浅析土地储备制度的优势与不足

王建

临沂市兰山区义堂镇社会公共服务中心，中国·山东 临沂 276002

土地储备制度；房地产；优势与不足

1 引言

土地作为一个城市或者一个地区发展的重要资源，是土地企业和人民关注的重点，由于土地没有受到系统的管理，使得土地资源在城市里需求大于供给，在农村供给大于需求，土地资源利用一旦失控，必然影响经济的发展。实行土地储备制度可以解决土地资源不合理利用，解决土地买卖出现的矛盾，减少土地资产流失的现象，达到土地资源可持续发展的目的。

2 概述土地储备制度

土地储备是指中国各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内，对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地，进行储存或前期开发整理，并向社会提供各类建设用地的行为。历史上，首先出台并实践土地储备制度的是荷兰，之后土地储备制度被广泛推广，瑞典、挪威、丹麦、英国、法国等欧洲国家也开始制定符合本国国情的土地储备制度。再后来逐渐引导澳大利亚、加拿大、美国纽约和夏威夷、马来西亚、韩国、中国台湾、中国香港等国家和地区也尝试开展了土地储备。一些土地储备制度运转良好的国家已经经过很长时间的沉淀，发展成为较为成熟的土地储备制度，这一制度也带动了其经济社会的发展[1]。

3 土地储备制度的不足

3.1 土地资源配置不合理

土地储备制度的实施，使得土地资源流动受到限制，土地资源配置是完全由政府决定的，成为土地的供应商，政府控制土地资源，导致市场自身优化资源配置的功能失效，土地资源完全掌握在土地储备中心手里，土地市场供需不平衡，使得城市土地都变成闲置场所。一些地区政府为了短暂提高GDP，追求表面政绩，便投资实施许多建筑工程，占据多方土地，增加政府公共收入，导致土地资源大量浪费。

3.2 影响企业间竞争

企业之间的核心要素就是竞争力，土地储备制度是土地资源的配置方式之一，然而土地储备制度的施行，会对国内房地产企业、土地资本企业造成较大影响。土地储备制度使得土地资源真正进入市场的流通中，然而处于这一制度下，政府干预土地资源配置，导致买卖双方都没有充分的选择，在此过程中打击了企业在市场竞争中的意志。尤其这一制度提高了企业进入市场的门槛，致使实力较小的企业无法在市场中存活，只能退出企业竞争的行列。土地储备制度实施的结果是导致市场中只留下了大企业，大企业与土地储备中心共同垄断土地市场，导致市场运行规律被损坏。

3.3 影响政府地位

政府出台土地储备制度不够完善，使得政府既宏观调控土地市场，又参与到土地市场中，将市场自行运转的规律打乱，影响了各个企业经济的发展，最终影响老百姓的利益。各个国家现在倡导服务性政府，即政府不干预市场经济的发展，让市场这个“看不见的手”去运转。政府急于追求政绩，又想提高土地收益，增加政府的公共收入，在此过程中政府所使用的方法看上去是在规划土地资源，实则垄断土地市场与土地拍卖市场，影响民生。这样的做法不仅得不到人民的支持，反而会影响政府的权威地位。

3.4 破坏农业经济

随着经济的发展的重心转向城市，大多数人进入城市，使得农村许多土地闲置，得不到有效合理利用。由于农村土地受到各种制度的限制，不能够进行买卖或者转租等方式获取利益，农村土地资源被长时间浪费，没有收益，农民因此也无法通过农业获得自己的合法利益。政府利用各种手段将农村闲置土地资源从农民手中征收回去，农民的合法权益受到侵犯，之后会因为各种手续等原因，农民的应收的土地补偿金也无法全部获得，使得中国农业经济开始面临严峻形势[2]。

3.5 致使房价疯狂增长

土地储备制度施行后，政府为了实现土地最高收益，通过出售土地等方式提高土地价格，房地产等企业在开发土地过程中投资更多，土地价格上涨随之房价也持续增长，最终由居民承担房价上涨的结果。也有一些大企业占据土地进行二手拍卖，从中获得更高的利润。

3.6 成本升高

因为土地储备制度的不合理，导致其制度与法律规定冲突。因此，政府或者企业在收购土地时，会在支付流程、支付方式等方面发生一系列问题，最终提高土地利用成本。政府干预土地市场，给人民带来极大的影响，得不到人民的支持，便会失去政府应有的地位，权威性也会随之下降，从而导致严重后果。土地利用成本增加，政府需要承担更高的风险和成本去弥补土地利用成本升高的问题。

3.7 不稳定因素增多

由于土地储备制度发展没有引导土地市场走向良性循环，导致地价、房价持续增长，这一结果承担者便是买房的居民，他们需要支付超高的费用，才能买到房子，极大的损坏了老百姓的利益，居民对此现象反响很高。城乡结合部的土地被政府征收走，大部分农民都走进城市，给城市带来许多不确定因素。政府的一系列手段没有得到人民的支持，会出现一些不确定社会因素，因此对社会经济的发展有影响。

4 土地储备制度的优势

4.1 土地储备制度日益完善

土地储备制度自从发行以来出现各种问题，但是问题及时得到政府的处理，各方政府总结前期经验，反思土地储备制度的弊端，不断地向利于国家且利于人民的方向探索，不断地实践检验制度是否可行，最终由国家确立土地储备制度，从而保障人民的利益，保持经济持续稳步增长。

4.2 土地储备制度机构逐渐规范化

土地储备制度创立初期，相关人员对于制度了解不够，再加上地区差异，各个地方土地储备制度机构都有自己的形式，并不统一。在2012年12月，中国出台确定收集土地储备制度机构名单，进行统一管理，将各地土地储备制度机构性质规范统一，极大的促进了土地储备制度的长远发展，从而保障中国和人民的利益。

4.3 土地储备制度可以对地方进行有效监管

土地储备制度的实施一般是在市、县范围内，因此制度受到限制，政府无法直接进行管理，使得土地储备制度无法发挥其真正作用。政府收集录制土地储备制度机构名单之后，才能直接了解各地土地储备制度现状，在出现任何问题时，可以进行及时处理。有效监管可以促进土地储备制度的正常发挥，使收益群体增加。

4.4 土地储备制度发展推动职能多样化

出台土地储备制度是为了加强政府对土地资源的宏观调控，在各个地区落实土地供应政策，优化存量土地资源配置，规范土地市场运行，促进土地资源充分发挥其作用，通过资源合理配置提高农业经济。在国家重视推行土地储备制度，使得土地储备制度发展迅速，目前土地储备制度已发展到全面参与旧城改造、土地利用供应保障、调控土地市场、推动城市建设等多个方面，尤为突出的是土地储备较强的融资功能。职能的多样化，加强了土地储备制度与经济社会各方面的联系。

5 土地储备制度发展的建议

5.1 科学规划

明确把握土地储备结构，将土地储备制度推向城镇，让经验丰富的相关人员科学规划土地储备机构，遵从中国推行的土地储备制度，找到正确的发展方向，优化土地储备结构，将工作重心转移到合理分配土地资源上，规划闲置土地，继续发展农业经济。

5.2 建立城乡分配机制

近几年，中国不断完善发展土地储备制度，但是依然没有将农民的地位提升，相对于政府的权利，农民依然属于弱势群体，不利于农民的合法权益。建议政府遵循土地储备制度建立城乡收益分配机制，让农民收获所拥有的土地增值收益，按照比例分配利润的方法，保证农民公平获得土地增值收益。

5.3 提供有效保障

土地储备机构现在还没有系统完整管理制度，导致还没有广泛的交流合作，也没有官方的行业组织对土地储备机构进行业务指导和行业自律。应该建立统一的管理体制，将各地土地储备机构联系起来，加强县、市之间的组织联系，完成从上到下完整的体系。加强土地储备机构行业自律，从而提高组织保障效率，为土地储备制度发展打好基础。现在国内收集的土地储备机构很多，基本每一个土地储备机构都存在一些问题，因此建立完整的系统，可以有效提高管理效率，为土地储备制度健康发展提供有效的组织保障[3]。

6 结语

土地储备制度从建立到现在已经有24年了，土地储备制度的建立是城市土地制度改革的一个创新，一直以来土地储备制度在社会经济发展及改革过程中占据重要地位。从土地储备制度的开始建立到慢慢完善，逐渐解决了城市土地长期供应不足、农村土地长期闲置的问题，也减少了乱占耕地等现象，减缓了城市因土地拥挤而出现的一系列企业矛盾，农村闲置土地也得到合理规划，使农民收益。积极探索新的方向并完善土地储备制度，为国家土地合理运转提供制度保障。