滇西国有林场改革绩效分析与评价
——以腾冲市为例

文勇军，柯文斌，张林艳

(1.云南省林业调查规划院,云南 昆明 650051；2.保山市林业局，云南 保山 678000)

按照党中央 国务院、云南省委、省政府关于国有林场改革工作精神及总体部署，云南省保山市国有林场改革试点工作于2016年4月正式启动。腾冲市、隆阳区分别作为国有林场改革省级、市级试点单位，在国有林场改革工作中认真按照“建设生物多样性宝库、西南生态安全屏障和森林云南”的总体部署，围绕保护生态、保障职工生活两大目标，推动政事分开、事企分开，较好地实现管护方式和监管体制创新，初步建立起有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力的国有林场体制，为保山市、云南省乃至全国国有林场改革工作积累了较好的经验。在总结、借鉴改革试点经验的基础上，保山市3个非试点县(施甸、龙陵、昌宁)国有林场改革工作也初步完成，并进入了省级验收准备阶段。为了对保山市国有林场改革工作开展情况进行综合分析，并作出科学评价，以腾冲市为研究对象，通过与林业局领导干部、国有林场职工、林场周边群众的集体谈话和讨论的参与式农村评估(PRA)方法，探讨国有林场改革成效以及改革工作中各方利益主体对国有林场改革的满意度，促使国有林场改革工作不断得到改进和提升，成效日益显著。

1 研究地概况

腾冲市位于云南省西南部，与缅甸接壤，国土面积 5 845 km2，国境线长148.075 km，全市林业用地面积44.04万hm2，占国土总面积的77.25%。腾冲市国有林场始建于20世纪50年代末，历经创建、调整、发展、改革4个发展阶段。截至此次改革前，腾冲市经国家林业局备案的国有林场有5个，即：苏江林场、大河林场、沙坝林场、古永林场、明光林场，均为自收自支企业化管理的事业单位，在册职工366人，其中在职职工290人(超编90人)、退休职工76人，临时用工人员79人。国有林场总经营面积达9.03万hm2，林木蓄积量 1 497.43 万m3；商品林面积5.07万hm2，林木蓄积量955.68万m3；中幼龄林面积3.4万hm2；非林业用地面积 1 773.3 万hm2。通过多年的不断发展，腾冲市国有林场在林业建设中发挥了重要的骨干、示范和带动作用，特别是在森林培育和生态保护等方面已取得巨大成就，并得到全社会的广泛认可。

2 研究方法

主要采取参与式农村社会调查法[3]。通过非结构式、半结构式访谈方式，与腾冲市林业局领导干部、国有林场职工、国有林场周边群众进行访谈。根据需要获取信息，设计国有林场基本信息调查表。与腾冲市林业局国有林场管理者进行访谈，征求意见建议，发放调查问卷10份，收回有效问卷10份；按照年龄(老、中、青)、职称(高、中、初)、性别(男、女)将每个国有林场职工划分为8个访谈组，每组10人(次)，共计40个访谈小组，400人次(交叉重复统计)，发放调查问卷表400份，收回有效问卷358份；每个国有林场周边各选取5户特殊群众和5户普通群众进行入户访问，共计50户，发放调查问卷50份，收回有效问卷50份。

3 研究结果

3.1 改革对国有森林资源保护的影响

改革前，为解决国有林场职工工资，维持林场正常运行以及上缴财政收入等，5个国有林场年均采伐活立林蓄积达11万m3以上，从而导致可采伐的国有森林资源日益枯竭，生态效益逐年下降，国有林场处于资源和资金“两危”状态。改革后，腾冲市加大资金投入，林场职工工资以及林场工作经费得到保障，大大降低了对森林资源的依懒度，商品材采伐消耗大幅度缩减，进而有效地保护了森林资源，实现国有森林资源永续发展，对维护国家生态安全和木材安全具有重要战略意义。

根据测算，腾冲市国有林场每年减少的11万m3木材采伐量，相当于每年增加调节水量21.2万m3、减少土壤流失3.5万t、土地增加肥力509.1 t、增加固碳 1 280.7 t、释放氧气 3 337.7 t，增加生态服务功能价值 2 407.4 万元。另外，改革期间腾冲市5个国有林场完成了以下几项工作：(1)启动实施林业建设项目，科学抚育森林 8 000 万hm2，综合改造林分 1 733.3 hm2，林分结构调整 4 666.6 hm2，种植珍贵乡土树种300万株，完成封山育林940 hm2，实施国家木材战略储备示范基地建设项目200 hm2，储备林改培400 hm2；(2)区划界定国家木材战略储备林 4 533.3 hm2，后备林540 hm2；(3)按照“照顾历史、便于管理”原则，将原由其他单位管理的 8 533.3 hm2零星国有林就近划入相关的国有林场进行统一管理，国有林场经营管护面积增加；(4)从2017年开始，全面停止国有林区内的所有天然林商业性采伐，进一步加大对国有林资源的保护工作。预计到2020年腾冲市国有林场森林蓄积量增加168.48万m3，达到 1 566.00 万m3以上；国有林场森林覆盖率达到91.4%以上，森林资源得到有效保护的同时，森林质量以及生物多样性保护工作得到加强，森林生态功能逐年恢复，进一步增强了国有林场生态建设的主体功能。通过与腾冲市林业局领导干部进行访谈，所有的访谈对象对国家启动实施国有林场改革工作均持有肯定态度，并对改革结果较为满意，满意度达100%。

3.2 改革对林场职工生产生活的影响

改革前，5个国有林场均属自收自支事业单位，所有资金支出均来源于林木采伐。由于受森林资源以及采伐政策的限制，林场职工收入较低，且极不稳定。加之，国有林场职工长期处于半封闭状态，综合素质普遍偏低，工作能力和业务技能已无法适应当前林业发展形势。改革后，腾冲市财政每年列支 2 700 万元工资和公用经费，从根本上解决了林场职工工资、社保和工作运转的资金问题，使林场职工收入较改革前大幅度提高，且极为稳定。据统计，腾冲市5个国有林场在职职工、退休人员月均工资分别由改革前的 3 317元、2 691 元提高至目前的 5 189元、3 858 元；同时进一步加强对国有林场职工的培训学习力度，43名林业技能人员通过转岗培训已正式转为专业技术人员，为林场职工职称晋级以及业务能力提高开辟上升通道，国有林场管理岗位、专业技术人员岗位、林业技能岗位比例由改革前的7%：26 %：67% 调整至目前的7%：51%：42%，人才结构趋于合理。另外，结合国有林场棚户区(危房)改造项目的实施，腾冲市还为每户符合政策规定的国有林场职工家庭安排一套保障性安居住房，有效地改善了职工的居住条件，增强了林场职工投身林业建设的信心和决心，林场职工队伍建设得到进一步稳定。通过访问，林场职工对国有林场改革工作给予充分支持，并对改革结果较为满意，满意度达100%。

3.3 改革对周边群众的影响

通过对50户林区群众进行问卷调查，结果显示：有90%左右的林区群众理解、支持国有林场改革，且对改革成效较为满意；有近5%的群众对国有林场改革工作持中立态度，主要原因是原国有林场代管的部分集体林将回归集体，个别群众对后期的发展信心不足；有近5%群众对国有林场改革工作不理解、不支持，主要原因是原由集体、个人代管的零星国有林并入国有林场进行统一管理，导致个别群众个人利益受损。总体来说，国有林场改革对当地群众的生产生活产生了积极的正面影响。通过改革：(1)正确调处了国有林场与当地林地林权的纠纷，妥善解决了争议，有效保护了当地群众的合法利益，促进了林区的社会稳定。(2)将国有林场基础设施建设纳入同级人民政府基本建设计划，促进了林场与周边地区基本公共服务均等化，切实提高了林场职工以及周边群众的生产生活环境，让群众真正享受到优美的自然环境、便捷的交通、清洁的水源、明亮的灯光等改革成果。改期期间，腾冲市共争取到各级财政资金 3 164 万元，专项用于国有林场场部和营林点房屋附属工程、供电设施以及维修、新修林区公路等。同时，将国有林场 435 km林区道路纳入农村通达工程公路网建设项目储备库，预计投入资金 200多万元。(3)依托国有林场资源优势以及较为完善的基础设施建设，当地森林康养产业以及乡村旅游业日益兴旺起来，为当地群众提供了大量的就业机会，吸引许多外出务工人员重返家乡建设，真正实现了生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁的新型农村风貌。

3.4 改革对国有林场自身发展的影响

从建场开始，腾冲市各国有林场为了弥补生产投入不足，利用金融性和非金融性贷款发展生产。但由于长期以来国有林场管理体制不顺、功能定位不清、经营不善等原因，导致债务无法按时偿还，债务越来越多，长期处于恶性循环发展状态，严重制约着国有林场的健康发展。据统计，腾冲市国有林场总资产达 25 879.3 万元，有非金融债务590.9万元，其中：基础设施建设形成的不良债务306.9万元，生产经营活动形成的不良债务284万元。通过改革：(1)理顺了管理体制，实现了“经管分离”，经营与管护矛盾问题得到有效缓解；(2)理清了债务状况，并依法依规对部分呆坏账和不良资产进行合理处置，切实减轻国有林场负担；(3)创新发展机制，吸引大量社会资本投入国有林场建设，进一步激发国有林场发展动力，工作职能得到进一步增强，生态效益、经济效益、社会效益日益显著，逐步实现永续发展。改革期间，5个国有林场在资源管理机制上实施公益林日常管护、营造林、森林抚育、有害生物防治、资源调查等，通过合同、委托等方式向社会购买服务。另外，在鼓励林场职工参与林下种植、养殖等林下经济活动，提高林场职工经济收入，增强职工护林积极性的同时，允许、支持社会资本以合作、入股等形式参与林业发展，盘活国有森林资源。据统计，腾冲市各国有林场与百合园农业科技开发有限责任公司、云南斛健庄园有限公司、景盛山河农牧公司、明光矿业公司等企业合作发展林下经济产业，种植天麻13.3 hm2、石斛40 hm2、乌龙茶133.3 hm2、龙胆草300 hm2、珍贵乡土树种苗木繁育基地13.3 hm2；建设生态养殖基地2个，完成投资 1 400多万元；拟建以重楼、三七为主的中药材示范种植基地93.3 hm2、仿野生石斛等中药材基地266.7 hm2。在经营机制上腾冲市则成立国有独资林业投资开发公司，经营国有森林资源，盘活国有林资产，拟将国有林经营权划入林业投资开发公司，核发国有森林资源经营权证,便于合理利用国有森林资源，解决生态建设和国有林经营管理资金短缺的瓶颈问题。

4 讨论与结论

1)国有林场改革工作事关国土生态安全问题，事关广大林场职工、林区群众的切身利益，在维护社会稳定，促进区域经济发展方面意义重大深远。作为国有林场改革的主要参与者，政府、国有林场、国有林场职工、林区群众在国有林场改革工作中扮演着不同角色，并且有各自的利益诉求[4]。通过此次改革，总体达到了近期预定目标，各方利益主体的利益诉求整体得以体现。

2)由于国有林场改革时间较短，许多政策配套措施效益尚未发挥出来，国有林场经营创新机制不健全、发展动力不足，处理历史债务压力大，基础设施仍然滞后等问题短期内依然存在，国有林场改革预期目标是否完全能够实现，还需作进一步的研究证实。为巩固国有林场改革工作成果，确保历史问题逐一得到解决，提出如下建议：(1)将国有贫困林场扶贫工作纳入各级政府扶贫工作计划，切实加大对林场基本公共服务的政策支持力度，使林场职工、林区群众能够享受到更多的改革成果；(2)开发适合国有林场特点的信贷产品，充分利用林业贷款中央财政贴息政策，引导鼓励国有林场充分利用各种新型直接融资工具，拓宽融资渠道，促进国有林场长期健康发展。

3)通过国有林场改革，初步探索建立起了国有林场经营创新发展机制，一方面提高了林场职工的工作积极性、主动性以及工作能力和业务技能，国有林场发展的内在动力得到显著增强。另一方面吸引了大量的社会资本投入国有林建设，促进了林下经济产业和森林旅游业的发展，逐步摆脱了森林资源对国有林场以及区域经济发展的桎梏。但是，随着社会资本的大量进入，如何有效权衡国家、国有林场、林场职工、林区群众、企业各方利益，防止国有森林资源过度开发、无序利用、无偿使用、保护不力、严重限制生态安全保障能力的发挥等将是国有林场创新发展过程中所面临的新问题。为此，在探索建立国有林场创新发展机制的同时，要加快建立健全保山市国有森林资源有偿使用制度，在充分保障生态利益以及国有林场职工利益得以实现的前提下，实现企业经济效益最大化。为此，提出如下建议：(1)坚持保护优先、合理利用原则，正确处理国有森林资源保护与开发利用的关系，对需要严格保护的天然林资源和自然保护区等严禁开发利用，对可开发利用的国有森林资源要科学规划空间开发格局，并在试点的基础上适度扩大开发规模。(2)探索建立国有森林资源所有权和使用权分离以及市场配置制度，推广国有森林资源使用权的出让、转让、出租、担保、入股等流转方式，并按市场交易原则逐步建立起森林资源开发使用成本评估机制，制定价格收费标准，有效保护国家所有者权益。(3)在javascript:;进一步建立健全国有森林资源管护制度和价格体系的同时，建立起相应收、支、管、用办法，进一步加快保山市森林资源有偿使用管理法制化进程[5-6]。