的有效性和提高市场主体的参与度，激发微观福利供给主体积极性。

2. 夯实家庭福利供给的基础性功能

在中国福利供给体系内，家庭扮演着情感照料、经济支撑等重要角色，依然是农村老年福利供给的重要来源。在2015年修订的《老年人权益保障法》中指出：“老年人养老以居家为基础，家庭成员应当尊重、关心和照料老年人。赡养人应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，照顾老年人的特殊需要。”由此可见，国家对家庭在农村老年福利供给中的地位与功能作了明确的界定。“国之本在家”，纵观中国历史，家庭是社会安定、国家稳固的基本单元。在现实生活中，家庭仍然是农村老年人的生活起居、医疗照顾、精神赡养的主要承担对象。在农村人口老龄化加速和人口结构变动加大的背景下，而农村家庭福利供给却渐趋式微的反差下，也需打破各种农村福利供给主体之间的界限，使多方福利供给主体各扬其长，建构与发展农村福利供给大格局。诚然，同样紧迫的是发动各界力量为家庭福利供给提供必要支持，尤其在政府层面上要加强顶层设计，完善相关政策，为农村老年人夯实家庭福利供给的基础性功能，增进农村老年人的获得感与幸福感。

3. 发展“PPP”农村老年福利供给模式

基于我国农村老年福利供给主体的现状，“创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再包办；能由政府和社会资本提供的，广泛吸引社会资本参与。”[10]公私合作伙伴机制——PPP（Public-Private-partnership）逐渐引发多方关注，“是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益”[11]。从宏观视野上，“PPP”实质上是一种联通全社会公共部门、企业部门、专业组织和农村老年各方的福利优化供给制度，通过得当掌控，为农村老年福利供给发挥助益作用。如此，政府就要重新定位角色，引入问责制福利供给决策机制，清晰划定其他供给主体的权责，逐渐向服务型政府转变；还要做好“掌舵”工作，制定准入和分级管理标准，引入有序竞争，建立法律保障机制；架构畅通的农村老年福利需求偏好表达渠道；完善政策扶持体系，健全农村老年福利供给绩效评估监管机制，促进政府与社会资本的协同供给。

三、结语

人口老龄化席卷全球，老年福利供给问题是全球性的热点议题。在中国社会主要矛盾已经发生转化，广大人民在努力追求美好生活的新时代，中国农村老年福利供给有其自身的特殊性，既要看到中国农村老年人口基数大，农村老年抚养比高，农村老年福利供给的严峻现状，又要从农村老年人群的现实需要出发，摸清农村老年福利需求的差异化情况，关切农村老年福利供给的实际成效。认真审视当前农村老年福利发展存在的供给结构失调，政府供给偏好与农村老年福利需求不相宜，以及制度供给低效等短板，并由此导致的农村老年福利供给的不平衡、不充分问题。从供给侧改革的宏观视野与微观思路出发，探讨优化农村老年福利供给的具体路径，旨在增强农村老年福利供给的精准性、协同性、可持续性，推动农村福利体系的合理性和科学性，为发展乡村振兴战略助力，从而加速推进新时代国家治理的现代化进程。诚然，农村老年福利供给的发展与优化，这是一个兼具全局性与长期性的过程，必须牢记为人民谋幸福的初心与使命，切实提升农村老年人的获得感与幸福感。