新时代下农村社区治理研究综述

刘美辰

(天津师范大学 天津 300387)

一、新时代农村社区治理的提出与意义

(1)农村社区治理的含义

社区治理是在社区内与之相关的多元主体的合作治理，强调社区范围内资源的整合以及有效配置，提高资源的利用率创造资源的最大效能，其旨在满足社区各主体间的不同需要。多元主体包括政府权力机关、社区企业、社区社会组织、居民等，各方主体出于社区的公共利益和社区发展的需要，共同参与本社区的管理，协商讨论解决社区中存在的问题，在满足多元主体间正当利益的同时也进一步形成规范化、系统化的社区治理机制。

(2)新时代农村社区的提出及发展背景

农村社区是新时代下的新词汇，是应运而生的，符合社会主义现代化建设的需要，也符合人民的根本利益。陈光普1在《新型城镇化社区治理面临的结构性困境及其破解——上海市金山区实践探索带来的启示》提到了农村社区的由来，即新型城镇化使大量的农村人口转变为城镇居民，同时也吸纳了大批外来流动人口来到城镇进行生活和工作，由此形成了从传统农村过渡而来的新兴社区———新型城镇化社区。农村社区治理是新时代的新课题，每个课题的产生背后总有现实需要和理论支撑，魏登峰2在《构建国家现代化治理体系视野下的农村社区治理体制》中道出了新时代的现实需要。他认为第一，农村地区的人口流动在一定程度上将地域限制打破，村民更多的成为了居民。第二，随着新时代城镇化的发展，农村耕地越来越少，就业方式更多的向第二第三产业发展，农村的经济基础发生了变化。第三，农村基层社会的文化认同发生了前所未有的变化。通过这三点的阐述，系统的解释了农村社区治理这一课题的时代需要。

卢福营3在《回归与拓展：新时代的村民自治发展》中说到新时代下，国家出台的一系列宏观政策的导向和基层治理政策的调整、农村经济社会的结构性变迁等重新塑造了村民自治的环境，决定了新时代的村民自治将在发展中实现回归与拓展。徐顽强，王文彬4在《乡村振兴战略背景下农村空心化治理与社区建设融合研究》中总结道，审视我国农村社区建设的发展历程，可以初步划分为“基层创新-学界呼吁-政府定位”三个阶段。在路径层面，胡建5在《城乡一体化背景下农村社区治理的现代化转型》中指出，农村社区治理的历史路径由“家政村治”至“乡政村治”再到“以人为本”的多元自治，政府也在农村治理上不断探索新模式。“村改居”逐渐映入人们的实现，也成为国家级提出的针对农村治理的专项工程，主旨就在于将农村向城市迈进，推动农村城市化进程。使农民不仅在生活上住进城市，更要在思想、管理上融入城市。农村社区将打破传统管理结构，走向以城市社区为基本单元的管理模式。

(3)农村社区治理的意义

何传新6在《乡村振兴视域下的乡村治理机制问题研究——以山东省泰安市为例》中指出，随着乡村城镇化的推进，乡村社区、村转社区基层治理机制发生了变化，需要深入研讨和研究乡村治理的新格局，推进乡村治理现代化进程。首先农村社区治理是我国进一步推进社会主义新农村建设的重要举措。随着我国城镇化力度的进一步加强，过去传统的自然村落正在面临向就地城镇化，即村改居的形态转变。这意味着农村由过去的自然封闭逐步走向社区开放，内部人员流动性加强，原有的家庭结构、贯习传承、邻里关系等乡村旧有社会基础面临松动瓦解。农村社区将被塑造成新型城市社区，为城市化建设注入新的活力。其次，党的十九大报告指出：“加强农村基层基础性工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，体现了国家治理体系、治理能力现代化的价值取向，”可见，完善农村社区治理体系，寻找农村社区治理的新路径在这一环节中有着不可忽视的作用。农村社区治理的三治一体与国家治理体系总体要求是相贴合的，农村社区治理在解决好自己问题的同时，对国家整体治理能力的提升也起到推进的作用。最后，农村社区治理也是对社会主义建设成果由人民共享，为人民谋幸福初心使命的贯彻落实。农村社区治理不仅仅是管模式的转变，而是切切实实对农民城市化的改造，在改善物质生活得同时，比如解决住房问题，教育问题等，在思想层面也要进行转变，树立法律意识，让农民意识到自己的正当权利，积极参与到政治生活中来。

二、农村社区治理的困境及原因

(1)农村社区治理的现实困境

姜兆刚、张丹7在《“村改居”社区治理的路径选择——以山东临沂部分社区为例。》一文中提出，当代农村社区治理困境有四点。第一基础设施建设不足，突出表现在部分社区饮水压力较大，文娱设施有待发展，居民日常文化生活较为单调。安全基础设施建设尚不完善，例如车辆、人员进出管理不严格，在一定程度上威胁社区治安。第二社区公共空间治理混乱，例如私人占用公共车位问题严重，社区内违搭违建现象缺乏有效治理，公共卫生维护性差等。第三社区自治性差、居民参与度低，社区内没有形成社区社区自治组织，无法为居民提供社区自治的途径和场所，另一方面一些居民缺乏自治积极性和主动性。第四原有的管理方式与组织架构并未打破，村改居之后很容易将原有的组织架构和管理方式“照搬”过来，但是这种方式依然不适合新型农村社区的治理模式。

黄成亮8在《村改居社区治理的现实困境及其破解》中提到的困境有三点。首先在社区治理主体上存在权-责-利失衡问题。主要表现在说三个方面其一，党支部、党小组成员缺乏凝聚力和对目标进行操作化的切实行动力。其二，基层社区组织权力与资源不匹配问题。其三社区组织自身的公益性仍然不够突出。第二社区治理制度落实机制的缺失，突出表现为公共利益与私人利益之间的交集，和矛盾性的张力，在公共空间的利用层面和社区居民商业化层面均有不同程度的体现。

(2)农村社区治理困境产生的原因

曹立前，尹吉东9在《治理转型：从传统乡村到新型农村社区》中认为，导致当代农村社区治理困境的因素有很多，其中从宏观角度说顶层设计缺乏针对性，政策难以执行落实；制度机制不健全，监督机制有待加强；农村社会存在的切实矛盾也是不容忽视的一环。从微观层面讲，农村社区缺乏人才，居民受教育程度不高，整体素质都有待提高；物质方面公共产品与公共服务供给不到位也给农村社区治理的进程带来障碍。

李诗悦10在《农村社区治理创新的现实困境与对策研究—基于湖南23个实验区的调查》中认为目前农村治理进程中一个很重要的助推力就是统一的价值认同，然而现实却是目前地方，中央，基层干部的价值取向还做不到完全一致，价值目标存在差异，治理主业不清等等问题。再者她认为农村社区治理的社会建设基础不牢，没有充分调动群众的积极性，从农村经济的教育，地权的争夺是社区矛盾的立足点，从社区建设的角度上看，公共服务，公共设施的建设还存在使用不平衡的现象，最后农村文化的营造力度也时刻影响着农村社区治理的进程。

三、农村社区治理路径研究现状

(1)以党建引领为研究视角

目前，新时代下我国农村社区治理模式正在经历前所未有的深刻变革，以基层党建来统筹引领农村社区治理工作，成为农村社区治理创新的方向和旗帜。黄立丰11在《建构文化认同：“嵌入式”党建何以可能与何以可为—浙江宁波F新型社区的探索思考》中认为，农村城镇化快速推进，传统农村社会结构不断向城市结构转型。提倡嵌入式党建以建构新型农村社区文化认同的可能与可为。一方面，基层党组织加强政治领导作用，夯实政治引领工作。另一方面，在推进“乡—城”转型过程中，相关党组织也不断进行自身调试和转型，积极转变职能方式，探索“嵌入式”党建的创新模式来引领该社区的各项治理。该文中提到的“嵌入式”党建即是指基层党组织将本区域内的基层社会治理网格作为基础单元，创设并嵌入新的网格党支部，以此为依托，再积极动员网格中的党员主动地嵌入或参与到服务群众的一致行动中，并与群众形成横向、平等、互动的党建工作新模式。

吴朋正12在《农村社区党建怎么抓》提到加强农村社区党建工作是农村社区治理的必要保障，实践证明，只有基层党组织与社会结构相适应时，才能有效调动社会资源，提高农村基层治理的水平和效率。特别是在在措施上，要加强社区的党建工作建设，适时转变党员队伍管理手段，优化农村社区党组织的设置方式。在人才上着重吸纳信得过，靠得住的人才，调动群众的创造力。加强干部培训，从农业生产经营和农业政策方面进行实践指导，以便党员更好地服务于农村社区的发展。在组织方面，构建“融合式”党组织，将农村社区党组织和党员融合到农村企业中，充分发挥党员的先锋模范作用。

母剑侠13在《农村社区化党建新路怎么走》认为在新农村建设中，社区化党建体系成长迅速，将其作为当代农村基层党建工作的发展方向具有重大意义。党和国家将关注点移到农村建设上，开始有意的整合农村资源，农村社区建设的条件成熟也为基层党建打下坚实的基础，现阶段来讲，社区党建化是可行的，其意义在于可以更好地巩固党在社区中的领导地位，可以充分发挥社区党组织在各项事务中的协调作用，提升党组织在协调解决社区内问题的能力；有助于提升新时期党员的教育管理水平。

马以14在《推进农村新社区党建服务城乡统筹发展》中认为党建工作在农村社区管理中有着重要作用。建设好党务工作，是推进农村社区管理的不二法门。在党建工作方面，强调突出社区党组织的核心作用，建设全面有机链接组织体系，以党建先行引领农村新社区建设。

(2)以创新农村社区治理方式为研究视角

陈卓荣，刘亚楠15在《共建共享：十八大以来农村社区治理机制的优化路径》中提出治理主体“融合发展”治理手段“提档升级”、治理过程“规范提升”、治理规划“高位推进”等创新维度，不断体现着“共建共享”的治理理念。“共建共享”，就是在以人为本的理念下，强调人民参与。把治理过程与治理目标结合起来，这是探索和实现社会治理现代化的指导思想和实践路径。

李艳营，李增元16在《新时代农村治理的现代化转型》中主要以新时代农村社区政经分离改革即自治组织和社区集体经济组织的分离为视角进行探讨，并认为现代化的农村社区治理应该是在政经彻底分离的基础上，实现社区自治组织和集体经济组织分类治理、各负其责，政经分离成为农村社区治理的创新点。文中提到，现代政经分离的现实约束在于自治组织与经济组织人员交叉任职。本质上并没有实现经济组织与自治组织的彻底分离。

新形势下，创新农村社区治理技术，依托现有信息技术更新以往社区治理方式，对于构建新型的社区治理模式具有重要意义。进入了信息化治理的新时代，实现国家治理现代化，推动农村社区治理和谐稳定健康发展，需要适应时代发展的变化，进行治理技术的变革与创新，从而推动农村社区治理迈向信息化治理时代。李增员，刘枭林17在《信息化治理：农村社区治理技术创新及其实现途径》指出，当代农村信息化处理存在几大问题。一方面由于人力不足，导致信息收集困难，信息收集不全面。另一方面由于技术手段落后，政府的回应机制不健全，社区预警机制落实不到位，存在安全隐患。基于这层考虑，提出两点解决对策，第一，打破信息壁垒，建立数据库，使得信息共享成为社区治理的坚实基础，以便提高治理水平，优化服务。第二利用“天网”、“地网”的信息化监控技术实现及时预警防控及风险排查，通过微治理强化服务，促进社区和谐稳定。

(3)以多元协同治理为研究视角

党的十九大报告提出，“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”这是新时代农村社区治理的新目标、新征程。这实际上揭示出了社区治理动力的构即社区治理动力不是单一的主体力量，而是需要多元主体“共建共治共享”的协同合力。戚晓明18在《社区治理类型与乡村振兴下的农村社区环境治理》中就倡导深化环境治理中的“三社联动”，构建“社区+”平台，充分发挥社区、社会组织、社会工作专业人才在农村环境治理中的优势，扩大社会参与，完善社会协同机制，补齐环境治理短板。王东，王水森19在《多元协同与多维吸纳：社区治理动力生成及其机制构建》中解释了协同治理的概念。协同治理作为一种处理公共事务的理论和实践模式，是在多中心治理理论和协同学相互借鉴吸收的基础上耦合而成的。具体来讲，就是充分发挥各治理主体的优势作用，利用各方资源，调动各方积极性，从而形成协同效应，实现有效治理。该文阐述“多元主体”是社区治理动力的力量源泉，党委、政府部门、社会组织、企业、社区居民共同参与社区治理能够强化治理力量，实现社区治理动力增量。“核心主体”有助于社区力量的有机整合社区治理中，政府主体处于核心地位，并且发挥着主导作用。这种主导作用主要来源于政府的治理优势。包括权威优势、组织优势、政策优势、服务优势、资源优势。“协作共治”是社区治理动力合力生成途径。协同治理理论承认多元主体之间在客观上存在的利益分歧和矛盾冲突，但更强调通过相互协调合作来实现多元主体的协作共治。一方面需要价值共享，即坚持以人民为中心的治理理念，另一方面需要展开互动协商，既尊重主体的利益和地位差异，又提出了达成共识取得一致的正确方法。总而言之就是做到求同存异。

张立伟20在《我国农村社区协商治理的现状、困境及发展对策——基于全国7个农村社区治理实验区的分析》指出，农村社区是农村治理的最基本单元，农村社区协商治理是社会主义政治的独特优势和特有形式。在该文中作者认为，农村社区行协商治理面临四大困境。一农村社区协商治理的社会组织发育迟缓问题严重，主要表现在数量不多，种类有限，且社区碎片化问题严重。二农村社区协商治理的专业人才比较匮乏，传统的社区工作者协商精神不强协商能力不足。三农村社区协商治理的居民主体性缺失，协商主体的政治能力不足，社区居民参与协商治理的年龄结构、性别比例失调，多为老年人、妇女，协商主体对社区协商治理还存在一定程度的认识偏差。针对上述问题，他总结出四条治理路径。一加强农村社区党组织对社会组织的引导，首先，理顺农村社区党组织与多元参与主体的关系，其次，农村社区党组织要推动社区具体事务管理权限下移，最后，要积极培育社区社会组织的自主性。二健全农村社区协商治理人才的引进与培训，要建立农村社区服务人才常态化的引进机制，推进农村社区服务人才队伍专业化、职业化。建立农村社区服务人才培训机制，依托现有的农村社区居民干部的培训体系，构建农村社区服务人才的教育网络。三建构农村社区居民参与协商治理的主体性，通过多种渠道提高农村社区居民参与协商的能力，提高社区居民的主体意识和维权能力，切

实保障好社区居民的根本利益。四形成农村社区协商治理机制与协商民主制度合力。

(4)以社区文化建设调动居民主体参与为研究视角

唐南21在《社区文化保育：凝聚社区居民力量参与社区治理——社会工作介入农村社区治理的探索研究》中认为发展社区文化，有利于强化社区群众的主人翁意识，倡导传承特有的健康的民风民俗，以及增强社区居民对于本社区的归属感，维系社区良好的人际关系。他主张以社区文化保育的方式，唤醒居民的积极性主动性，从而推动农村社区治理。这里的保育不是简单意义上的还原而是深入学习传承下的再塑造，再创新。通过赋予社区文化情感以及商业上的价值，活化社区文化形式，培育居民自主参与社区管理，树立主人翁意识，提高对于社区发展的关注度，提高居民的参与积极性。

王玥22在《农村社区治理中社区文化建设缺失问题分析》中指出社区文化建设的重要性：即农村社区文化建设是社区治理中实现科学发展和统筹治理的核心和要务，对发挥其核心价值导向功能、提高农村社区软实力建设和带动新型农村社区发展起到至关重要的作用。他认为文化建设的本质属性就是满足人们精神方面的需求，在农村社区文化建设实践过程中，要做到尊重文化的规律，以社区居民的自我创造活动为本，既尊重个性又尊重共性，进而形成既符合主流价值又极具地方特色的农村社区文化。文章提到当前文化缺失的几点原因分别为物质供给不足、农村居民对社区认同的内驱力不足，社区文化的管制体制不健全等，主张加强物质保障供给、增强居民社区认同意识，重视居民是社区建设的主体，要大力发挥人民的创造性作用、完善社区法律规章制度，树立居民法律意识，有序参与社区管理。在意在利用社区文化建设，调动人民参与积极性。

许雅惠，杨春原，刘守义23在《农村居民参与新型农村社区建设研究进展》中提到新型社区概念，所谓新型社区就是在城镇化大背景下，传统农村社区的转型与发展，“村委会”到“居委会”的转变。农民在这种新型社区中转变成居民身份，从而参与到社区建设中，然而新型农村社区建设过程中具有明显的过渡性、特殊性和复杂性，农村居民在完成农民到居民的转变中有着明显的不适感，行为、思想、心理上都有着滞后性。文中最终他总结到，家庭观念较重、居民文化水平不足，能力缺乏、社区参与途径较少，机会少、社区环境等等均是影响农村居民参与的因素。该文章价值在于，研究探讨影响农村社区居民的参与度的因素，有助于发现问题，拓展农村居民参与理论，让农村居民在积极参与社区治理的过程中创造红利、共享红利。

(5)以法治建设为研究视角

党的十九大报告明确指出，“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，这一系列新论述，预示着法治在乡村治理、社区治理中的重要价值与作用，是新时代农村社区治理现代化的重要手段。李增元，李艳营24在《论改革开放以来农村社区治理的法治历程与新时代法治需要》中认为，当代农村社区治理最突出的问题就是现代法的缺失。主张构筑现代法治要从五个方面进行：城乡社区一体化治理的现代法规、社区经济社会事务分类治理的现代法治规范、多元主体参与现代社区治理的现代法治框架、社会关系调节及社会行为规范的现代法治规则、居民权利保障及权益维护的现代法治制度等五个方面。

郭少华25在《新媒体时代农村社区治理现代化研究》中认为农村社区治理要坚持依法治理，改进社会治理方式。新形势下，农民的法治意识正在加强，法治理念在逐渐觉醒，在依法治理的宏观背景下，农村社会治理模式的创新必须遵循法治的理念。这就要求农村社会治理应转变工作思路，基层政府、工作人员应更加注重运用法治思维，更多地利用法治化手段来化解基层社会矛盾。通过不断完善社会治理的法治化、制度化建设，为农村的社会治理提供更加强有力的法治保障。

四、总结

当代农村社区治理是应时代发展的需要，是社会主义现代化建设过程中不可或缺的一环。本文依照十九大会议提出的农村治理方略，依次从党建、创新政府服务、社会协同、公民参与、法治保障等五个方面进行阐述，每一研究视角都列举了前任学者的思想主张。细致来说就是加强党的领导，完善政府主导的公共服务体系，提高治理能力和水平。加强社会多元协作，动员居民积极参与，把治理农村社区落实到每一个人，最后，加强法治建设，保障社区安全。总体来说目前农村社区治理经验可总结为三方面。一治理主体上：构建多元化的社区协同治理体系，二治理手段上：实现社区治理的信息化与智能化，三治理方式上：实现“自治、法治、德治”的三治融合。对于农村社区治理新范式探索的脚步不会停歇，随着社会的发展，农村社区治理体系会不断完善，农村社区治理水平将不断提高。