社区动员力的形成逻辑
——以居民认同感为视角

杨 帆

（华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620）

一、研究背景与问题提出

2020年初，突如其来的新冠肺炎病毒疫情扰乱了全国人民的生活节奏。在疫情面前，不少社区积极动员社区居民开展“群防群治”工作，如防疫宣传、人员筛查、卫生清洁、健康诊断，为有效遏制疫情扩散发挥了重要作用。居民能够在短时间内被动员起来，加入社区疫情防控工作中，不仅表明居民认同疫情时期社区应急工作的必要性，也表明社区具有较强的动员力。

从理性人的角度看，居民参与社区活动，是因为“参与”本身能满足个人的需求，或有助于解决生活中面临的问题，维护个人在社区中的利益。但在现实中，“社区参与”时常与“形式主义”同时出现。居民参与社区活动，不是因为居民认为社区活动本身具有价值，而是因为社区行政组织的强制要求，形成了“表演性参与”。[1](p134)理论上，我们无法直接断定“表演性参与”没有价值，因为这里面牵涉到“价值对谁而言”的问题。尽管社区居民从表演性参与中收益甚微，但是对于社区居委会，或作为基层政府组织的乡、镇、街道办等机构，仍然是一项有收益的工作，因为“表演性参与”产生的素材可以帮助社区行政组织应对基层政府的行政考核任务。于是，居民参与社区活动的“行为”和居民对社区活动的“认同”之间，以及“居民的利益”与“社区行政组织的利益”之间产生了张力。

社区参与中的“张力”通常出现在手段与目标的冲突中。对塑造“张力”的各个行动主体的行为与动机进行分析，能够揭示出社区动员力不足的成因。居民在社区参与中的行为和对参与的认同之间存在何种张力？这一问题在以往的社区参与的研究中受到了重视。例如，在城市社区，存在“以居委会为中心”和“以居民自我为中心”的两大群体，双方的身份、文化目标、利益取向等多方位的差异形成了事实上的“区隔”。[2](p163)有学者提出“地方性权威式动员”的概念，用来描述居委会在社区中的动员方式，[3](p87)也有学者发现，为实现政治社会化的目标，村庄可以发起嵌入到村民日常生活中的“仪式性参与”。[4](p338)整体而言，社区参与的研究大多尝试直接建构社区参与的类型，提出了“真参与”和“假参与”，[5](p66-67)横向参与与纵向参与、[6](p34)强制性参与与自愿性参与、[7](p142)内生型参与和外入型参与、[8](p60)吸纳式参与和关切式参与、[9](p98)被动式参与与自主式参与，[10](p33)等等。从这些二元划分的社区参与类型中不难看出，社区居民虽然参与了社区活动，但可能并不认同社区活动的质量、合理性与价值。居民参与社区活动的热情不足，往往会归因于政府的行政控制过度，[11](p53)社区参与的制度化渠道不畅，[12](p117-118)社区参与缺乏投入机制，[13](p171)等等。尤其是居委会，虽然在法理上属于基层自治组织，但其人事和财政资源受到基层政府的控制，自主性和能动性受限。[14](p107)然而，现有研究很少能够进一步阐释社区行政组织如何通过一系列的努力，提升居民对社区的认同度，进而提升社区动员工作的可持续性。据此，可以进行反事实推理（counterfactual inference），如果社区行政组织不采取行动提升居民对社区活动的认同度，当居民感知到参与无效或无用时，会自然地主动退出活动。但现实中，一些社区的居民仍然积极地回应社区动员的号召，参与各类行政力量主导或社区自发的公共事务，其中的原因何在？笔者认为，回答这一问题，具有现实和理论意义，这一问题的答案不仅能够为基层社区开展行政工作，塑造居民与社区组织之间的良性互动提供思路，也能够一定程度上解释社区动员力的形成机制，比如，为何一些社区能够在政治任务和应急管理（如2020年初的新冠病毒疫情防治工作）中，迅速地将社区居民动员起来，形成有序的组织结构，完备的信息沟通机制，执行（疫情）防范的各项工作。

二、实证素材的基本情况

本研究的实证素材来自笔者在A市XJ社区进行的田野调查工作，共收集各类社区管理文件、调研随笔和访谈资料20余万字。之所以选择XJ社区，是因为该社区在本研究的问题范畴内具有典型性。XJ社区经历了社区居民原子化，社会资本薄弱，居民参与社区活动意识不足，到社区居民小组蓬勃兴起，居民积极参与各类自治和行政事务的转变，其中社区行政组织（居委会）通过培养居民对社区的认同感进而逐步提升了社区动员力，形成了几种并行的机制，其经验值得提炼和探讨。

XJ社区位于A市城乡接合部，共有居民1817户，其中大约60%的住房属于经济适用房，30%的住房为人才房和福利分配房，10%的拆迁安置房，房产成分比较复杂。购买经济适用房和人才房中有近60%为进入A市不久的外来人口，另外40%的人口基本为本地人，但多是年轻人与父母换房居住，也即是住房是由年轻人申请，但实际的居住人是他们的父母。这是因为年轻人的工作地点主要集中在城区，住在城郊不方便，年轻人的父母就入住此小区，而年轻人居住到父母在城区的房子里。在XJ小区，人口的年龄跨度较大，老年群体基本已退休，青年群体也多为刚刚成家立业者，40～60岁的人口占比不足20%。

三、社区认同感形成的多路径分析

截至2019年10月，XJ社区成立了文体艺术团（下设多个文体队，如舞蹈队、太极拳队、歌咏队等）、儿童暑期托管班、摄影协会等10多个社区自治组织。居民的参与积极性较高，主要集中在文体、娱乐、教育等类型的自治活动中，年轻人参与社区活动的热情曾经历了由弱到强的较大转变，转变的契机是社区建立了网上讨论平台，在面对社区公共事务时（如停车问题、物业费问题），年轻人会在移动终端上积极参与讨论，并组织线下活动。下文将对XJ社区居委会提升居民社区参与认同感的做法进行梳理。

（一）建构社区认同感的基础：建设参与平台。

XJ社区在2017—2018年经历了从以服务于特定群体的需求为主到以搭建社区互动平台为主的转变。社区居委会书记和主任认为，搭建社区活动平台是促进社区居民认同社区治理活动的基础，其中最容易见效的就是文化娱乐类平台，这类平台会将社区的老年人和小孩子带动起来，参与到社区日常活动中，而社区主要为参与者提供物质和场地保障。通过持续的互动，居民相互之间增进了解，彼此间培养了信任感，这种信任感也会带动形成居民对社区的归属感和认同感。

XJ社区搭建活动平台的工作与日常的服务性工作是平行进行的。按照惯常的思路去理解，社区行政人员的工作时间是一定的，如果社区工作人员在社区活动平台的搭建工作中付出了大量时间，那么就无力兼顾基本的行政或服务性工作。在现实中，也确实存在“上面千条线，下面一根针”的情况，多数社区均会抱怨自身面临较大的行政压力，工作时间内不能够充分地完成社区服务工作。那么，XJ社区是否也存在这样的情况？该社区的行政人员为什么愿意来主动地参与构建社区互动平台？

首先，根据XJ社区书记的说法，建立活动平台是符合居民需求的，虽然普通居民并不会主动表达这种需求。日常每个社区几乎都在做各种服务，但是很多工作并不是居民所需要的，或者并不会对居民带来实质的好处，“在行政事务上，居民有需求的时候才来（社区服务中心），没有需求的时候不会来。但是，大多数居民喜欢一起玩，如果没有社区搭建平台，他们很难组织到一起。XJ的活动，比如舞蹈队、歌咏队、太极拳队，手工制作小组等等，几乎都是先由社区（居委会）主导发起成立的。有这么一个经常性的活动基础之后，居民不是说应付行政任务才要排一支舞，而是基于自身需要就可以维持一个日常化的运行，并且每周都会见面，交流熟悉了以后居民之间就会互相串门，最后性格、兴趣相投的人私下里就很有可能会变成非常好的朋友（20191210-XJT-YW，编码规则：编码时间—编码文本—编码者代码，下同）。”

其次，搭建平台的工作并不会占用社区行政人员太多时间，平台只是一种基础性的保障，居民依靠活动平台进行自发互动，并不需要社区行政组织进行过多的干预。当居民之间通过平台形成了熟络、默契的关系后，便会主动地维护自己投入了时间精力而促成的社会资本和人际关系网络，既有的社区行政力量就可以从中淡出，活动平台便会由居民自发地参与维护，社区工作也实现了真正意义上的“助人自助”。例如，XJ文体艺术团的成立是社区工作者主导发起的，但目前，主要由社区居民自己参与维护和组织，社区只是起到辅助的作用。“促进社区参与的目的就是把居民联系在一起，要发挥他们自己的能动性。依照上级命令举办讲座，其实他们根本就不愿意来，因为不感兴趣。成立文体艺术团就是让居民自己管理自己，这一点非常重要。（社区）社会组织不隶属于社区，虽然要在社区备案，所有的活动内容和范围社区要知晓，但社区只提供场地、资金的支持，所有的内部管理都得依靠居民自己。（20191205-XJT-YW）。”

第三，成熟的活动平台可以帮助社区行政组织承担一定的工作，减轻行政负担。完成行政工作与构建居民在社区中的互动平台，两者之间是相互促进而并非互相矛盾、非此即彼的关系。相比其他社区，XJ社区同样需要处理繁杂的行政工作，但构建社区互动平台的好处就在于，能够通过平台，完成一部分行政工作。“比如说街道上面有一个舞蹈任务，我们社区两三支舞蹈队可以参加，那么我们就先把任务派给文艺团，由他们自己去商量哪支队伍可以参加，他们判断的根据就是各个队伍日常的排练情况（20191205-XJT-YW）。”

（二）培育“认同感”的社区环境——关键行动者与社区社会资本。

XJ社区居民并不是从社区形成开始，就对参与各类社区文化娱乐活动保持高涨的热情。社区刚建成的时候，并没有太多人愿意参与社区活动。社区中的房产性质复杂，社区居民社会经济条件差异明显，在身份认知上也同样存在“区隔”。“居住在经济适用房中的大部分为老A市人，到这边之后感觉自己变成乡下人了。跟自己以前居住的地方比，虽然房屋大了很多，但是周边配套设施，例如市场、医院、学校等等，却差了很多，所以来了之后就感觉到很多的不便利，造成心理落差非常大，不愿与社区中的其他居民交流（20191206-XJT-YW）。”除了客观条件的原因外，还有主观的身份认同的原因，“这部分居民认为自己是老A市人，但到了这边之后，附近都是回迁安置房的居民，认为他们都是农村人，而自己似乎也变成乡下人了（20190206-XJTYW）。”

XJ的社区主任和书记在分析现实情况后，决定通过居委会的力量提升社区居民的归属感，利用居委会的信息和权威，发掘和培育“社区领袖”。社区社会工作者主动寻找热心社区事务的居民，并尝试将其吸引到日常的管理活动中。“社区文化的培育不只是大家一起跳跳舞。我们可以从文体活动的参与者中发掘出来一些有时间的、热心公益的人，将他们吸纳进志愿服务中。我们先用文化活动将他们凝聚起来，之后就培养他们成为社区的一批志愿服务的骨干，比如把他们推荐为楼道长、平安志愿者、垃圾分类志愿者等等，通过这一批骨干去带动其他人；另一方面，这批骨干只有跟社区居民接触了才知道，其实社区的工作蛮繁琐和棘手的，需要大家帮助，逐渐认同社区的决定（20191215-XJTFYT）。”

在XJ社区，目前有一位热心公益并在多个社区公益组织中发挥组织领导作用的退休人员（化名S）。S对社区事务的“热心”也是被社区主任发现和调动起来的。“就因为一个事情，我认为这个居民可以作为我们社区组织的骨干力量。原来我们也不是很熟，有一天她发了一封邮件给我，反映小区里的绿化问题，说她到公园里面看到绿化工在拔街边草，而我们小区有一些人乱停车，停到绿化带上，我们可以把绿化带一圈将街边草种植起来，这样一来可能会比较好看，二来可以保护绿化带上的其他植物。我感觉这个居民不一样，更愿意关注公共的事情。尽管她还没有参与过我们社区其他活动（20191215-XJT-FYT）。”社区主任首先积极采纳了S的建议，并调整了草坪的植物布置。之后便主动地与S接触，在与其交流的过程中发现她热爱摄影，便鼓励她加入摄影协会，后来又鼓励其参与其他社区活动，经过与更多居民的接触后，S如今已经成为社区志愿者协会和业委会的骨干成员。XJ社区主任将发掘“社区领袖”这一经验看作培育社区社会资本的起点，“抓住一个点，就把这些居民吸引进来了（20191215-XJT-FYT）。”

一个有趣的现象是，社区积极分子会带动形成一批社区文化建设的品牌活动。在XJ社区，品牌活动的定位只有简单的六个字：人气旺，可持续。品牌活动的建立还会形成一系列正外部效应，使得一些原先似乎非常棘手的工作也变得容易起来，社区书记坦陈，“有这样一些品牌的社区活动，会给社区居民的一个信号：居委会想做一些事情，不是说仅仅为了完成上面的任务。因为社区跟政府部门是不一样的，政府部门每年会有一些宣导，可是宣导的内容有时候居民并不能够很好地理解，或者需要居民无偿地付出时间来配合参与。我们社区也有很多这样的情况，迫不得已的时候我们也需要动员居民配合我们来做很多事情。但是因为有这样一些对居民有利的实际性的服务一直在做，居民就特别支持配合我们，因为他们也知道社区没有办法不做，所以不会对居委会产生先入为主的反感（20191215-XJT-FYT）。”

上述事实说明社会资本的形成可以有效地提升社区行政工作的效率，使得单向度行政命令下的工作变得更加容易。居民通过自发的或社区工作者组建的组织而形成了社会连带（social ties）。社会连带不仅提升了居民之间，以及居民对社区的信任度，也可以降低行政信息向社会传递的成本，以及社区动员的成本。

举例而言，2019年3月，XJ社区接到上级党委关于提升社区党员参与学习党章知识的工作，上级党委要求社区需要在每月15号固定为党员先进性学习教育日，要求社区集中开展理论学习和政策汇报等活动，并委派专人来监督检查，每次至少保证有30位以上党员参与。“每月十五日不一定是周六周日，社区有七十多个党员，大部分都在上班，固定在十五号有很多党员就参加不了。但上级规定一定要在这天开展，碰到周六也要加班开展（20191215-SJ-YW）。”社区书记尝试利用社区社会资本，采取一些灵活变通的方式，“平时（我们）给文体艺术团和摄影协会之类的组织免费提供活动场地或物质支持，我们就跟他们商量，这次的活动能不能麻烦动员你们组织的党员过来捧捧场，下一次换成另外一个组织（访谈资料：20191215-SJYW）。”社区书记并没有生硬地执行上级党委的要求，直接动员整个社区中的党员参与每月固定一次的学习活动，而是利用社区社会组织的动员力，灵活地完成了这项任务。“如果按按比例联系社区党员，他们（党员）会找很多理由推脱，反而不能完成这项工作（访谈资料：20190322-SJ-YW）。”

（三）保障“认同感”的可持续性——制度建设。

在社区活动平台具备一定的人口参与规模之后，能够不断地吸引社区居民加入社区举办的活动中，培养了一批社区活动积极分子。然而，社区自治组织的运作需要有持续的制度保障，规范参与者的行为，规定各项权责的落实。社区社会组织的制度设计不是表面的文字工作，而是社区活动持续运作的保障。

与XJ社区临近的Y社区在居民参与方面明显较弱。Y社区中某一小区居民自发的文艺团队曾组织了一场有30多位老年人参与的文艺表演活动。在活动过程中，一位老人不慎跌倒，造成左腿胫骨骨折。不久，老人的家属来社区追责，社区认为责任应由文艺团队全部承担，而文艺团队的负责人认为是社区通知的活动，她本人也只是临时担任队长。由于没有主体愿意承担责任，最后纠纷升级。经过法院判决，由社区和文艺团队主要领队负责人以及伤者家属共同承担医疗费用。事件发生后，Y小区文艺团队很快解散，此后多年，该社区没有组织或发起类似的活动。即使有居民提出重新组建文艺团队的要求，社区也会加以回避或拒绝。

为了避免出现同样的情况，XJ社区开展社会组织内部的制度建设，规范不同主体的权责关系。2012年，XJ社区成立文体艺术团，该艺术团下设了舞蹈、太极拳等分队，并在之后每一年组织一次外出的演出活动。2012年9月21日，由社区居委会牵头，XJ文体艺术团3位主要负责人共同参与拟定了《XJ文体艺术团外出活动要求与规范》（以下简称《规范》）。《规范》充分吸纳了成员的意见，经过全体XJ文体艺术团成员的投票表决一致通过。《规范》规定了社区文化活动参与者的基本权利、义务以及纠纷、意外事故责任的落实。其中提到“参与外出文化活动的人员必须符合基本的身体健康要求，需要在外出前以个人身份与社区和艺术团签订免责协议。艺术团负责人和社区外事工作主管负责人有权根据团队报名者的身体条件决定报名者是否有资格参与（20191209-SJT-YW）。”此外，XJ文体艺术团还明确了组织功能定位，该定位写入了组织介绍手册上——“健康、团结”，尽管定位简单、清晰，但是务实、有效。“……在日常活动中，能做到什么程度就做到什么程度，去参加比赛，老师说整齐就可以了，目的就是锻炼身体，不是为了比赛获奖，就是为了锻炼（20191209-SJT-YW）。”XJ社区也在其他类型的活动中进行了制度建设，例如暑期少儿30天的托管夏令营活动，同样需要家长在报名的时候与社区签订责任协议。在各类活动开展中，由于权责关系明确，制度合理、翔实、清晰，充分考虑到了可能出现的各种情况，XJ社区至今未曾出现民事纠纷问题。

（四）强化“认同感”的现实效用——高效率解决社区问题。

社区居委会可以通过高效率地解决社区问题来培养居民对社区工作的认同感。在XJ社区，青年群体主要围绕与公共事务相关的“焦点事件”来参与讨论和实施方案。例如，社区书记在2013年倡议并开发了社区的一个网络论坛平台，成功地将原先对社区事务关心不足的青年群体吸引了进来。社区书记发现，当一些公共问题涉及居民切身利益的时候，年轻人就愿意参与了，这和老年人喜欢参与制度化、常规性的社区文化活动不同。“之前小区里停车管理的问题引起了大家的关注。停车管理涉及每家每户的利益，XJ社区以经济适用房为主，停车位比较少，停车难是一个普遍的问题。论坛上就讨论如何安排停车位之类的问题，比如说有人建议小区里单向行驶，单向划车位，地下车库能不能出租等等，年轻人参与度非常高（20160322-SJT-YW）。”社区书记也提到，社区中的年轻人文化程度比老年群体普遍要高，并且在交流中，大部分人逻辑清晰，观点明确，会在适当的情况下运用法律手段保护自己的利益，例如，在和小区物业公司的纠纷中会经常引用《物业法》中的规定据理力争。

整体而言，社区中年轻人的参与是间歇性的，但在维权的行动上又是高效的。这种间歇而又高效的行动说明了社区存在动员的潜力。社区行政组织能够依托有关焦点事件高效的参与来凝聚共识，寻找并落实解决公共问题的方案，提升居民的社区认同感。需要注意的是，围绕焦点事件的社区参与是碎片化、即时性、周期性的，就像刚开始在水壶中烧水，只有零星的小气泡上浮出来，但随着温度的升高，气泡数量必然增多、膨胀，并且更快速地出现，最终连片翻滚。持续的参与需要制度保障，也需要社区行政组织在解决问题时的资源投入与话题引导，使得参与的“温度”能够不断上升；同时，社区中的居民也应有机会参与常规性的社区议事活动，形成正式或非正式的议事规则，使得“社区”的“水”不被频繁更换；社区行政组织则既不能因受到偶然事件的影响而透支动员的合法性，也不能由于失去稳定的行政、物质和人力资源的供给而丧失维系既有社区社会资本的条件，这也即是“社区”这个“壶”要有足够优质的质量，不至于因为受热不均或温度过高而发生破损。社区动员是一个系统性的工作，社区参与也需要依靠多元力量在统一的制度框架下行动，进入不断优化的循环中。

四、基于认同感的社区动员力提升路径

社区参与是社区治理的核心议题。居民可以通过社区参与培养对社区、社区行政工作和社区社会组织的认同感，社区居委会等行政组织也可以通过多种方式引导居民参与社区活动，进而高效率、高质量地完成社区行政工作，提升社区的动员力。本研究通过对A市XJ社区行政组织引导居民参与社区活动的多种策略进行分析，试图说明居民参与社区活动的热情不是天然的，甚至是脆弱、缺少指向性的，需要社区行政组织发挥积极的引导和培养作用。社区行政组织至少可以从四个方面引导社区居民参与社区活动，培养社区居民对社区的归属感，进而提升社区的动员力。

其一，建设并维护社区活动平台，这是建构居民认同社区工作的基础，也是提升社区动员力的保障。建立活动平台符合居民的期望，虽然普通居民存在参与社区活动的需求，但是他们中的大多数人并不会或者不知道如何主动表达这种需求。社区行政组织需要主动地与居民接触，为社区居民提供活动的平台，以及相互联系、认识的机会。当平台运作成熟后，可由社区居民自发维持运行。此外，成熟的活动平台可以帮助社区行政组织承担一定的工作，减轻行政负担。

其二，社区行政组织需要发掘社区中的积极分子（公共事务中的关键行动者），依靠社区积极分子培育社区社会资本，以此来培育社区有认同感的形成环境，为社区动员工作提供条件。社区积极分子会带动形成一批社区文化建设的品牌活动。居民自发开展的社区活动能够为社区行政组织开展创新或原创性的行政工作提供选择的素材和思路，一定程度上能够辅助社区行政人员完成高质量的行政工作。

其三，社区行政组织应主动地引导社区社会组织开展制度建设，明确社区参与中各主体（如居委会、自治组织、物业公司、普通居民等）的权责、义务，减少矛盾纠纷的发生，为社区动员工作的可持续提供保障。社区社会组织的制度建设不是面子工程，更不是文字游戏，而是能够厘清社区活动中居委会和居民的权利与义务关系，保障社区居民的权益。有效的制度约束也能够帮助社区居民对社区活动形成稳定的预期，进而认同社区活动的品质，有助于各类组织实现自身的功能，维护日常活动的秩序，减少不必要的成本和损耗。

第四，在平等协商的机制中，高效率地解决社区问题，能够强化社区认同感的现实效用，进而有助于社区行政组织设计具有工具效用的动员策略。从理性人的角度出发，居民之所以认同社区行政组织的工作，或认同社区参与的形式，是因为居民认同自身的参与能够满足个人现实需求，对公共环境也能带来积极的改善。在社区中，建立有效的协商机制，不仅能够有助于解决社区公共事务难题，也能够加强社区行政组织与居民，以及居民之间的沟通和理解，从而有效地厘清现实问题的要素和结构，通过居委会的社区动员和居民的社区参与来共同解决社区中的公共问题。

五、对社区动员力和社区认同关系的反思

社区，终究是人的集合。动员社区居民参与社区公共活动本应是正常的行政工作，但在基层治理的现实中，无论是学术界还是实践部门，时常在针对“社区动员”的价值认知上形成两类分化的观念：一个极端是将“社区动员”嵌入到宏大叙事中，赋予其本不应背负的治理创新、治理现代化等时代价值。另一个极端是过度否定，比如，社区工作者和居民轻视社区动员的效用，认为社区动员只是居委会自娱自乐的形式主义，是锦上添花而非雪中送炭的边缘化的行政行为。本文认为，两种极端观念的产生，均是因为没有对“社区动员”之所以形成并能够持续存在的原因进行深入的研究和反思。在社区工作中，自上而下的说教或宣导社区参与的积极意义固然重要，但更为重要的是“居民的认同”，没有认同的社区动员和社区参与只能是短暂的表演性动员和表演性参与，也不能帮助居委会长期有效地完成行政工作或者调解社区矛盾。社区动员工作在本质上是“在地化的”（localized）公共行为，因此也应该是务实的，以回应和解决社区中的公共问题为导向的，而不是用来服务宏大叙事和形式主义考核的工具。社区动员应从塑造并维持社区居民对社区的认同感入手，通过合适的动员方法和时间的积累，逐渐培养居民的社区参与意识和参与能力。如果只是通过短期运动式治理或项目制的方式推动社区参与，那么相应地，只能产生形式化、应激式的社区参与。相反，淡化自上而下的指标考核，加强社区的自主性，才能有助于社区行政组织将注意力和公共资源投放到社区居民真正关心的公共事务上，进而在行政工作中获得社区居民的认可，使得社区参与具有可持续性。