从殊途到同归： 案例中基层权力非正式运作的未预结局

孙薇薇，董凯悦

一、问题的提出

在当今中国农村基层治理过程中，国家权力在村庄中的行使，正面临科层化的政府体系和非程式化的乡村情境碰撞的问题。(1)欧阳静：《运作于压力型科层制与乡土社会之间的乡镇政权——以桔镇为研究对象》，《社会》2009年第5期。村庄事务的偶然性、复杂性、非规范性需要，国家权力的灵活介入，而国家权力在村庄内的行使，也需要以非正式的治理手段进行调节。因此，乡土治理的逻辑与机制极为复杂，长期处于“悬浮”或“协调”状态的基层政权，在农村中推行和落实项目时也呈现为更加多样的方式。以往已有较多研究关注正式权力的非正式运作，但大多侧重讨论以“治”为核心的国家项目，如征收农业税、计划生育、拆迁等偏重于引起干群对抗和冲突的项目。而当前我国的政策一直强调要推动政府由“全能型”向“服务型”转变。(2)《建设人民满意的服务型政府》，人民网，http：//opinion.people.com.cn/n1/2018/0909/c1003-30281163.html，2018年9月9日。中国共产党十九大报告提出，“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。(3)《习近平：决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，中国政府网，http：//www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm，2017年10月27日。可见，向服务型转型是基层政府面临的新形势，这也将对基层治理产生影响。

本文关注一项服务型项目的落地过程，探索非正式运作方式在协助权力落地过程中呈现了哪些新经验。与大型国家项目不同，本文探索的是一个小的政策型项目，对镇村两级都无国家的强制压力；但又因为项目由镇下达至村，因此自上而下的基本运作逻辑没有变，镇政府仍代表基层治理中的科层权威，但镇政府又会根据项目的性质选择更适合推行这个项目的策略和手段，体现出基层治理过程中的灵活性和变通性。与以往侧重“治”或“管理”等强制型项目的研究不同，本文关注的服务型项目，在权力落地过程中隐藏着更加丰富的基层治理元素与精神，预示着今天的基层治理不仅只有“治”还有“服务”，治理过程中的行动者，也呈现出与以往不同的新思想、新逻辑、新定位，这也为项目的走向赋予了新元素。

本文的案例材料来自于2017～2018年在北京市延庆区D镇B村和S村开展的一项服务型项目——“中国农村老人心理健康与认知干预项目”，其宗旨是提升农村老年的社会支持与心理健康水平。B村是北京市旅游业较发达、发展较为成熟的农村社区，东临八达岭，全村60岁以上的老年人有150位左右；S村东北面即八达岭长城，拥有乡村生态、历史遗迹和民俗文化等众多资源，全村193人，60岁以上的老年人37位。笔者于2017年4月到2018年1月期间，对参与项目的各方主体开展访谈与调研，探索各方主体参与项目的过程。受访者包括：镇政府工作人员2名，他们是镇政府面向这个项目工作的核心领导和执行人员；老年心理干预守门人(4)守门人是参与培训、组织老人开展干预活动的关键人物和具体执行者，守门人对项目的执行即为整个项目在村一级落地的过程。项目初始，他们将接受项目培训，从而具备关爱老人心理健康的基本知识与技能；项目过程中，他们的具体责任和任务包括，建立守门人与老人的联系制度，开展守门人定期走访、组织开展老人心理干预科普活动、同伴互助活动、家庭关爱活动等内容。9名，他们是项目在村一级落地的具体执行者，其中B村7名守门人(他们主要针对56名老人开展心理干预)，S村2名守门人(他们主要针对16名老人开展心理干预)；被干预的老人3名，对他们的访谈有助于研究者更好地了解项目落地过程及成效。

二、正式权力的非正式运作：概念与成因

“正式权力的非正式运作”这一概念被解释为：“在正式行政权力的行使过程中，基层政府官员对正式权力之外的本土性资源巧妙地利用，即将社会中的非正式因素大量地运用于正式权力的行使过程之中，从而使国家的意志能够在农村中得到贯彻执行。”(5)孙立平，郭于华：《软硬兼施”：正式权力非正式运作的过程分析》，载《清华社会学评论》第1辑，厦门：鹭江出版社，2000年。有学者认为，权力的非正式运用的过程也是公共权力的去公共化过程，使得基层政府在村庄中失去了权威地位，不得不在某些情况下受制于村民。(6)吴 毅：《村治变迁中的权威与秩序——20世纪东双村的表达》，博士学位论文，华中师范大学，2002年，第128～134页。

正式权力非正式运作策略在中国基层产生的原因较为复杂。首先，它是国家权力合理化的需要。权力行使存在一定边界，国家法律和权力有时会失效，并且权力行使需面对道德评价。因此，合情合理地使用权力成为必须。正式权力的非正式运作，可以说是“正式权力资源匮乏而对本土性资源的一种无奈的借助”。(7)孙立平，郭于华：《软硬兼施”：正式权力非正式运作的过程分析》，《清华社会学评论》第1辑，厦门：鹭江出版社，2000年。

其次，非正式运作过程中“刚柔并济”的特点更具有实用性。对于征税、拆迁等具有较高强制力的刚性任务来说，非正式运作有刚有柔，符合基层工作开展的情境。如一项征收农业税研究中，镇政府干部一方面会与村民“和颜悦色”讲道理，同时也会适时地显示政府威慑力，以达到最终目的。(8)孙立平，郭于华：《软硬兼施”：正式权力非正式运作的过程分析》，《清华社会学评论》第1辑，厦门：鹭江出版社，2000年。基层干部并不愿意直面与基层的矛盾和冲突，往往通过变通方式尽可能地缓解基层冲突，解决基层问题。(9)应 星：《大河移民上访的故事》，北京：生活·读书·新知三联书店，2001年，第145～146页。近年来随着“维稳”日渐成为基层政府工作的重要方面，国家的正式权力在某些群体性事件发生时往往会陷入困境。(10)袁 泉：《基层治理中的二重合法性——“非正式权力运作”的一种解释》，《浙江社会科学》2013年第2期。权力的非正式运作，防止正式权力以暴力的形象出现，弥补权威治理的缺陷，具有技术上的合理性。(11)吴 毅：《村治变迁中的权威与秩序——20世纪东双村的表达》，博士学位论文，华中师范大学，2002年，第225～226页。

第三，农村自治的深化与村民理性行动逻辑，进一步激活权力非正式运作的生命力。随着村庄民主自治的发展，村庄不再是完全被国家控制的下级组织，而是拥有一定的自治权力。(12)孙秀林：《村庄民主、村干部角色及其行为模式》，《社会》2009年第1期。同时，市场化过程使理性算计成为了个体或集体行动准则之一，村民在面对任务时，会首先从个体投资回报角度来评估自己的投入回报。公共选择理论认为，与经济活动中的个体类似，个体在政治活动中也呈现出“理性”特征，追求利益的最大化。(13)[美]缪 勒：《公共选择理论》，杨春学译，北京：中国社会科学出版社，1999年，第125页。因而基层行政运作不能将“控制”手段发挥到极致，而应留有空间和余地。(14)陈家建：《项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察》，《中国社会科学》2013年第2期。

最后，权力的非正式运作中，镇村两级结盟为利益共同体，进一步促进非正式运作的持续性和有效性。周雪光提出，可用中性意义的“共谋行为”，描述基层政府及其直接上级相互配合应对上级政府检查的运作模式。在中国体制中，一些基层政府间的共谋已经成为一个制度化了的非正式行为，有着“广泛深厚的合法性基础和特定的制度逻辑”。(15)周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6期。这种共谋行为，可以归因于基层政府，其实际上是一个“乡村利益共同体”，(16)贺雪峰：《取消农业税对国家与农民关系的影响》，《甘肃社会科学》2007年第2期。各级政府官员身处“双重角色”，当上下级政府面临共同上级时，上下级政府间的关系就从正式行政关系转变为同谋的非正式运作关系，此时，科层等级制度也随之被“弱化和人缘化”了。(17)周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6期。

本文中的“老年心理干预项目”，在推行伊始面临的核心问题就是，项目经费非常有限，这就无法满足村民的经济理性，镇一级政府无法以经济补偿的市场化方式要求村一级推行项目；项目虽然由镇政府下达，但并无明确政府行政命令的硬性约束，镇一级政府也就无法以政令为基础对村一级组织施压，更难以突破权力的“最后一公里”边界。既要让项目进村又不能采用强制权力，既无显性利益交换又要让行动者心甘情愿。在各种条件制约之下，最终非正式运作的方式成为最可行且有效的途径，建立项目基层落地的非正式运作网，成为整个项目成败的关键。

三、非正式运作网的建立：各有筹谋

(一)自上而下的落实：选人的套路

村庄中的精英群体一直是基层正式权力非正式运作网的主体。由于行政链在乡镇和村庄之间处于松散状态，基层政府在面临非程式化的乡村社会时，必然需要通过在村庄事务中有话语权和影响力的人帮助基层项目落地。“在农村较有影响力、威信较高，可超乎私人利益，为公共利益、共同目标发挥带动能力的个人或是在必要时能发挥这种潜在力的‘个人’称作农村精英”，(18)贺雪峰：《农村精英与中国乡村治理——评田原史起著〈日本视野中的中国农村精英：关系、团结、三农政治〉》，《人民论坛·学术前沿》2012年第12期。依据其权力是否主要来自于“公”领域，(19)贺雪峰：《农村精英与中国乡村治理——评田原史起著〈日本视野中的中国农村精英：关系、团结、三农政治〉》，《人民论坛·学术前沿》2012年第12期。又分化为体制精英和非体制精英。(20)仝志辉，贺雪峰：《村庄权力结构的三层分析——兼论选举后村级权力的合法性》，《中国社会科学》2002年第1期。体制精英，或正式精英，其权力来源于“公”领域，村支书与村主任是最为主要的体制精英。自20世纪初以来，国家为了在农村提取资源，在村一级设立国家代理人，村级体制精英应运而生。体制精英是基层政府干部重要的人脉资本，可经常调用的村级资源。在基层治理过程中，共同的行政目标，能够使乡村体制精英与上级政府联结起来。有研究发现，乡镇干部和村干部面对共同任务时往往能达成统一战线，共同动员村民，以顺利完成任务。(21)刘 建，吴理财：《政府嵌入、村落秩序与村民集体行动：村落治理结构转换的路径及逻辑——基于赣南G村道路修建事件的分析》，《南京农业大学学报》(社会科学版)2017年第5期。除了体制精英，非体制精英也是基层权力运作的重要动员对象。非体制精英是包括经济精英、知识精英、宗族精英、乡村地痞、宗教精英等在村级事务中有一定话语权和影响力的群体。(22)仝志辉，贺雪峰：《村庄权力结构的三层分析——兼论选举后村级权力的合法性》，《中国社会科学》2002年第1期。他们尽管没有进入村级领导班子，但其凭借政治、文化、经济等资源，对村庄公共事务产生影响。(23)裘 斌，诸凤娟：《论能人治理型村庄公共政治生活中的非治理精英》，《云南行政学院学报》2014年第3期。如，宗族势力在村庄事务的强大组织能力，成为被村政利用的资源之一。(24)胡晓霞：《非正式制度与中国农村基层治理》，博士学位论文，新疆农业大学，2007年。

与国家项目相比，虽然本文涉及的项目仅是一个小型项目，但仍呈现出一套固化的、自上而下的运作套路。守门人主体同样以村庄精英为主，若以“公”为界限，(25)贺雪峰：《农村精英与中国乡村治理——评田原史起著〈日本视野中的中国农村精英：关系、团结、三农政治〉》，《人民论坛·学术前沿》2012年第12期。可区分为体制精英与非体制精英。体制精英，即村干部，包括村支书、残联专职委员、会计等。村支书是由村庄选举产生，掌握着决定村庄事务的重要权力，也是镇一级在做基层工作时必然要吸纳进来的核心人物；其他人或领取政府工资或在村中事务中享有实权。项目中一直“隐身”的B村董书记，即使他只挂个名，依然是体制精英参与的重要象征。

书记这几次座谈会他都没有来，但是你做活不做活这事你得让他知道……他有空就参与，没空就得……但是先得跟他打个招呼。(张D1，D镇干部)

书记是应个名，活动人家不用参加。(王D2，D镇工作人员)(26)材料来自于田野调查。以下引用的被调查人谈话，均来自于课题组的调查，不再一一注出。

显然，镇一级并没有因为董书记不常参与项目而有不满的情绪。在张科长看来，即使是镇政府要在村里推行任务，也要事先与村书记打好招呼，这是一个流程和形式上都必须走的环节。书记的名字出现，既说明了项目的合法性，也是镇政府对村级体制精英的尊重。

非体制精英：村委任职的边缘人物。文化组织员、护林人员等普通村委职务人员，他们不是由村民选举产生，而且在村委中地位边缘，不具有参与决策的权力和资格。但他们自身具有一套民间威望，他们日常工作原本也与群众联系紧密，对地方情境更为了解，能够成为镇政府与村民联结的桥梁。他们参与项目不只是“应个名”，而是真正的实施者。张科长(张D1)对每个村的这类精英是比较熟稔的。镇干部通常会与村里的各类精英建立私人关系，累积成可托付工作的“人才备选库”；同时镇干部选人时也并非随性而定，以往的经验与私交成了选人决策的重要基础。

这个人(赵B5，非体制精英)，他是护林的，虽然不是官，家里也是厉害的，有什么事我说你就找他。而且是个好人，在村照顾空巢老人。所以说我找的都是在村里能说话的人。(张D1，D镇干部)

除了村庄精英外，普通村民作为志愿者也被吸纳进项目。例如S村的谷书记，项目之初她还不是书记，只是管理老年餐桌；柳大姐也经常会去给老年餐桌帮忙，并在日常生活中对老人多有照顾。因此还是普通村民的谷书记和热心肠的柳大姐也被拉进守门人队伍。被项目吸纳的原因在于，她们平日里就热心于村庄的公共事务，这一点与服务型项目的特质完全契合。

体制精英、非体制精英、村民志愿者，共同组成一个完整的、适合本次项目的非正式运作网络。通过这些“积极分子”可以将项目延伸进村庄。(27)向 勇，张瑞文：《精准扶贫的“最后一公里困境”及其解释——利益相关者的视角》，《甘肃理论学刊》2018年第2期。本研究中，体制精英与非体制精英进入非正式运作网，与以往研究呈现的“套路”无本质差别；村民志愿者则在“套路”之外，这部分人在以往项目运作过程中呈现的主体性相对较弱且受关注较少。

(二)自下而上的谋算：参与动机与意愿

1.情感往来与行政压力：体制精英的不得不参与

B村残联负责人(刘B2)在许多日常任务安排中，很难推脱镇上的安排，一方面是因为与张科长在日常工作建立的“哥们”感情，另一方面还因为他也是基层科层制体系下的一员。张科长(张D1，镇干部)：

我跟他(刘B2，体制精英)不赖，我有事儿就去找他，他在那村虽然不是干部，但是他说好，那就行，我就把这事儿交给你了，你得给我办好。咱们这关系，我的面子你不给？

同时，因为是残联负责人，仍属于体制内受上级残联的管理。这个任务从严格意义上来说，虽不在他的职责范围内，但他工作态度和效果的好坏，会影响到上级领导对他的印象。

像他(刘B2，体制精英)，区残联都给村里的专职委员开着工资，甭管多少钱，钱也不多，但是你开着钱，你让他干工作就比较好干，所以咱说村里的很多事情都去找他，他拿着钱呢，他就得听。

事实上，残联负责人(刘B2)也很在乎上级对他工作的评价，还曾向我们打听过领导对项目效果的态度。

2.政治地位的升级：非体制精英的额外收益

对于村委中边缘职务人员(如护林、文化组织员等)来说，如何在村职务和地位上获得认可是一个重要问题。他们虽然是在村委会办公，但却并非真正意义上的村干部，既没有工资也无实权，因此参与非正式运作网是他们获得认可的重要路径。本次项目虽小，但任务完成通道依然是自上向下传达落实执行，项目赋予守门人组织、号召村民完成某项事务的权力，也即赋予他们行政管理的合法身份；作为项目代理人，他们与其他村民间的关系从“我们”变为了“你们”，身份出现层属分级关系，这些都是非体制精英希望通过参与项目获得的政治收益。

以前，我跟他们在村里见了面，或者下棋打牌的时候见着了，想说啥就说啥，但是现在不一样啊，咱这个事儿是代表政府来的，是代表领导来关心你们了，就不能嬉皮笑脸的，就得严肃点儿。(赵B5，非体制精英)

3.乡土情感：村民的民间互助与情怀

村民间的私人情感仍然存在，村民对回归邻里互助、相互关爱的乡土关系仍抱有一定的期待。村邻间相互熟悉，当看到村里老人生活状况不佳时，大家仍抱同情互助之心。此次项目以“服务”关爱老人为核心的性质，吻合了村民普遍同情弱势群体的道德正义。在乡村人际关系疏离化和冷漠化的情境下，项目成为催动乡民们重建地缘关系的重要契机。不仅老人对乡邻守望的传统社会联结抱有情怀，即使是中年的守门人也希望重建乡邻情谊，并期待这种关系能惠及自己，在年老时得到同乡的关照。

我组里这个陈秀英，她老头子走了，她一个人过，你琢磨琢磨，(她)心里也是不好，她一个人吃，出来进去的，也弄得不干净，身上衣服也比较脏……大家就觉得咱这个项目能帮帮她就挺不错。(柳S，村民志愿者)

咱们也有老的时候，也有希望到那时候也有下一代来看咱们。(谷B4，村民志愿者)

综上可见，村一级参与主体各有不同的动机与考虑，这是项目动员选人时不得不考虑的问题。体制精英加入非正式运作网的初衷，既涉及权力相关性、权力科层性，同时与私人情感关系密不可分。有研究发现，乡镇干部通过村干部推进精准扶贫，村干部既会与镇政府联合，又会作为村庄集体利益的代理人争取扶贫资源。(28)王海娟，贺雪峰：《资源下乡与分利秩序的形成》，《学习与探索》2015年第2期。借此，村干部既加强了与上级政府的关联，又进一步提升在村中的权威地位和身份。有学者将乡镇处理农村事务时的策略，用“媒”来形容。乡镇干部在基层治理中依靠“特殊主义与人本取向的人际交往和感情投资”，与村一级的干部建立起私人感情和友谊，并在不断巩固和发展这种关系的基础上，将村庄的公共事务转化为乡镇干部与村干部之间的私事。(29)吴 毅：《村治变迁中的权威与秩序——20世纪东双村的表达》，博士学位论文，华中师范大学，2002年，第112～129页。也有研究发现，乡镇干部在应对“钉子户”这种难以进行的工作时，会动用自己与村干部的私人关系，来让他们“帮忙工作”，村干部也会给乡镇干部“卖面子”，接受这种委托。(30)付 伟，焦长权：《“协调型”政权：项目制运作下的乡镇政府》，《社会学研究》2015年第2期。可见，体制精英加入非正式运作网具有自己的一番考虑和权衡，并非完全服从权力控制。而非体制精英愿意协助正式权力落地的一个重要原因，是随着这部分人经济、文化等方面资源的积累，逐渐产生争取镇政府对其身份的认可、获得政治资源升级的意愿。例如，向体制精英流动转变或获得更多资源。(31)裘 斌，诸凤娟：《论能人治理型村庄公共政治生活中的非治理精英》，《云南行政学院学报》2014年第3期。因此他们通常会发动家族力量、积极调动各种社会经济资源，配合政府开展公共事务工作。可见，精英参与权力的非正式运作，不是仅仅基于地位等级关系的影响或制约，更渗透着行动者与制度、行动者之间相互依赖或互惠。另外，非正式运作网的建立，关键人物作用重要。(32)周飞舟：《论社会学研究的历史维度——以政府行为研究为例》，《江海学刊》2016年第1期。张科长(张D1)是本次项目的关键人物，他既对基层精英了如指掌，又能“投其所好”，同时拥有丰富的私人社会资本。对于村级精英来说，行政等级是显化关系，但当张科长开口谈“感情”的时候，等级就模糊了。这类关键人物，成为延伸国家权力边界、在“最后一公里”(33)向 勇，张瑞文：《精准扶贫的“最后一公里困境”及其解释——利益相关者的视角》，《甘肃理论学刊》2018年第2期。推行任务的最终推动者。

本研究中，镇一级政府在村里选择参与人的过程中，往往会考虑参与者在项目中作为原子化“个体”的性质和特征，即使是体制精英和非体制精英，也并非以村庄集体代理人的身份出现，而是还原为个人，具有各自的参与动机。另外，在服务型项目中，普通村民志愿者成为了可以被动员和吸纳的重要群体，他们的乡邻情感、友爱精神及“服务”理念，具有高度一致性，为此类项目的落地注入了强劲的活力与生命力。非正式运作网中的参与者，其需求不尽相同，各有谋算，正式权力则在行政施压的同时，兼顾甚至迎合参与者个体的需求，因势利导，使非正式网络真正有效建立起来。

四、权力落地的未预结局：殊途同归

案例：S村的谷书记，项目之初还只是负责老年餐桌。因为S村人口较少，青壮年多数外出打工，并且村庄路面崎岖，多为山路，老年人出行和外出活动都多有不便，所以老年餐桌成为老年人联系感情的重要场所。作为餐桌负责人，她与老人关系密切，也会积极为老人解决困难。她对此次的老年人心理干预项目极为认可，并踊跃加入守门人队伍。

我是老年餐桌做饭的，跟这些老人关系都挺好的，其实这守门人的工作就是比以前的工作再细致了些，有计划了些，这些本来就是我们应该做的，我觉得这是好事儿……关心老人，那都是应该的。(谷S1)。

在本项目中期评估时，谷书记在村委会换届过程中成功被选为S村的村支书。

谷书记参与守门人队伍，其主要动机在于对项目价值的认同以及自身的志愿精神，而这个过程甚至成为她完成从普通村民到村支书身份转变的环节之一。志愿精神，或者说“为善”的精神，这是谷书记为人的本质，参与项目对她来说是偶然也是必然。“为善”，助力完成身份转变，这对于她来说是个未预结局，是“为善”的合法化，并最终被所有村民认同的过程。“谷书记现象”所显现的意义在于，在今天的中国农村，百姓需要具有服务精神的人成为乡村的管理者，更认同作为“服务者”的治理者；对政府来说，服务型人才更符合当前政府转型的需求，也有助于树立基层政府服务群众的形象；对普通个体而言，通过日常“为善”和参与政府开展的基层服务工作，不但顺应自己助人为乐本意，甚至有可能完成从普通村民到村庄领袖的身份转变。

(一)“干部”的转身：从管理者走向收获“民心”的服务者

长期以来，我国农村基层治理松散，兼之以往征收税费、计划生育等工作又导致基层干群关系紧张，乡村体制改革之后，促进基层组织从管制型向服务型转变的努力，并非易事。(34)申端锋：《软指标的硬指标化——关于税改后乡村组织职能转变的一个解释框架》，《甘肃社会科学》2007年第2期。本研究项目则探索了一条路径，即，通过“服务型”项目推动以往以“管理者”形象自居的村镇干部改变身份，走进群众，完成转型，来一次华丽的转身。

张科长(张D1，镇干部)很关心我们这些老人，经常来看我们。(许A2，S村老人)

我觉得，这个项目的意义在于你现在关怀别人，大家推己及人，推人及己，应该这个是重点。(张D1，镇干部)

在本次项目实施的过程中，镇干部呈现出较强的推动项目进行的内在动力，他们甚至自己亲身参与到老年关爱的服务中去。究其原因，一方面是项目本身的“服务”理念和关爱精神让镇干部认同，另一方面是服务型项目的道德正义性，使镇政府推行任务时更有底气。

对于村一级精英，无论参与初衷是私人情感还是希望获得政治收益，都通过服务路径向“管理与服务”的多元身份定位的转变。

(以前)有时候老人来村委找我，(领)补贴呀什么的乱七八糟的事儿，我有时候烦，可能也态度不是那么好……(某老人)她现在一个人住，平时又没人看她，我(成了守门人后)时不时的去看看她，她还是挺感动的。(董B6，体制精英)

以前都是老人们有啥事儿就来大队找我们，现在没事儿我们也会去看看他们。(孟B7，非体制精英)

反过来，村干部也通过项目收获了更多民众的支持、尊重和认同。

有一天我去看一个老太太，她看我来就往这处走，我说干什么，(她)给我一包冰糖，(我)特别感动。一个老人，你有事，你对他好，他也对你好。(谷S1，体制精英)

对于村镇干部来说，他们处于国家与村庄社会的连接点，行政任务和层级差异往往使他们与群众之间存在隔阂，乡镇感到难以控制村级组织，村干部也难以拉近与村民的距离。(35)吴 毅：《“双重角色”、“经纪模式”与“守夜人”和“撞钟者”——来自田野的学术札记》，《开放时代》2011年第12期。而本项目，尽管也以行政任务开始，但是最终唤起了部分成员的服务精神和情感，理解和认同项目价值，并有意识地转变基层治理的理念与角色。更为重要的是，服务型项目帮助他们获得村民的拥护与支持，这是一种更加优质的政治收益。这种收益和参与者最初预期有了本质差别，最初预期是通过上级认可从而累积政治资本，但结局却是通过获得“民心”而完成政治增益，对所有参与者而言，这都是意外的惊喜。

(二)村民志愿者：为“善意”正名

柳大姐(柳S2，村民志愿者)以往经常自愿去老年餐桌照顾老人，之前她总会存在顾虑，因为她既非村委会成员，也不是老年餐桌的工作人员，她担心自己主动去会引起大家的疑惑。

现在人都自己过自己的日子，你去关心他们，他们可能就想着你是不是有什么打算，是要想当个官啊，还是其他的……现在不一样了，大家都知道我是守门人了。(柳S2)

项目给予了她一个正义合法、且能被广大村民接受和认同的身份，使她的“善意”得以名正言顺。

在当今疏离化的村庄背景下，主动去服务他人也需要合法性。有学者对现代农村的人际关系和状态进行研究发现，随着市场化程度的加深，集体经济的缺失，传统乡土文化基础上衍生的价值信仰受到冲击，(36)周立环，张 威：《对我国乡土社会“差序格局”的解读与反思》，《知与行》2016年第3期。呈现出“差序格局”“理性化”的状态。不愿意参与和自己利益无关的事，私人界限也越来越清晰，不去参与别人生活，也不希望别人来评价自己的生活，“原子化”“碎片化”的特征明显。(37)贺雪峰：《取消农业税对国家与农民关系的影响》，《甘肃社会科学》2007年第2期；黄 博：《村庄精英治理的生发逻辑与优化路径——基于政府、精英和村民视角的分析》，《湖南农业大学学报》(社会科学版)2017年第5期。在这种环境下，许多民众自己不去主动关心他人，而且也往往对他人主动关心帮助的行为心存怀疑。对于参与项目的村民志愿者来说，他们参与活动既没有寻求政治机会的动机，也不能指望有实质收益，更多地是基于本性的选择，即热心与乡邻情感。在原子化的村庄关系下，他们的志愿者精神在项目实施中获得正义性和合法性，获得服务和关心他人的正当名义，这种“正名”的机会，也是他们未曾料到的。

(三)老人与村里人：民心所向

项目之初，老人的态度表现为“人家是当官的，怎么指望人家来看咱们(杨A1，老人)”、“(我们参加项目)给钱吗？”(刘A3，老人)可见，民众对于干部的官架子身份心存疑虑与不满，对项目也比较抵触。随着项目的推进，老人态度发生转变：

最明显的就是(我)跟老人聊天，刚开始老人有一些抵触，不愿意说。但是我做活动多了，他说话的语气也不一样了，心里面不高兴的事想跟你说了。(刘B2，体制精英)

领导和亲人都一样。只要关心我们就行。我们也希望，甭管啥，村里能多组织点活动，跳跳舞呀，唱唱歌呀。(刘A3，S村老人)

作为在农村无论是权力还是资源都相对边缘和弱势的老年人，他们对基层管理者的评价，体现了民心与民意。老人的子女和其他村里人也都表现出对项目的认可与赞同。

服务型政策与项目，于百姓可吻合人们追求美好生活的需求，建立对国家与社会的信任；于政府可树立政绩，优化形象，收获民心。这一结果也是项目执行之初未曾料及的。长此以往，政府向服务型角色不断转变，百姓支持随之加深，基层治理模式也会进一步合理化，向共治共享格局迈进。

整体看来，本次项目胜利落地，但是它又出现了一个“未预结局(unintended consequence)”(38)未预结局(unintended consequence)：未预结局是社会行动理论之一，景军参照并综合默顿，Blok和Elias三人的看法做出如下定义：“未预结局属于社会行动者既没有刻意制造也根本没有预想到的社会行动后果；这种后果不应该简单地被解释成为由于意外事件所导致，因为它与社会行动者的具体意图和行动方式有着直接或间接的因果关系。”参见景 军《移民、媒体与一位农村老年妇女的自杀》，载景 军《中国乡村研究》第2辑，北京：商务印书馆，2003年。：干部向“管理者/服务者”多元身份的转型、村民志愿者的价值实现与合法化、村民和老人的认同与支持，使项目逐渐从过程形式的各自谋算最终实现了殊途同归。

五、总结与反思

本文立足于一项北京某镇政府在农村开展的以服务为核心的老年心理干预项目，探索正式权力的非正式运作在基层治理中的新面貌。

服务型项目落地过程中，无论是基层政府的角色，还是参与非正式运作的行动者(守门人)的角色，他们都更多地作为“服务者”或者“管理者/服务者”的多元定位。相较过去以治理与管理为核心的强势项目，在服务型项目中权力的非正式运作，呈现出不同的运作逻辑。首先，在以往的研究中，“软硬兼施”作为一种非正式运作方式，是基层干部们常常使用的技术，(39)孙立平，郭于华：《“软硬兼施”：正式权力非正式运作的过程分析》，载《清华社会学评论》第1辑，厦门：鹭江出版社，2000年。大体可以总结为讲强制、讲交换、讲感情这几种方式的并行来完成；而本研究发现，“投其所好、因势利导”可以动员更多的群众加入到基层治理中来。其次，基层干部的身份角色转型。在过去长期的强制性项目中，基层干部多被标签化为权力执行者，而本项目中，其身份转变为群众服务者，促进村镇干部将管理身份和服务身份色勾连起来，重新定义作为权力代理人的价值与道义，完成形象转型，获得民众拥护和认同。第三，民众具有被动员参与基层治理的潜力。服务导向的政府项目，能唤起更多的民众参与，可以为民间的“善”和志愿精神正名。普通村民志愿者的加入，为项目的推行和权力落地争取了广泛的群众基础，更有助于服务性项目落到实处且深入人心。

中国的基层治理走过太长时间的汲取状态或空壳状态，干群危机与干群疏离绝非理想的基层治理形态。长久以来，基层政府被想象为追求利益的角色形象，它作为公益角色的实际影响和理论意义却未被系统讨论。(40)陈 颀：《“公益经营者”的形塑与角色困境——一项关于转型期中国农村基层政府角色的研究》，《社会学研究》2018年第2期。但实际上，国家一直提倡基层政府要向“服务型政府”转型，特别是近年来大力推行“精准扶贫”的背景下，国家政权不断下沉，基层干部不可能继续保持弱功能状态，(41)万江红，孙枭雄：《权威缺失：精准扶贫实践困境的一个社会学解释——基于我国中部地区花村的调查》，《华中农业大学学报》(社会科学版)2017年第2期。更应该深入基层，与民众产生直接链接，尽力满足人们改善生活的期望。中国共产党十九大报告提出要“打造共建共治共享的社会治理格局”，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的基层社会治理体制。习近平总书记强调，要进一步优化基层政府服务职能，加快形成社会治理人人参与、人人尽责的良好局面。(42)薛 洁：《形成社会治理人人参与人人尽责良好局面》，人民网，http：//theory.people.com.cn/n1/2018/1105/c40531-30381855.html，2018年11月05日。因此，基层政府如何向“服务型”政府转型、深入农村动员和组织社会各方力量，这些都是基层治理中亟待解决的问题。本文所基于的农村老年心理干预项目，与当前国家号召的服务社会、改善民生政策导向一致，其落地过程呈现出基层权力走向服务型功能的新特征与新经验。道德上无可争议的正义性，使服务型项目在落地过程中呈现出与以往项目不同的生命力和新走向。