新中国成立以来农村基层党建与基层治理的发展变迁

丁 云，樊宸余

(北京工业大学 马克思主义学院，北京 100124)

农村基层党建与基层治理均是我国农村工作十分重要的方面，二者之间有着深刻的内在关联。新中国成立以来，中国共产党农村基层党建的指导理念、体制模式和工作方法以充分发挥党对农村基层治理的引领和服务作用、推进两者间的协调互动为目标，不断依据党在不同时期的执政环境而调整变化。农村基层党建与基层治理的协同推进，不仅充分发挥了党的基层组织在农村建设中的战斗堡垒作用，也扎实地保障了农村社会的持续稳定和健康发展，体现了中国共产党农村工作的智慧。

一、农村基层党建与基层治理的内在关联性

新中国成立以来，农村基层党组织早已自觉将自身建设与提升农村基层社会治理能力紧密结合起来。二者在政治追求、价值目标和工作具体实施等方面存在着深刻且丰富的内在联系。

(一)农村基层党组织对基层治理工作的引领性

加强党对农村基层治理的领导是推进国家治理体系和治理能力现代化，推动社会治理向基层下移的必然要求。早在19世纪40年代，马克思、恩格斯在创立共产主义者同盟的过程中就已提出支部在党的组织结构中居于基础地位的观点。[1]558我国基层党组织对基层治理工作的引领性也有深厚的历史根源。井冈山根据地时期，党便建立起“支部建在连上”的原则和制度，在部队中构建严整的基层党组织体系。新中国成立后，党的八大在《中国共产党章程》中首次明确农村基层党组织“应当领导和监督本单位的行政机构和群众组织”[2]234；2015年中共中央发布的《关于加强城乡社区协商民主的意见》中指出，要加强党的领导，充分发挥村(社区)党组织在基层协商中的领导作用；党的十九大报告再次确认了基层党组织领导基层治理的重要职能。在农村基层治理的过程中，基层党组织担负着领导核心的责任，这是坚持“党管一切”的必然要求。

历史和实践深刻表明，党的基层组织作用的正向发挥是推进革命、建设和改革取得成功的重要动力来源。新中国成立以后的土地改革、土地合作化、家庭联产承包责任制等经济变革无一不是在党的农村基层党组织的直接领导下进行的。进入21世纪，农村改革和发展中出现了与群众切身利益密切相关的矛盾和问题，传统的管理体制无法解决，引发了对社会管理创新的倒逼机制。基层党组织在创新民主协商治理中扮演着重要角色，如倡议和推动协商民主治理机制创新，担任协商召集者和组织者，在征求群众意见的基础上确定协商议题，遏制农村宗族和黑恶势力对民主协商的破坏，协调各方利益，推动达成共识。在农村社会的现实实践中，合理、有序的基层治理也是实现农村社会健康发展、提升群众幸福感的重要保证，这与党的工作目标一致。正如恩格斯所言，无产阶级政党就是要“使社会的每一个成员都能完全自由地发展和发挥他的全部才能和力量”[3]130。切实、有效的社会治理是实现中国共产党人的初心和使命的重要途径，这也就决定了党必然要参与农村基层治理，决定了农村基层党组织引领基层治理的必然性。

(二)农村基层党建与基层治理工作的契合性

农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，党在农村的各项方针政策都需要通过农村基层党组织来贯彻落实。在我国农村工作的生动实践中，基层党建与基层治理工作密切相关，并在多方面存在共通点，这为农村基层党建发挥有力引领作用提供了重要先决条件。

在工作目标上，两者存在契合性。党的十九大报告指出，新时代党的建设的目标是要把党建设成为始终走在时代前列、人民衷心拥护、勇于自我革命、经得起各种风浪考验、朝气蓬勃的马克思主义执政党。农村基层党组织的建设目标服从于党的建设总目标，即不断增强农村基层党组织的执政能力以及先进性和纯洁性，从而更好地团结带领农村群众不断推进乡村振兴；社会治理的目标是推进城乡统筹发展，构建稳定有序的农村社会，提升农村群众的生活水平。因此，说到底农村基层党建与基层治理的最终目的都是为了服务最广大人民的根本利益，“服务农村、农民、农业”工作目标的一致性为二者协调互动提供了前提和基础。

在工作内容上，两者存在相交性。发展农村经济、提供公共事务及社会救助，维护和谐稳定等是农村基层治理的重要工作内容。农村基层党组织作为农村基层治理的领导者，必须坚定贯彻落实党中央关于农村工作的方针与政策，因地制宜制定正确的发展规划，为农村基层治理工作提供道路指引；党员干部践行全心全意为人民服务的宗旨也必然要求基层党组织在发展农村经济、提供公共服务等工作中真抓实干，务求实效。因此，农村基层党建与基层治理的工作内容不是截然分离的，而是相交相融的。

在工作方法上，两者存在互补性。党的执政能力的提升必然要求基层党员干部深入群众、深入农村基层工作，做到“从实践中来，到实践中去”，在基层治理实践中形成关于农村工作的正确认识。政治建设、思想建设、组织建设、纪律建设、作风建设、制度建设是农村基层党建的基本形式，这些工作方法可充分运用于提升农民群众的思想认识、调动生产积极性，推进基层治理制度化等。进入新世纪以来，各地农村深入开展基层治理体制机制创新，把协商民主与基层治理相结合。农村基层治理所运用的以政治学、心理学、社会学为基础形成的工作方法，亦可为基层党建工作提供借鉴。这二者间的契合性，也成为基层党建引领农村基层治理的有效着力点。

(三)农村基层党建对基层治理的服务性

农村基层党建在引领基层治理工作的同时，也有着服务基层治理的功能，创新农村基层党建工作是推进基层治理良好运行的重要保证。

在中国革命、建设和改革中，党“一心为民”的政党形象赢得了人民群众的充分认可。因此，在基层党组织的领导下开展基层治理工作，先天性地具有扎实的群众基础。通过党员队伍发动群众，能更好地集中力量和资源推进农村基础设施建设。这是基层党建服务基层治理的要义之一。

同时，农村基层党支部通过扎实推进自身建设，能为农村基层治理的顺利实施提供多层保障：加强组织建设，建立合理的以基层党组织为领导核心的村级治理组织体系架构，能提升农村工作的科学性；加强政治建设，坚定贯彻落实党中央关于农村工作的方针与政策，因地制宜制定正确的路线与方针，能为农村基层治理工作提供道路指引；宣传马克思列宁主义理论及中国特色社会主义理论成果，推广社会主义核心价值观，以党风引领乡风建设，有助于构建积极向上的农村文化；加强队伍建设，提升基层党员干部的工作水平和能力，有助于为农村基层治理提供卓越的领导力量和执行力量；切实推进民主集中制建设，开展协商民主治理机制创新，党员干部带头贯彻落实农村基层自治，能推进农村基层治理的民主化与制度化。此外，党组织拥有整合资源的优势，可充分调动起农村地区的土地、资金和技术等经济要素，促进农村社会经济发展。

二、建国以来农村基层党建与基层治理互动关系的演进

农村基层党建是筑牢党在农村工作的战斗堡垒的必然要求。新中国成立以来，党的农村基层组织以不同模式和工作方法深深嵌入农村社会，实现了与基层治理的协调互动与共同发展，勾勒出一条社会主义特色鲜明、阶段性特征明显的农村工作道路。

(一)计划经济时期的“政社合一”体制

新中国成立初期，伴随着国家政权和国家制度的重构，明确农村地区的土地产权关系成为逐步理顺农村工作的前提。土改运动为党和国家以更加柔和的方式介入农村秩序变革奠定了基础。为重构乡村权力秩序，党和人民政府通过废除保甲制度、颁布《婚姻法》等治理举措，崩解了农村社会原有的“政权、族权、神权、夫权”的旧政治权威。[4]31与此同时，各地逐步建立大区、省、行政公署、县、区、乡镇6个行政层级，并依托各级政权建立了党组织及配套组织体系，初步构建起党政紧密结合的政治体制。1954年，第一次全国农村党的基层组织工作会议指出，“没有坚强的党的基层组织……要团结和组织农村人民群众，胜利地实现社会主义改造的伟大任务，是不可能的”[5]268，着重强调了农村基层党建在基层治理过程中的重要性。在中国共产党的领导下，政党组织、群众组织等逐渐占据了农村管理的主导地位，为其后的人民公社体制奠定了基础。

人民公社化运动是农村工作发展进程中的一个重大事件。1958年，《关于在农村建立人民公社问题的决议》正式发布，明确人民公社实行“政社合一”体制，即“乡党委就是社党委，乡人民委员会就是社务委员会”[6]5657。在此基础上，形成以生产大队集体所有制为基础的“人民公社、生产大队、生产小队”的三级集体所有制，并在依托人民公社设党委的基础上，于生产大队设党支部、生产小队设党小组。由此，层级分明、政社合一的人民公社体制，构成了我国农村基层政权组织系统。人民公社体制通过建立系统的农村政权组织，尤其是发挥领导核心作用的农村基层党组织，使人民公社实际上支配了农村秩序。因此，人民公社的“政社合一”实质上是以党政合一为基础的，农村基层党建由此与基层治理实现了紧密结合。同时也必须看到，这一时期“人民公社”的“政社合一”的体制由于政治经济权力的高度集中，加之民主制度、分配制度、监督制度的不完善，使得农民群众的积极性受到了极大的打击。

(二)改革开放后的“党建引领”与“村民自治”

1978年改革开放催生着国家和农村关系的历史性重构，也为农村基层党建与基层治理的变革提供了契机。马克思主义认为，“在这些现实关系中，经济关系……归根到底还是具有决定意义的。”[7]668随着家庭联产承包责任制的推行，我国农村的土地产权关系发生了根本性变化，人民公社制度逐渐成为生产力发展的体制性束缚。这一时期，以邓小平同志为核心的党中央开始以“党政分开”为突破口开展体制改革。1982年《宪法》明确规定，“乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”[8]207，同时人民公社、农业生产合作社划分为社会主义劳动群众集体所有制经济。“政社合一”的人民公社政权管理体制正式终结，全新的乡镇基层政权体系逐步建立起来。1983年，《关于实行政社分开建立乡政府的通知》指出在建立乡政府的同时要建立乡党委，现代化意义上的农村基层党支部也逐步设立。同时，伴随农村经济活力的充分调动，多元利益主体纷纷出现。农民群众民主意识逐渐增强，为充分表达自身利益，他们日益自觉地活跃在农村治理的政治舞台上，中国农村治理模式开始步入“群众自治”阶段。

此后，以江泽民同志为核心的领导集体，紧密围绕“建设什么样的党、怎样建设党”的问题，首次提出了实施“党的建设的伟大工程”。这一时期，在总结苏联和东欧剧变原因的基础上，党的建设更加注重强调基层的党的统一领导权。1989年8月，中共中央发布《关于加强党的建设的通知》对农村基层党组织的领导核心作用作出了明确规定。[9]491994年11月，《关于加强农村基层组织建设的通知》指出，“我国农业要登上新台阶，农村改革要有新进展，农村社会面貌要有新变化……其中最重要的一项基础工作，就是加强农村基层组织建设”，再次强调了农村基层党建在农村社会发展中的关键作用。与此同时，伴随“依法治国”的提出，家庭联产承包责任制的优秀实践成果被以法律、决策文件的形式确定下来，社会主义市场经济也正式确立。

步入21世纪，“科学执政、民主执政、依法执政”成为党的顶层治理理念。面对党内出现的种种问题，党中央以“改革和完善党的领导方式和执政方式”为主线，把基层党建摆在党的建设基础性工程的高度。胡锦涛同志指出，“发展农业和农村经济，……，要靠以党组织为核心的农村基层组织团结和带领广大农民群众去落实”[10]，这不仅对新时期农村基层组织的重要地位予以了肯定，更对其执政能力水平提出了要求。随后，《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》指出建设社会主义新农村要求农村基层党组织加强阵地建设、开展“三级联创”活动等，[11]140为基层党组织执政能力建设指明了具体方向。在农村基层党组织的领导下，农村群众自治也开启了新的篇章。党的十七大报告把基层群众自治作为中国特色社会主义政治制度之一，推动农村治理朝着更加规范、有序的方向不断发展。

(三)十八大以来农村基层党建引领下的基层治理创新

党的十八大以来，随着中国社会发展进入新时代，农村基层党建与基层治理也呈现出新的历史特点。这一时期，党中央围绕农村基层党建与基层治理提出了一系列新论断新要求。

党的十八大报告指出，“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”[12]25，明确规定了基层党组织引领基层治理创新的作用。2018年2月，《关于实施乡村振兴战略的意见》提出要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，将党的领导列为现代化的乡村治理体制的一个重要组成部分。[13]在以习近平同志为核心的党中央的指引下，这一时期农村基层党建积极创新服务载体，派驻“第一书记”，实施区域化党建、开放式党建和智慧党建等形式新颖的农村基层党建工作；积极推广机关干部下基层、结对帮扶、党员承诺践诺等活动，鼓励党员干部以实际行动为农村基层治理奉献力量。同时，全面从严治党向农村基层延伸。习近平总书记强调：“抓作风建设，尤其要重视基层风气问题。”[14]76他在批评一些农村基层组织和基层干部中存在着种种不良风气时指出：“从乡镇、街道和村、社区等其他基层组织看，有的不关心群众冷暖，责任心不强……有的落实惠民政策缩水走样，机械执行……”[15]。为此，党的农村基层组织广泛开展了整治贪腐的党风廉政建设工作，着力突破“小村大腐”、“小官大贪”案件，将农村基层党员干部违法违规情况纳入违反中央八项规定精神和“四风”问题。通过在农村地区开展全面从严治党工作，肃清了农村基层党组织中存在的不良现象，为基层治理创造了风清气正的良好氛围。

总体而言，这一时期我国农村社会基层党建与基层治理间的互动关系实现了更大程度上的有效创新，在农村基层党组织的领导下，农村治理工作正在不断向好发展。

三、农村基层党建与基层治理发展变化的内在逻辑

新中国成立以来，我国农村基层党建与基层治理的互动与变迁模式有着深刻的政治、经济、文化和社会依据，体现出了鲜明的、内涵丰富的发展变化逻辑。

(一)实质为“党治农村”模式的实践变迁

新中国成立以来，“党建国家”和“党治国家”的实践，在农村基层治理的过程中集中体现为“党治农村”，这是理解我国农村基层党建与基层治理互动关系的基础和前提。

新中国成立后，为巩固新生政权、推进社会建设，在全国范围内广泛建立党的基层组织成为重要举措。在农村地区，这一目标首先是通过打破传统政治权威、重构农村社会秩序来实现的。随后，伴随着集体化进程，“政社合一”的人民公社制度建立。农村一切工作都由农村基层党支部在公社党委统一领导下组织开展，高度一体化的社会管理模式逐步建构起来。尽管这一制度很大程度上束缚了农民生产的积极性，但它发挥社会主义制度集中力量办大事的优势，从农村为我国的工业化建设积累资金，为建立独立自主的工业体系和国民经济体系做出了重要贡献。

十一届三中全会后，人民公社“政社合一”高度集中的权力运行体制的弊端日益凸显，我国农村基层开始着手实施“党政分开”管理体制改革。随着农村社会结构的转变，农村经济的开放性、人员的流动性和利益群体的多元化等特征显现。为寻求利益的整合，农村基层治理中群众政治参与的自主性不断萌发，村民自治制度也随之确立。农村社会自主性的增强要求基层党组织深入群众，了解群众诉求；同时，农村基层党组织也需要通过有效工作来赢得农村社会的认可。

十八大以来，伴随着新时代社会主要矛盾的变化，农村基层党建与基层治理理念不断升华，创新农村基层党建引领农村基层治理的方式和手段成为农村工作的重中之重，农村经济的发展、农民生活的改善和对农村基层社会的有效治理成为农村基层党组织的重要目标追求。总之，从新中国成立以来我国农村基层党建与基层治理间的互动变化可充分窥探出党治理农村的智慧。

(二)“土地产权”是二者互动关系变化中的关键影响因素

经济基础决定上层建筑，党对农村基层党建与基层治理的认识，从根本上看是由农村社会的生产力发展水平所决定的。其中，土地产权关系是农村社会关系中最为关键的因素。因此，农村土地产权关系的变更，成为了决定基层党建与基层治理关系变迁的最深层次的经济根源。

新中国成立初期，中国共产党通过土地改革等一系列手段，在农村社会建立起崭新的政治权威。由于土地改革和社会主义改造仍未全面完成，农村社会的政治权力仍然处于党领导下的多元主体参与的状态。随后，土地集体所有制和计划体制彻底取代了“一家一户”的小土地所有制，农村管理结构模式也逐渐转变为高度统一的“政社合一”的人民公社体制。

1978年家庭联产承包责任制开创了中国土地制度的新纪元。它通过使广大农民获得生产经营自主权，极大地调动了广大农民群众的生产积极性。同时，农民群众参与农村事务的积极性也不断提升，村民自治作为一种新的农村治理模式应运而生。在村民自治背景下，为有效保障农村地区土地等自然资源的分配秩序，党的农村基层党建也经历了从由改革开放初期强调“党政分开”，到90年代后更加注重党组织的领导作用，再到21世纪以来注重加强党的执政能力建设的转变。

十八大以后，伴随着互联网经济的飞速发展，人民群众的思想愈发呈现多元化状态。农村基层党建也更加注重在加强领导的基础上对农村基层治理进行创新。既坚持“票决制”在村级民主中的主导作用，又重视发挥“协商制”的重要作用，促进常态化、制度化协商议事、权益协调、献计献策、监督参与，实现农民对涉及切身利益特别是土地权益问题的民主决策、民主管理、民主监督，不断完善农村基层治理。

(三)体现了从农村“管理”到“治理”的工作理念的转变

从党的农村工作理念转变的角度来看，新中国成立以来农村基层党组织与基层治理的关系是实现从对农村社会的“管理”到“治理”的转变的历史过程。这个变化的产生有其内在的社会根源，它是配合不同时期党和国家推进政治权力建构的需要而发生变化的。

新中国成立初期，党基于错综复杂的国内外环境，在社会主义改造基本完成后，实施了赶超型的发展战略。在探索社会主义道路的过程中，权力运行高度集中的“政社合一”的人民公社体制建立起来，生产资料实行单一的公社所有制，在分配上实行工资制和供给制相结合，并取消了自留地，压缩了社员家庭副业，存在着管理过分集中、经营方式过于单一和分配上的平均主义等缺点。同时，人民公社一直实行“政社合一”的制度，即把基层政权机构(乡人民委员会)和集体经济组织的领导机构(社管理委员会)合为一体，统一管理全乡、全社的各项事务，党的组织兼社的机构掌握了对农村社会的绝对管理权。与之相对应，农民群众的自主权被相对弱化。

改革开放后，面对家庭联产承包责任制带来的利益分化、群众政治自主性增强的时代特点，党的十三大正式提出了政治体制改革的工作任务，中国共产党的社会治理思想进入到了“党政分开”的社会管理阶段。在进一步完善党的领导前提下，更加注重发挥人民当家作主的基层自治的管理特色，在农村地区广泛建立了农村自治组织——村民委员会。

随着社会主义市场经济的发展，利益分化加剧和社会矛盾愈发突出，这对社会管理模式提出了更高的要求。2013年，中共十八届三中全会第一次明确提出了“社会治理”的论断，这标志着中国“社会管理”向“社会治理”的正式转型。农村基层党组织与基层治理间的关系也由侧重于实现党组织的单向引领功能，转变为达成“党建引领农村基层治理并与村民自治实现良性互动”的管理与服务相结合的双向功能，二者间的协调互动关系得到了质的飞跃。

四、结语

新中国成立以来，中国农村基层党建与基层治理的变化有着鲜明的时代特色与内在逻辑。党的十九大明确提出要坚持农业农村优先发展，推进乡村振兴战略的实施。农村基层党组织是农村各项事业的坚强领导核心，乡村振兴必然离不开基层党组织的发展。充分借鉴新中国成立以来农村基层党建与基层治理的历史经验，夯实基层党建，不断完善党领导下的农村基层治理格局，扎实提高治理成效，让人民群众享有更多获得感、幸福感、安全感，应当是新时代农村工作的重要内容。