贵港市森林城市建设中多元主体合作共治的困境分析

宋浪婷

（广西师范大学，广西桂林 541000）

0 引言

森林城市的建设与发展围绕着建设环境友好型社会、实现人与自然和谐发展的目标而展开，本质上是对绿色发展理念的贯彻执行，有助于推动城镇化的可持续发展。吴后建等［1］学者认为了森林城市建设已上升为国家战略，开展森林城市建设是生态文明建设的重要内容。学者赵彪［2］认为：“森林城市是人工生态和自然生态的和谐共生，人类生产生活与自然生态共生共进的可持续发展的生态环境”。森林城市建设是生态文明建设的题中之意，是生态治理实现的方式之一。本文通过对贵港市森林城市建设中的各主体之间权能关系、内部构成的基础分析，对贵港市森林城市建设中政府职责及政府与各主体合作治理间的困境提出几点建议。

1 贵港市森林城市建设主体发挥的作用

1.1 政府：森林城市建设的主导者

森林城市建设是建立一个人工的生态系统，为居民提供一个空气清新、适度适宜、水土保持良好的生态居所［3］，是一种典型的公共物品供给，其外部性决定了单靠市场的力量是无法有效供给。而公众和社会组织又“无力”单独供应建设森林城市如此巨大的需求。因此，政府作为森林城市建设中的核心行动者及主要责任主体，发挥主导作用。

贵港市森林城市建设的政府组织构成中，以市级政府为统一领导，各县（区）政府分级负责。贵港市政府作为全市人民的利益代表，拥有着全市人民赋予的权力，支配者全市的资源。在对贵港市经济与生态发展的协同程度、全市森林覆盖率、可种植森林面积、城市未来规划有着全面深入的了解，对森林城市建设的规划、方案的制定有着丰富的信息资源和人力资源，对建设森林城市所需资源有支配权，能够以政治性的目标向各地区政府下达指令，强制性要求完成指标，其自身的权威性对组织和个人起到制约和规范作用，能够有效地推进森林城市建设。

1.2 企业：森林城市建设的主体

企业不仅是地方经济的动力，也是生态治理的主体，负责任的企业不仅需要追求企业的经济效益，还需承担起必要的社会责任和经济责任［4］。在贵港市森林城市的建设中，相关企业在追求经济利益的同时，承担着一定的生态责任。首先，企业需要按照政府相关规定进行整改。2018年，依法关闭对空气污染严重的贵港市港桥水泥峡山分公司、广西贵港市益丰建材有限公司等9家水泥厂；2017年3月，港南区清理违法养殖网箱505点、拆除93个非法采砂场、关闭8家石灰厂、清除靠近水源300米以内的养殖场等对河流水质污染严重，影响群众饮水的企业；对蔗糖、钢铁、建材等重点企业，企业依法进行调整，发展“蔗糖生产—蔗糖深加工—制糖副产物综合利用—发电、生物有机肥—种植业”“废旧钢铁回收—炼铁—炼钢—钢渣微粉、脱硫石膏—新型建材”等循环经济链条，形成生态产业链，减低生态成本，增加经济效益和社会效益。其次，企业是市场化的执行者，贵港市森林城市的建设，企业投资生态产业是一大助力。企业在推进生态农业发展上，对技术、生产产品、工具提供的转变，引导农民生产方式发生了转变；在生态旅游上，企业对生态旅游业的投资，如四季田园、花卉世界、特色农家乐，实现了自身服务的转型，增加了生态效益。最后，企业积极采用先进生产技术，优化产业升级。电力、钢铁、水泥等行业，企业采用烟气脱硫脱硝、除尘污染物削减技术、锅炉低氮燃烧技术、污水集中处理技术等进行清洁生产。

1.3 社会公众：森林城市建设的参与者

贵港市森林城市的建设，与每个人的努力是分不开的。在建设森林城市的过程中，公众通过以下方式参与到森林城市建设工作：一是低碳出行。使用自行车和公交车作为代步工具，在人流集散中心，市民的出行主要是“公共自行车＋公共交通＋公共自行车”。二是绿色消费意识。公众的绿色消费意识较强，对绿色先进技术设备的应用广泛，对环保设施的保护。三是参加环保NGO,自觉植树造林，营造森林氧吧。通过各种渠道对身边存在的生态环境问题向有关部门反映，并向有关部门提出解决的建议。一些公民通过媒体，向公众宣传森林城市的建设，鼓励每一个人都参与到森林城市建设的工作中。同时，政府部门也通过电视、横幅、公报、网站等方式，向公众传达森林城市建设的相关信息，为公众获取相关政策信息提供便利。

2 贵港市森林城市建设中各主体合作治理的困境分析

2.1 贵港市森林城市建设各主体的目标差异

不同层级政府间存在的目标差异。贵港市森林城市建设，由市级政府统一领导，县（区）级政府分级负责。在具体的实践中，市级政府从全市出发，制定整体性的规划，对未来贵港市的生态环境要达到什么样的标准，每一个县（区）在森林城市建设中，森林覆盖率、城市空气指标、水体指标、土壤指标等方面都做出全面性的规划，为构建一个生态宜居、城乡一体化发展的生态文明城市而付诸积极的行动。而县（区）级政府在落实森林城市建设的实施措施的时候，更多的是考虑到本地区的经济发展问题和财税增加问题，在对森林城市建设的支持中，不仅需要投入地方大量的人力、物力、财力，而且可能会导致减缓经济的发展和民事纠纷的增多。另一方面，森林城市的建设是一个漫长的发展过程，投入大，收益慢的公共物品的供应，县（区）级政府在发展过程中，会更倾向于先发展经济，把生态环境治理置于经济之后［5］。因此，在森林城市建设的过程中，常常会出现政策在县（区）级政府层面中出现失效，甚至可能成为县（区）级政府滋生生态化腐败的“温床”［6］。

同级政府间存在的目标差异。同级政府间，不同政府部门工作的职责目标不一样，上级政府对其考核的绩效指标也不一样［7］。在贵港市森林城市建设工作中，林业局、住建局、水利局、环保局、交通局、市政管理局等同级政府工作部门的工作目标不同，所追求的利益诉求也有所差异，因而他们在工作的过程中更倾向于优先保证本部门的利益，对于森林城市构建这个投入和收益“不成比例”的工作，积极性会有所减弱。森林城市的建设，不是一朝一夕就能完成的，需要投入大量等人财物等资源的投入和各主体之间的共同参与治理。森林城市建设本身的整体性、公共性、无边界性、外溢性、长期性等特征，使参与治理的主体在不同程度上报有“搭便车”心理。

2.2 贵港市森林城市建设各主体的结构困境

贵港市森林城市建设，政府在其过程中发挥着主导作用，主导企业参与森林城市建设，引导公民参与森林城市的建设，是森林城市建设的核心行动者。然而，政府的这种行为在一定程度上并没有能够获得群众的支持和认可。企业、群众、社会组织不能有效地参与到贵港市森林城市建设。一方面，政府主导型的生态治理体制与多元主体合作治理的生态治理理念相悖，对于一些对当地经济带来高额利润的重污染企业，地方政府往往给这些企业大开方便之门，充当企业的“保护伞”，制定规则者又充当破坏规则者，生态治理毫无规范可言。另一方面，政府主导下的生态治理没有办法形成竞争性市场，亦无法形成市场机制，从而无法形成有效的生态集体行动。森林城市建设，毋庸置疑，是一个典型的公共物品，它的特殊性决定了须由政府来提供。“当一个人的消费或企业生产活动对另一个人或另一企业的生产函数产生一种原非本意的影响。”［8］因此生态治理效果的外部性和公共性无法形成价格，激不起企业主动参与治理的积极性。在森林城市建设过程中，企业参与治理，仅是迫于政府的压力，政府给它施加的压力多大，其参与度就多大，没有形成企业竞争性参与机制，导致森林城市建设过程中企业的资源达不到帕累托最优［9］。而同样地，公众和社会组织也是在政府的权力主导下被动的参与，参与的积极性不高，参与范围有限，力量弱小，没有发挥其真正的主体作用。社会组织特别是环保组织，虽然在一定程度上有所发展，但因为其参与生态治理的渠道不畅及信息不对称，无法发挥应有的作用。

2.3 贵港市森林城市建设主体合作治理的运行困境

贵港市森林城市的建设过程中涉及多元主体的互动和协调，由于缺乏有效的合作机制和激励机制，各级政府和部门相互间的利益协调难以达成一致，导致森林城市建设主体间难以形成一致的集体行动，政府、企业、社会三者之间的合作缺乏有效的衔接机制［10］。政府作为森林城市建设的核心行动者，缺乏内部协调机制，在建设森林城市中遇到的水土污染联合治理、绿色空间格局打造、生态产业体系构建等问题上，各级政府及相关部门权责利出现分叉，互相推诿、踢皮球等现象产生，各级政府相关森林城市建设主体间权能关系无法协同。

在贵港市森林城市过程中，市级政府承担贵港市森林城市建设主要的责任，并将其分解到各层级政府和相关机构，各部门间需形成有效的合作机制共同完成建设目标。而在实践的过程中，森林城市的建设依赖于林业局、环保局，其他相关的层级机构和部门对其缺乏配合，而林业局、环保局这些部门在其他层级政府和部门间缺乏“话语权”，不能协调各主体进行共同治理。另一方面，森林城市的建设过程中，各层级政府更多的是进行片区治理，缺乏与其他县（区）进行跨界合作，导致生态治理地区差异较大。

3 贵港市森林城市建设各主体合作共治的路径分析

3.1 构建专业化的森林城市建设管理机构

森林城市建设是一项系统的工程，它自身的整体性、公共性、外延性、复杂性等特征，决定了治理的艰巨性、动态性。单靠政府的力量不足以应对复杂的生态环境问题，需要市场、社会等多元主体的力量填补政府在建设管理方面的短板。多元主体合作共治需要建立一个专门的森林城市建设管理机构协调各主体的行动。不同主体有着不同的利益诉求，其参与治理的目标导向也不一样，因此需要一个专门的管理机构凌驾于各主体之上，协调好多元主体之间的利益分配，畅通利益表达渠道，使各个主体能够进行有效的沟通和合作。专业化管理机构的权威性和政治权力，能够在森林城市建设中调动多元主体进行集体行动，保证森林城市建设中多元主体的合作共治。

3.2 完善森林城市建设各主体的生态补偿机制

森林城市建设必须完善多元主体合作治理的补偿机制，合理界定补偿的主体和客体，明确“谁受益、谁补偿”；完善补偿的标准、权重、测算和评估体系，建立规范、标准、多元、动态的生态补偿制度，通过政府、市场、社会等多元途径筹资，设立森林城市建设专项基金，以满足不同主体的利益诉求［11］。第一，完善县（区）政府的生态补偿机制，不同县级政府的经济发展程度不同，对生态治理的投入也不同，因此，为保证县（区）级政府间的密切合作，必须建立起生态治理专项资金，通过规范的转移支付制度补偿贵港市各县（区）政府森林城市建设支付的成本来实现公平，保证层级政府部门间的有效协同。第二，完善政府对企业的生态补偿机制。对于积极采用先进设备，进行生态化生产的企业，政府应予以大力支持，对其设施设备的更新、环保设施的购买等，政府应在政策或资金上给予一定的支持。对于一些强迫停产和撤离搬迁的企业如养殖场、水泥厂等，应给予合理的利益补偿，对因此而失业的人员做好相关的安排工作。第三，完善对公民的生态补偿。港市森林城市建设的过程中，对于需要重新规划建设生态公园和绿化的地区，政府应做好倾听公民利益诉求的工作，对搬迁的居民和退耕还林、关闭养殖场的农民，及时输出政策，完善生态补偿，积极落实对他们的补偿。对积极配合森林城市建设的公民及对生态环境污染举报的公民给予奖励。

3.3 健全公众参与制度

森林城市建设的出发点是为了建立一个生态宜居的人类生存空间，满足人民对美好生活的需要［12］。因此，贵港市政府在进行森林城市建设的过程中，需要给公众树立生态文明的价值观，鼓励公众参与到森林城市建设中。政府首先需要建立有序的参与机制和制度，一是完善公众参与森林城市建设的渠道和法律体系。在现代社会，公众参与到森林城市建设的方式除了电话热线、信箱、上访等，还可以利用网络平台，对生态环境问题进行曝光，政府也可以建立网络平台，创新多样化的渠道，并将其制度化、常态化，为公众建立便利的参与平台。二是建立森林城市建设的信息公开制度。通过网络媒体公众及时传递环保相关信息，保证公众随时随地能获悉森林城市建设动态，便于开展监督工作。森林城市建设信息的公开，一方面可以激励多元主体参与森林城市建设的热情，另一方面可以对多元主体参与森林城市建设行为进行有效的监督。三是建立多元主体监督机制。在信息公开的前提下，对生态治理主体行为的监督成为可能。无论是上下级政府之间、政府部门之间、机构之间、政府与企业之间、政府与社会之间、企业和社会公众之间等主体之间，在森林城市建设中的不负责任、权力寻租等行为都可以进行在多元主体相互监督中完善，有效地提高森林城市建设能力。