新型城镇化背景下社区教育在社会协同治理中的功能及其实现路径

刘 旭，赵 敏

（华南师范大学 政治与公共管理学院，广东 广州 510006）

一、问题的缘起

城镇化是实现城乡一体化的重要途径，是推进我国现代化建设的必经之路。 然而，城镇化迅速发展的进程中出现了城乡区域发展失衡、城镇人口激增、资源过度消耗、生态恶化加剧等一系列问题。为促进城镇化的可持续发展，党的十七大提出建设新型城镇化，十八大又进一步提出新型城镇化的发展路径。 国家发改委于2019 年3 月制定了《2019 年新型城镇化建设重点任务》， 从加快农业转移人口市民化、推动城镇高质量发展、加快推进城乡融合发展及组织实施等方面明确了2019 年推进新型城镇化建设的重点任务［1］。

我国2018 年的国民经济和社会发展统计公报显示，2018 年末我国常住人口城镇化率为59.58%，同比增长1.06%；我国户籍人口城镇化率为43.37%，同比增长1.02%；全国人户分离的人口为2.86 亿人，其中流动人口有2.41 亿人［2］。 农民工是迁入城镇流动人口的主体。 目前，流动人口的受教育水平整体偏低，其社会参与渠道较窄，在享受社会保障和公共服务方面处于劣势，致使其难以融入城镇社会，这在一定程度上加大了城镇社会的治理难度。

李克强总理在十三届全国人大二次会议上作政府工作报告时指出， 要提高新型城镇化质量，促进城乡融合发展；在新型城镇化建设进程中要提高柔性化治理水平，增强精细化服务水平，增强城镇的包容性，彰显城镇的人文关怀［3］。 新型城镇化的建设注重人本理念， 积极推进转移人口市民化，着力解决外来流动人口落户难、子女上学难、未能平等地享受基本公共服务等社会问题，使其能够与城镇原住民共享城镇现代化建设的有益成果。

随着城镇化进程的快速推进，城镇的范围逐渐扩大，在城乡结合部等边缘地带形成了一些新的社区。 大量流动人口迁入城镇，势必催生重新分配公共资源的需要。 然而，对有限资源的需求可能导致外来流动人口与社区原住民之间产生利益冲突。而且， 这些外来流动人口与社区原住民在价值观念、思维方式、行为习惯等诸多方面存在差异，这在一定程度上会加剧社会矛盾。2014 年3 月，国务院在《国家新型城镇化规划（2014－2020 年）》中指出，要加强和创新城市社会治理，强化社区自治和服务功能；要加快公共服务向社区延伸，整合人口、劳动就业、文化以及综治、维稳等管理职能和服务资源，构建社区综合服务管理平台； 引导各类社会组织、志愿者参与社区服务和管理。 加强社区社会工作者和志愿者队伍建设；加强流动人口服务管理［4］。 为适应新型城镇化的建设，需要进一步创新和优化社会治理机制，构建多元协同治理机制；强化社区自治和服务功能，不断满足外来流动人口与社区原住民的利益需求；积极促进二者间的文化融合，帮助他们加强对各自存在的文化差异的理解与接纳，增强外来人口对其流入城镇社区的认同感和归属感，促进其社会融合，促进社会治理的良性发展。为此，深入推进社区教育工作势在必行。

二、社会教育与社会协同治理的内涵及特征

（一）社区教育与社会协同治理的内涵

德国社会学家斐迪南·滕尼斯最早提出“社区”的概念。 之后，美国社会学芝加哥学派将其运用于社会学中。如今“社区”作为社会学术语已被广泛接受。社区教育是一种社会组织体制，具体而言，它是以社区为依托，以提高社区全体成员的素质、促进物质文明和精神文明建设为目的的社会组织体制。社区教育其实是一种再社会化的途径，能够帮助由外来务工人员构成的社区新居民由原有的生活方式逐步过渡到新的生活方式。在这种再社会化的教育过程中，外来务工人员构成的社区新居民需要对已形成和保有的生活方式、行为习惯等进行重新审视、筛选与淘汰，加强对新的社区环境中主流的行为方式、文化习俗、价值观念等方面的认同，逐渐完成自身的市民化。

2013 年11 月12 日， 党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》指出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，创新社会治理体制，改进社会治理方式，提高社会治理水平［5］。 自此，我国政府积极构建多元主体联动的、共治共建共享的社会治理新格局。社会治理旨在解决国家治理中存在的社会问题， 力求完善社会福利制度，保障和改善民生，增进人民福祉，消解社会矛盾，进而促进社会公平正义，推进社会和谐有序发展。 国家治理的理想是实现“善治”，实现政府和公民对社会公共事务的协同治理。

社会协同治理从本质上看，就是一种由政府对社会公共事务的单一掌控转向政府与社会双向合作治理的过程［6］。 社会协同治理对过度和不当的政府行政干预进行了纠偏，在一定程度上重塑了政府的职能，凸显了政府的服务性；社会协同治理倡导合作式的网络管理， 强调平等的多元主体共同治理，而非自上而下的单一治理；多元治理主体涵盖政府部门、非政府组织、社会组织、企业等。打造“三共”社会治理格局需要具备公共品德多元主体的公共参与、 交往协作和对公共利益最大化的共享，凸显公共性的核心价值；而将社会教育融入社会协同治理， 要以社会协同治理的公共性为价值向度，将社会成员培育为社会协同治理主体，不断促进基层社会治理体系的完善［7］。 社区治理是社会协同治理的基础性工程，而社区教育作为社区治理的实践平台，是对新型城镇化战略实施的有益补充。

（二）社区教育的特征

从北欧、 美国及日本的社区教育发展来看，社区教育比较关注社区成员个体整体素质及生活质量的提升。 我国社区教育发展之初，比较关注促进社区发展，提高区域经济能力。近年来，我国的社区教育越来越走向上述两个特征的融合，因此，社区教育主要有以下特征：

第一，社区教育以提升社区成员个体整体素质及生活质量为目的。 社区教育注重人本理念的践行，以“社区学院”为主阵地，注重提升社区居民的教育质量，提升其综合素质，从而促进社区居民的全面发展，切实提高其生活质量；第二，社区教育以促进社区发展，提高社区经济能力为杠杆。 社区教育以社区为中心， 主要依托社区资源展开教育活动，向特定的社区居民提供教育服务。 由于各社区的地理位置、生态环境、经济发展水平和居民构成等不尽相同，社区教育模式也会不同。 社区教育需要因地制宜，能够针对社区内需要解决的问题而展开，力求契合社区发展的需要，提高社会经济能力；第三，社区教育以社区成员全员参加为手段。 社区教育对象涵盖社区内的全体居民，不分年龄、性别、学历等；第四，社区教育以与时俱进的教育内容为内涵。 社区教育要面向社区内的不同群体，如青少年、在职人员、待业人员、外来务工人口等，围绕他们的学习与发展需求以及社区的发展需求开展教育服务， 所以其内容非常丰富， 力求与时俱进；第五，社区教育还具有整合性与多样性。 为丰富和拓展社区教育资源，社区可以依托大中小学及其他教育机构，也可以争取图书馆、博物馆、公园、医院、企事业单位等多方的支持，以构建全方位的社区教育网络。 开展社区教育要依托实体学校、网络媒介等多样化的载体，采用多样化的教学手段，运用各种高科技的多媒体设备和数字技术。社区教育活动要丰富多彩，以积极健康的、社区居民喜闻乐见的形式展开，使居民乐于参与其中，以此丰富他们的精神生活。

三、新型城镇化背景下社区教育在社会协同治理中的功能

（一）社区教育提升流动人口的人力资本

提升外来流动人口的人力资本和社会资本有助于加速其市民化进程。人力资本是指凝聚在人身上的具有经济价值、 技能及其表现出来的工作能力，而教育通过丰富知识储备和提升工作技能这两种途径帮助人形成和积累人力资本［8］(P36-39)。

外来流动人口的职业素养普遍较弱，就业竞争力亟待提升，对教育培训的需求相当迫切。同时，外来流动人口的综合素质往往偏低，致使传统城镇化发展的进程中，生态环境破坏严重，催生了一系列的社会矛盾。但是，新型城镇化倡导人本理念，要求实现生态文明建设的可持续发展。 因此，必须通过提高外来流动人口的环境保护意识和经济建设效率意识，来提升流动人口的人力资本。 为推进新型城镇化的可持续发展，满足外来流动人口提升职业素养和就业能力的需求，我国社区教育从起初只对青少年群体进行教育逐渐扩展到为全体社区居民提供教育服务，从传统的单一道德教育转变为注重满足社区居民多元化需要的大众教育。城镇社区教育作为一项重要内容，为外来务工人员提供职业素养培训，有助于切实提升其人力资本，增强就业竞争力，进而为城镇化建设做出积极贡献。

（二）社区教育增进流动人口的社会融合

社会资本是指存在于社会网络和社会组织中，并能够为拥有它的主体带来收益的一种潜在力，而教育可以通过提高人的交往与合作能力、 拓宽人的社交范围、促进社会的“胶合”形成个人的社会资本［8］(P41-44)。

流动人口离开其原住地， 转移至城镇地带，导致其脱离了基于地缘和血缘的原生社交网络，其社会资本发生改变，促使其融入新的社会场域，构建新的社交网络［9］。 社区教育提供了外来流动人口与社区原住民的交往平台，有益于实现二者间的交流与合作， 为增进彼此了解提供必要的时空条件，在提升流动人口社会资本的同时，也有助于缓和与消减其与社区原住民的利益冲突，增强其对城镇社区的认同感和归属感， 推进其自身的市民化进程，从而更好地融入社会，对构建良性的基层社会治理生态产生积极作用。

（三）社区教育提供外来人口的教育支持

由于城乡户籍制度尚不完善，许多进城务工人员子女合法的受教育权未得到保障，甚至面临失学风险， 无法享受与社区原住民平等的基本公共服务，这催生和加剧了其与社区原住民间的矛盾。 社区教育的一大优势在于整合与利用政府、 学校、企业、社区等多方资源，通过现代化的教育手段、多种教育形式以及丰富的教育内容，对外来务工人员子女的基础教育给予适当补偿，为其在不久的将来接受正规的学校教育打下一定的基础。这种教育补偿能平衡外来务工人员这一弱势群体的利益，在一定程度上消解外来务工人员及其子女的不平等心理，助力其快速融入城镇新生活， 有利于消解社会矛盾，夯实社会治理基层基础。

四、新型城镇化背景下社区教育的协同治理功能的实现路径

（一）加强社区教育协作，树立终身学习理念

1.强化政府责任，加强教育协作。 新公共服务建立在公共利益的观念之上，建立在公共行政人员全心全意为公民服务之上［10］(P207)。 新公共服务理论认为，政府工作的重心不在于“掌舵”或“划桨”，而在于利用现有的条件，积极地构建具有完善回应力的公共机构，积极地为公民服务，并适度地向公民放权。城镇社区教育的开展需要政府及教育行政部门等多方的协作，因此，政府可将社区教育纳入当地经济社会发展的总体规划，牵头做好社区教育的发展规划工作， 制定和完善配套的社区教育政策，明确政府在社区教育方面的目标责任。 同时，在城镇社区教育中可加强政府购买服务，由政府对社区教育开展过程中所投入的人力、物力和财力进行适度补偿。政府既可通过财政拨款、公开招标等方式，向教育服务机构或社会组织购买专业教育服务，又可向社区居民发放一定数额的教育券，并适度向由流动人口转化而来的新居民倾斜，帮助其抵缴社区教育产生的学费［11］(P149)。

2.激励公众参与，践行终身教育。 城镇社区的原住民大都接受过年限较长的正规学校教育。当下应进一步引导社区居民践行终身学习理念，尤其是唤醒外来人口，帮助其认识到终身学习对于个人和社会发展的意义与价值，以激发其学习热情，从而带动社区居民主动营造良好的社区学习氛围。我国部分沿海地区，如上海市闵行区建立了“个人学习账户”， 这种方式可供其他城镇地区结合实际情况进行合理借鉴。 国家可以进一步推进全纳教育，出台相关的法律和规章制度，更好地保障公民的学习权利；优化与探索开放型社区学习管理模式，构建和维护居民终身学习平台， 加强城镇社区居民的学习过程性管理，对积极参与社区学习活动的居民，尤其是由流动人口转化而来的居民给予适当奖励。

（二）建立社区教育网络，优化整合教育资源

1.优化整合教育资源。 社区可广泛征求社区居民，尤其是流动人口转化而来的新居民的意见和建议，逐步完善社区教育机构的开放与保障机制。 社区需结合本地实际，适度优化和整合周边学校的教育资源，为社区居民，尤其是外来务工人员构成的社区新居民提供继续教育和成人教育的培训机会，以提高居民的职业素养，提升其人力资本。同时，还需拓展和开发图书馆、博物馆、社区活动中心等非教育机构的社区教育优势， 整合和优化社区公共服务资源， 兼顾社区原住民和外来务工人员及其子女构成的社区新居民的文体活动需求。

2.建议国家统筹建立社区教育资源。 国家可在出台规范性文件的基础上， 加强公共服务平台建设，继续引领和依托开放大学深化城镇社区学分银行的建设工作，统筹建立社区教育资源。 国家可委托教育部门吸纳知名专家学者共同研发城镇社区教育课程， 打造不同层级的数字化社区学习资源库。同时，由各城镇社区组建社区学院，结合这些课程， 具体开展本社区的学分银行的运营与维护工作，以更好地满足社区内不同成员的多样化学习需求，兼顾社区原住民和由流动人口转化而来的社区新居民。

3.衔接耦合有形和无形的教育资源。 城镇社区应力求实现社区有形教育资源利用的最大化，还要深入挖掘和利用无形的社区教育资源，注重文化知识、社会风尚、精神风貌等在社区教育中的重要性。社区工作者应加强与福利机构部门的联系，从人脉资源中挖掘无形的社区教育资源。加强城镇社区教育项目的开发与品牌建设，兼顾同质和异质社区教育模式的探讨与学习，加强各社区在外来务工人员及其子女教育方面的经验交流，增强社区教育服务的可及性。

（三）加大社区教育宣传，增进高校智力支持

1.深入社区教育宣传。 社区要结合实际，充分利用多种宣传媒介，开展立体式宣传，切实营造关心与支持城镇社区教育的良性氛围。各城镇社区可通过悬挂主题鲜明的社区教育横幅、设置社区报刊栏、展示黑板报、开展“社区艺术节”等诸多方式，加大社区教育的宣传力度。 鉴于新媒体兼具即时性、便捷性和互动性的特点，社区还可依托网络媒体和自媒体积极进行舆论宣传，注重宣传城镇社区教育建设的典型案例，提高流动人口转化而来的新居民和社区原住民对社区教育的关注度。

2.增进高校智力支持。 高校有优质的师资队伍和科学的教育理念，能为城镇社区教育发展提供有力的智力支持。 高校教师深谙教学之道，积累了较为深厚的教育教学经验，能够在有限的时间内对知识进行比较系统的讲解，由其对社区教育工作者展开培训，有助于社区教育的良性开展。 高校教师能针对社区内的不同受教育群体，开展多种形式的教育活动，提供优质的教育资源，如向社区居民传授法律知识、家庭医疗急救知识、体育健身、心理保健、节能环保、消防安全等方面的知识，促进社区居民尤其是外来务工人员及其子女养成热爱学习的习惯，促进社区教育的良性发展。此外，高校教师可在社区担任社区教育兼职教师，在社区中普及科学文化知识，不断提升社区居民的文化素养，助力社区教育的可持续发展。

（四）构建多元协同机制，深入加强多方合作

1.健全社会治理的法律法规体系。 要健全社区治理的法律法规体系，为社区教育等社区治理实践活动提供行为规范指导。 一方面，要厘清多元主体在社区治理中的权力与责任，为多元主体开展城镇社区教育活动提供切实的有效保障。 另一方面，还要健全和完善多元主体参与公共治理的准入机制，在参与社区教育的具体操作途径上给予必要的指导，并对其在社区教育活动过程中资金使用的合法性和有效性进行监督和规范。

2.构建多主体沟通与协商的决策平台。 政府、非政府组织、私人部门、社区居民以及企业等多元主体间的相互信任是协同促进社区教育发展的有力保障［12］，在基于交往理性的主体间进行有效、互信的对话与协商，有利于各参与主体在公共事务上达成共识，进而能够在多元互动的基础上达成新的同一性，以实现公共利益的最大化；并结合实际情况建立激励和保障机制，以保障社区教育各参与主体的利益诉求，实现多方共赢，促进社区外来人口的社会融合，增进社区教育的活力。

3.促进多元主体的深入参与。 首先，要稳固居委会中社会工作者的团队生态系统。 当下，囿于人员频繁调动等因素， 社会工作者的流动性较强，这会影响城镇社区教育工作的顺利开展。 因此，需优化社区服务工作岗位的生态结构，强化增进社区工作者对社区居民的深入了解，强化服务意识。其次，要培育社会组织。 社会组织应力求服务大众，在能力所及的范围内替代政府进行部分社区教育事务管理。再次，要不断加强人力资源整合，加强社区教育志愿团队建设，使之与社会工作者在社区教育工作中良心互动。 要依托社区教育平台，吸纳社区内有一定专长且参与热情较高的居民为志愿者，落实教育、咨询、服务等志愿者活动的宗旨，引导和帮助社区居民形成各类学习共同体， 助力社区教育工作。另外，还要鼓励企业参与城镇社区教育，通过组织特定群体参与社区教育培训、建立社区教育基金等途径，鼓励和支持社会资本助力社区教育，从而满足外来务工人员及其子女等构成的具有不同教育背景的社区居民的多样化学习需求。

五、结语

流动人口进入城镇后对我国的经济社会发展贡献巨大，然而，由于其受教育程度不高、综合素质相对较低、缺乏必要的劳动素养，加之未能在流入地享受到平等的基本公共服务、其子女的受教育权未能得到有效的保障以及社区原住民对其漠视与排斥等，社会矛盾凸显，阻碍新型城镇化背景下社会治理的推进。 社区教育作为社区治理的实践平台， 在提升外来流动人口的人力资本与社会资本、增进流动人口的社会融合、提供外来务工人口及其子女的教育支持等方面发挥了积极的功能，有助于化解流动人口涌入城镇带来的社会矛盾，提升社会协同治理水平，进而推进社会和谐有序发展。 本文提出了加强社区教育协作、树立终身学习理念等路径，以期为实现城镇社区教育在社会协同治理中的功能提供路径参考。