基层税务机关绩效管理创新

李 欣 李志学

(1.南京信息工程大学 江苏 南京 210000；2.南京信息工程大学滨江学院 江苏 南京 210000)

一、绩效管理体系传统定义

绩效考核也称为业绩考核、业绩评估核定。企业作为以盈利为目的的组织，不论短期规划还是长期战略的选择都将围绕着盈利这一主题。绩效考核对于员工是对其所应承担工作，通过科学应用各种定量以及定性的方法，核定其对企业创造了多大的价值，带来了多大的进步以及发展空间。同样，绩效考核对于企业而言，体现在企业在人才管理上是否合理运用了激励机制，以企业最终目标作为驱动力，通过对企业内部员工工作绩效衡量、监督、考量从而调动全员积极性，努力将公司做到价值最大化。

目前绩效考核方法中使用频率最高的是由美国学者Robert S.Kaplan和David P.Norton提出的平衡计分卡业绩考核。在平衡计分卡业绩考核方法中，主要包括了四大要素：财务要素、客户要素、内部管理要素、学习成长要素。但将这四大要素应用于我国基层税务部门时，还应具体情况具体分析，对“老”名词作出“新”定义。

二、绩效管理体系在我国税务部门中的应用背景

我国政府绩效管理开始于20世纪80年代，2006年国家税务总局制定并向各级税务机关下发了《关于进一步推行办税公开工作的意见》，规范了税务部门纳税流程使之工作面向群众更加透明化。2008年国家税务总局将纳税服务处改为纳税服务司，提高了部门级别，使之得到了更高重视。党的十八大以来，在国家税务总局的号召下，各省、市、区税务部门积极响应号召，引入绩效管理。2013年，在党的十八届三中全会中更是明确指出“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”，同年在国务院制定的《国务院工作规则中》明确规定“国务院及各部门要推行绩效管理制度和行政问责制度”2014年绩效管理系统在我国政府等非营利组织全面推广，一直到2020年基本实现了税收现代化的战略目标。

三、绩效管理体系在我国基层税务部门中的应用现状及存在的问题分析

(一)基层税务部门工作特征

基层税务部门，是直接与纳税人打交道的一线税务部门，直接负责执行国家税收法律法规，鉴于我国基层税务部门在我国整个税收体系所占比例大这一基本特征，基层税务部门所提供的纳税服务质量的优劣在很大程度上关系着税收征管法实际应用中效率的高低，也能更加直观从基层视角反映出满足国家宏观经济调配所出台的相关财税政策的实施情况。

目前我国基层税务部门在实际工作中面临着诸多难题。征管任务繁重便是其中之一。基层税务部门直接面向纳税人，随着征管体制深入改革推进，加之今年疫情爆发后经济出现持续衰退现象，国家为了扶持各行业度过难关，出台了大量减税、免税等税收优惠政策。基层税务部门作为执法前线，任务更加繁琐、重大。

其次，我国国土辽阔，民族文化差异、地理位置偏差、地区经济发展不平衡等因素也为基层税务部门开展工作带来困难。基层税务部门需要针对区域经济发展不均衡，因地制宜、有针对性的多元化提供纳税服务。而某些县常年高温、且洪涝、滑坡、泥石流等地质灾害频发加之交通不便也为基层税务部门开展工作带来了阻碍。同时信息化能力不足也是近几年基层税务机关面临的棘手问题之一。

(二)绩效管理体系在基层税务部门中的应用现状

在国地税合并前，按照税务总局“三步走”“四部曲”的总布局，基层国、地税部门全面启动绩效管理工作，分别印发了绩效管理实施细则、考评规则、加减分项目以及机关共性指标、机关个性指标。除各别税种差异造成的加减分扣减项目稍有侧重不同，其余战略方向、制度设计、整体框架、考核指标等都是按照总局要求进行部署。

国地税合并后，基于基层税务部门日常业务繁琐、直接面向纳税人等特点，合并后的国地税部门在保持现行框架和基本指导思想不变的前提下，狠抓绩效创新和基础效率两个点，将国地税原有指标、数据、信息结果进行合并。并将之前两局各自设计的绩效指标及其相应权重进行综合合并。

(三)基层税务部门在绩效管理体系应用中存在的问题分析

首先是绩效计划不够合理、目标设计不充分。多数基层税务部门分布在地理环境复杂、区域经济不发达地区。然而税务部门在制定相关绩效指标时未充分考虑这一因素，绩效计划定得过高，指标设计直逼东部发达区域，这种急于求成的心态使得基层税务工作能动性大大降低，使得相关工作人员因考核指标无法完成或完成起来很困难而产生负面情绪，出现懈怠工作的情况。

其次绩效过程管理不够有力。国家出台绩效考核相关政策后，政策由上至下至基层总是存在着政策越往下传达相关干部、职工对其重要性的意识越是欠缺的情况。政策下达基层后，有关职工对绩效管理重要性缺乏应有认知，把绩效管理视为走过场，更有甚者认为是政绩工程、上级问责干部的一项手段。同时绩效过程管理不够有力还体现在绩效管理实施中信息不对称。绩效指标发布后，考核部门与被考核人员缺乏有效沟通，直接导致了有关问题解决不及时，绩效管理系统在运用时效率低下。

同时绩效考评不规范也是基层税务部门在运用绩效考核时存在的一大难题。建议引入三方考评机制，过去基层税务部门常规的绩效评价仅局限在上级对下级的评价，这种绩效评价机制得出的结果缺少全面性和客观性。三方考评机制是将上下级、纳税人看作考评三方。上下级之间相互进行绩效考评，纳税人对纳税部门在职员工服务的满意程度同样纳入对其的绩效考评。并且考评结果积极反应，将过去的静态考评调整为动态考评机制。

四、基于平衡计分卡绩效考核在基层税务部门中的要素分析

针对前文提出的绩效管理在基层税务部门实际运用中存在的问题，本文引入平衡计分卡这一现代管理工具。平衡计分卡精髓理念在于“平衡”。以均衡的角度兼顾了内部与外部、短期战略与长期发展、绩效管理的过程与结果。而将四个维度转化为公共评价维度，特别是因地制宜的制定战略发展计划，减少了基层部门盲目跟风效仿，绩效管理无法发挥实际作用的情况，更有利于提高公共管理部门的办公效率。

平衡计分卡的四大要素包括：财务要素、客户要素、内部管理要素、学习成长要素。首先是财务要素，对于政府及其他非盈利组织而言，“服务人民”应当放在首位，因此“财务要素”放在税务部门中将其定义为“税收质量”更为恰当。税收质量包括了各省、市、区税务部门对各类别应税项目、保险金以及其他非应税金的征收是否顺畅合理？是否存在“征税不足”或是“过度征税”的情况。这是在税收质量层面进行绩效考评的标准。

其次客户要素，在税务部门中可将“客户要素”定义为“纳税人要素”。与企业不同税务部门服务的对象更为复杂，包含了各企事业单位、个体工商户以及自然人。在纳税人层面，绩效考评要着重在服务质量上。税法是一个复杂且庞大的体系，但税法的征税对象涉及面广，其中不乏缺少纳税常识的纳税人，因此提高税务部门服务质量，帮助纳税盲区纳税人识法、懂法有助于提升办税效率、切实落实相关制度。以此推进建立和谐的纳税关系，使得经济平稳运行。同时在税收中持续优化各项经济指标，找出税收政策中存在的问题与矛盾，以此为契机优化产业组织合理进行资源分配。

再次内部管理要素，在税务部门中“内部管理要素”可重新定义为“依法治税和行政效能”于企业而言，内部管理主要是风险预测、风险控制方面，但对于政府等非营利组织而言不存在经营风险、财务风险，其内部管理主要体现在税务部门“依法治税和行政效能”。依法治税是指税务部门应根据税法以及税收征管法相关规定进行合法征税。税务部门内部人员应该积极学习有关规定条文，提高税务监督水平，完善相关监督管理机制，为提高征税效率打好基础。税务部门内部人员还应该互相借鉴、学习好的管理机制，合作起来扩大征税宣传力度，以通俗易懂的语言进行税法知识教育，以普及知识的方式提高纳税人申报纳税的意识。

最后学习成长要素，对政府等非营利组织而言“学习成长要素”可重新定义为“组织建设”。组织建设包括组织内干部素质建设，以及组织内优秀文化建设。干部素质建设，需要定期对组织内人员进行税法知识培训，通过定期组织培训有助于清除税务从业人员知识盲区，及时补充、更新税务知识，以此提高组织内人员业务能力，从而提升办事效率。以优秀组织文化为导向，培养组织内人员学习能力、业务创新能力以及党风廉政建设。提高纳税人满意度。

五、提出针对基层税务部门绩效管理体系在应用中的建议

首先对基层税务部门内部而言，应该注重绩效管理过程的实施而不是为了完成绩效指标而做表面功夫。在对纳税人提供服务时，应本着“以人为本”的原则。基层税务部门面向的纳税人普遍存在税法知识欠缺纳税意识不强的问题，因此在提供纳税服务时，税务部门人员应减少自身政务部门职员优越感，提升同理心、亲和力，站在纳税人角度思考问题，将纳税人需求放在工作重心。在进行税务咨询时用通俗易懂的语言代替晦涩难懂的法律条文，从根本上解决纳税人的问题，拉近纳税人与政府部门的距离。

再者，基层税务部门应该加大信息透明程度。包括税务部门内部组织结构框架、涉税的专业部分相关信息的公开以及绩效管理运用中包括绩效计划、绩效指标以及对相关人员的考核标准都应最大程度向纳税人公开。目前信息挂网已成为税务部门向纳税人公开信息的主要途径之一。税务部门遵循信息公开透明原则不仅仅是增加了纳税人对税务部门的信任，更加起到了对税务部门人员的约束作用。

对税务部门内部用人而言，还应该做到用人“宁缺毋滥”。这一点对于基层税务部门在人才选拔时应尤其注意。近些年来，人才总是趋于选择发达地区发展，这对基层税务部门挑选高素质、高觉悟、工作能力强者造成一定困难。但基层税务部门在人才挑选时必须秉承“宁缺毋滥”原则，淘汰坐吃空饷、混吃等死的工作人员。以此提高政府部门办公人员整体素质。