全国范围内普遍推行垃圾分类制度的思考

战 友， 杨 驰 ， 王凤艳

(1.黑龙江科技大学环境与化工学院，哈尔滨 150022；2.哈尔滨市环境科学研究院，哈尔滨 150022)

引 言

随着我国城市化进程的加快，就垃圾产生量而言，中国已跃居世界第二大国，仅次于美国，且遥遥领先于后面的巴西、德国、日本等国家。许多数据表明，大约三分之二的中国大中城市被垃圾“包围”[1]，这不仅是一个“垃圾问题”，而且是与城市面貌和环境，污染预防，食品安全，公共卫生，社会稳定以及经济和社会可持续发展有关的多方面政策目标，迫切需要公众，企业，非营利性环保组织和技术专家，媒体和政府共同合作的复杂政策领域[2]。2016年，习近平总书记指出：“加快建立分类投放，分类收集，分类运输，分类处理的垃圾处理系统，并建立以法治，政府宣传，公众参与以及城乡协调，适应当地情况的垃圾分类系统”[3]。党的“十九大”报告指出，要坚定不移地推进生态文明建设，促进绿色发展，促进资源的综合保护和循环利用，加强固体废物和垃圾的处置；建立由政府主导，企业为基础，社会组织和公众参与的环境治理体系[4]。中共十九届四中全会通过关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定，其中第十条指出健全资源节约集约循环利用政策体系，普遍实行垃圾分类和资源化利用制度[5]。推行垃圾分类既是履行时代使命的必然，也是满足群众向往的需要。

截至2019年年底，本文通过对我国实行垃圾分类的现状分析，总结目前我国全面推行垃圾分类过程中面临的普遍问题和制约因素，并提出了相应的对策建议，为在全国范围内普遍推行垃圾分类制度提供参考。

1 我国生活垃圾分类现状

为了促进建设资源节约型和环境友好型社会，2016年6月，国家发改委和住房建设部联合发布了《垃圾强制分类制度方案征求意见稿》，建议将生活垃圾分类变为强制性垃圾分类，作为促进绿色发展和创新型城市管理的重要措施[6]。2017年3月，发布《生活垃圾分类制度实施方案》，该实施方案指出2020年底首先对直辖市、省会城市等第一批示范城市先行进行生活垃圾强制分类[7]，此方案也标志着我国的垃圾分类已进入“强制分类”时代。

中国住房和城乡建设部于2019年发布的数据《中国城市建设统计年鉴》，自2010年以来，中国的生活垃圾清运量迅速增长，从2010～2018年的年均增长率为3.8%，2018年达到2.28亿t。根据生态环境部发布的《2019年全国大、中城市固体废弃物污染防治年报》的数据，2018年，全国200个大中城市产生的生活垃圾量最大的是上海，总产量为984.3万t，其次是北京，广州，重庆，成都分别为929.4万t，745.3万t，717万t和623.1万t。前十个城市产生的城市生活垃圾共6 256万t，占所有城市发布信息总量的29.6%。尽管垃圾分类已经进行了很多年，每个城市都在摸索、借鉴发达国家经验，但是垃圾分类实施效果各不相同。另外，我国总人口在增长，产生的垃圾量仍然惊人，全面推行垃圾分类迫在眉睫。

2 全面推行垃圾分类面临的主要问题

自从实施垃圾分类以来，上海、北京等城市取得了一些进展，但是现有的垃圾分类实践也存在很多问题和挑战。最明显的问题是，当前的垃圾分类运行模式需要很大的财务支持，并且可持续性差。纵观全国，归纳分析当前普遍推行垃圾分类制度面临的问题，总结为以下几点。

2.1 垃圾分类缺乏顶层设计、系统规划和分类指导

一是国家层面出台的规范和方案等并不全面。根据地区和城市的具体情况，制定相应的指导规范和实施计划。目前在国家层面发布了《生活垃圾分类制度实施方案》，但是具体的操作方法和分类指导方案尚不清楚，造成各个城市盲目的进行垃圾分类模式的摸索。二是没有明确的顶层设计和总体计划。垃圾分类回收涉及产品设计，生产，销售，垃圾分类投放、收集和运输以及资源再利用等环节，这整个过程牵扯不同责任主体，没有系统考虑这些责任主体之间的关联性，没有明确的系统解决方案。

2.2 垃圾分类体系和资源回收体系并没有充分融合

目前，我国城市垃圾清运主要由从属于住建部的环卫部门负责，确切地说，这个部门只是负责垃圾收集和运送到垃圾站或处置站，并没有社会上的企业参与，尚未市场化;资源回收是由部门管理的回收企业以及分散的个体回收者承担，看中的是垃圾的可回收价值和资源化利用，已完全市场化。两个体系并存且相互独立，环卫部门和资源回收部门存在着一定的利益冲突。例如，一般资源回收是在垃圾源头分类时进行，垃圾的源头减量将直接导致进入环卫末端处置系统的垃圾量减少，直接影响环卫企业的利润，这也为垃圾的源头分类减量带来很大阻力[8]。

2.3 垃圾分类缺乏有效的激励措施

居民作为垃圾的的生产者理应进行初始分类，但是，一些居民并不在乎，生活垃圾乱扔乱放这种情况非常普遍，甚至有人不进行垃圾分类，不接受劝说还伤害垃圾分类指导员[9]。试点城市为了更好的推行垃圾分类做了大量宣传，并且对垃圾的分类方法和分类标准都有详尽的说明，但是效果不大。不仅如此，一些企业和社会组织进行垃圾分类也不理想。为了更好推行垃圾分类，试点城市相继出台了多项政策：2010年，南京，上海等城市鼓励居民参与“垃圾换积分、积分换实物”活动，从而对生活垃圾进行分类；2014年上海实施《上海市促进生活垃圾分类减量办法》规定“不按规定进行垃圾分类的，责令改正 ，拒不改正的，处50元以上200元以下罚款”[10]。2019年7月，深圳市出台了新的垃圾分类激励机制：“生活垃圾分类好家庭”资金补助2 000元；“生活垃圾分类积极个人”资金补助1 000元。从短期效果来看，这些政策的实施有助于促进居民垃圾分类[11]。但是长期看，这样的政策工具只是一个手段，并不能使居民养成生活垃圾分类的习惯。

2.4 垃圾分类管理系统不完善

垃圾分类本就是一个系统工程，在管理过程上，没有建立起一个完整体系。从试点城市来看，前期市民进行了垃圾的源头分类，但是中间的垃圾收运，末端的垃圾处理相应的设施设备并没有配套齐全。这样一来，市民进行的源头分类又有什么意义，后期还是会混合起来，这在很大程度上会打消居民的信心，也让垃圾分类效果大打折扣。还有一点就是前面提到的“资源回收”和“垃圾收运”两套系统衔接不够[12]，同时运行却相互割裂、各行其是。

2.5 相关法律、标准和规范亟待完善

在国际上，垃圾分类做的比较好的国家，它的法律、法规基本都非常完善。例如，德国在垃圾管理方面的法律就有800项左右，行政条例近5 000项[13]，还有在德国执行的欧盟的400多部法规。在我国，关于垃圾分类的法律少之又少，并且从已有法律内容上看，有些法律规范已经不适应目前的发展要求，而且在很多领域还存在漏洞。目前出台的《生活垃圾分类制度实施方案》等政策文件对生活垃圾分类基本原则、试点具体实施方案、配套体系等方面都有最新要求，但是现在现有的法律法规并不满足这些要求，因此我国的相关法律法规亟待完善。

3 关于全面推行垃圾分类制度的建议

我国实行垃圾分类是由点到面推行，在这个发展的过程中，很多学者对怎样开展垃圾分类？分类方式和管理模式进行很多研究，从“互联网+垃圾分类”模式到“在地参与”[14]模式，都是为更好地实施垃圾分类。本文为全面推行垃圾分类制度，促进我国垃圾分类向更系统、更规范、更细致的方向发展，构建符合我国国情的垃圾分类模式，为此提出以下建议。

3.1 强化生活垃圾分类顶层设计

通过对垃圾分类的深入探索，可以看出垃圾分类是一项复杂的系统工程，并且与很多方面有关联效应。目前，我国虽然出台了《生活垃圾分类制度实施方案》，但是具体操作办法、指导方案并不明确。建议在此基础上，进一步细化实施方案和指导办法，综合考虑区域差异、城市发展和管理水平，分类型选择部分城市开展试点示范。

对于经济发展水平比较高的一线大城市，市民的生活趋向于智能化。垃圾分类可以顺应潮流，引入机械化智能分选设备进行垃圾分类，设置智能回收设施，提高再生资源的回收效率[15]。对于二线、三线城市，可以建设分拣中心、资源回收网点等正规回收体系，促进可再生资源的回收利用。对于农村地区，应由传统的模式向“垃圾就地分类、资源化利用和处理”模式转变，采用简单易行的“二分法”(干、湿)进行分类和收集，有机废弃物可以还田、制成有机肥料和发酵制沼气作为能源等方式进行资源化利用。

3.2 加强垃圾分类体系和资源回收体系的协调管理

垃圾分类和资源回收的相互融合，可以有效的避免一些人力和财力上的浪费，并且可以提高垃圾分类回收效果和资源的综合利用效率。建议地方政府可以成立一个综合管理部门，负责协调两个体系之间的利益问题。另外，还可以进行联合招商，先选择几个城市进行特许经营试点，整个过程通过招标由一家公司运营和处置。这样便可以实现垃圾分类和资源回收的统筹管理。

3.3 建立多层次的激励约束机制，强化源头分类体系

实现城市生活垃圾源头分类和减量的核心内容是构建多层次的激励约束机制。一是垃圾分类减量化工作实行联合监督，促进垃圾分类减量化工作，协调区域和行业交叉问题，发挥经济，环境，产业和社会政策的综合作用，为全民参与垃圾分类创建政策空间。二是完善各种垃圾分类措施，增加市民的参与度和减少垃圾产量的“成就感”。先在高端别墅区或新建住宅区试行，探索垃圾不落地和定期定点回收的机制，以改善社区的卫生状况和小区清洁水平，从而可以提高居民对垃圾分类带来的环境效益的总体认识。扩展和优化“绿色账户”功能。市民的正确分类、资源回收和参与与垃圾分类有关的公益活动可以转换为积分，接着今后将逐步建立“绿色账户”积分与公共设施的优先使用权和信用贷款相关的机制。三是鼓励环境专家学者讲解垃圾分类和末端处理的专业知识，鼓励大众媒体报道有关垃圾分类的信息，更好地发挥专业人员和公众媒体舆论监督的作用。

3.4 完善垃圾分类管理系统

整个垃圾分类系统包括：分类投放、分类收集、分类运输和分类处理。首先关于源头分类，前面已经提到利用多层次激励约束机制加强源头分类，此处不再赘述。分类收集和运输就是垃圾清运，这不仅有助于最终的分流处置，而且还影响了垃圾的前期投放，它是整个垃圾分类系统的关键部分。探索促进垃圾分类清运机制，具体措施包括：第一阶段，是在干、湿垃圾分类率高的地区对干、湿垃圾进行分类清运，并根据人口密度和路况对车辆进行科学配置，应尽可能提高清运效率和避免对社交车辆和周围环境的影响。在第二阶段，将在整个城市建立临时的干、湿垃圾存储设施，并设置投放时间。安排志愿者负责监督和指导垃圾分类，并在开放时间内管理“绿色账户”的积扣分情况，评选优异家庭，列入红榜单，表现欠佳的家庭列入黑色榜单，以加强业主之间的相互监督。第三阶段，政策稳定成熟后，将逐步引入“不分类，拒收运”的机制，迫使住宅小区100%实现干湿分类。

分类处理也就是系统的末端处置。改善干垃圾焚烧发电厂，湿垃圾利用设施和无害化处理厂，以实现最大程度的资源回收和最小程度的废物处理。在满足环境和技术标准的前提下，将逐步实现从垃圾填埋到焚烧发电的过渡，减少填埋场对环境的更大破坏。加大对焚烧发电厂规划、建设和运行的规范和标准的建设；引进世界上最先进的焚烧技术和污染物处理技术，提高垃圾分类水平；利用焚烧发电产生的电能和热能建设健身房和环保展厅等，市民可以免费使用它们；举办环保学校、环保讲座和环保DIY课堂等，鼓励市民和社会组织等学习、参观和监督等等。

3.5 完善法律、法规标准体系

首先，《固体废物污染环境防治法》已经修订完成，进一步完善垃圾分类全过程的相关制度规范，明确相应主体的权力、义务和责任配置等内容。其次，我国的垃圾分类监管制度、奖惩制度和信用体系并没有健全，建议国家层面完善整个系统的管理办法。最重要的是要清晰的界定整个垃圾分类系统牵扯到的各个主体的责任，包括政府、企业、个人等，规定其履行责任的方式和相关约束处罚措施。最后，完善整个标准体系，明确相关行业标准、方法和资源化技术规范等，使我国的垃圾分类和资源回收体系走向精细化管理。

4 结 论

我国在快速发展的同时，生活垃圾的产量也在迅速上升，在全国范围内全面推行垃圾分类制度已经刻不容缓，这也在提高我国人民生活环境的同时，加强美丽中国的建设。本文通过分析整理，得出以下结论：

4.1 在城市发展和管理水平参差不齐的背景下，我国可以根据城市区域差异等实际情况，分类型选择不同城市进行试点，适当引入智能设备设施，提高垃圾资源化利用效率。

4.2 对垃圾分类体系和资源回收体系实行综合管理，既避免了两个体系之间的利益冲突问题，又可以在垃圾分类的基础上提高垃圾的回收利用效率，垃圾分类是一个系统工程，不仅需要做好源头分类，末端处置可根据城市具体情况，引进先进的垃圾处理工艺，实现最大程度的资源回收和最小程度的垃圾处理。

4.3 垃圾分类不是一个人的事，利用有效的激励措施推动全民参与，完善相应的法律法规和技术规范、标准，加快推进垃圾分类制度的全面推行。