多元治理：我国治理现代化的路径思考

朱江

诞生于20世纪90年代的治理理论，因其“多元协商、共享共治”的理论特征，契合我国全面深化改革的时代背景，需强化认知，以指导实践。

一、治理理论的发展历程

治理理论的发展，大致经历了以下三个阶段：

（一）酝酿阶段（1989——1995）

20世纪的经济大萧条，致使西方国家整体经济处于崩溃边缘。以“罗斯福新政”为标志的西方国家政府主动调控和干预市场，挽救了国家经济。70年代中东石油危机，西方经济全面“滞胀”，政府机构臃肿僵化，面临严重的社会危机。民众对“重塑政府”的呼吁日渐高涨。由此发起了“新公共管理運动”。事实证明，新公共管理理论的唯效率弊端导致了社会公平正义缺失。

世界银行1989年的《南撒哈拉非洲：从危机走向持续增长》标志着以社会化手段为特征的“治理时代”的到来。

（二）百家争鸣阶段（1995——2000）

治理理论是一个概念框架。主要包含以下理论思想：

1.新公共服务理论

美国行政学者登哈特夫妇2000年发表了《新公共服务：服务而不是掌舵》，系统阐述新公共服务理论，从公共治理的角度提出政府的职能在于对公民社会的服务和对自由市场的宏观调控等方面。

2.网络化治理理论

其描绘了一种和传统官僚科层制完全不同的政府治理范式。所谓网络化，即政府在社会治理中与企业、社会组织、公民等多元主体合作共治，结成公共治理网络。

3.整体性理论

整体性理论由英国学者佩里·希克斯提出，他认为，政府作为整体必须摒弃部门本位，通过制度建设达成跨部门合作。

4.数字治理理论

整体性理论强调部门协同，网络化理论突出网络结构的必要。互联网技术为这一切提供了无限可能。这一理论由美国的曼纽尔·卡斯特等学者系统分析了在治理实践中的价值。

5.公共价值管理理论

马克·穆尔在专著《创造公共价值：政府战略管理》中指出，公共治理的核心使命在于创造公共价值，以政府为主体的公共部门应该寓治理于依靠多方参与的网络化社会。

（三）共识形成阶段（2000年至今）

新世纪，各国政府迫于解决日益严峻的社会公共问题，需要进行更加有效的改革。新自由主义的盛行，大数据等信息技术的快速迭代，人类之间的联系正变得前所未有的紧密。公民的权利意识正在觉醒，我们正在迈入“自由、平等、协作、多元”的治理时代。

综观五大理论，公共治理可以更好地协调政府、市场、社会三者的关系。公共治理的核心理论特征是：主体多元且平等;结构扁平网络化;协商沟通重合作。政府以积极回应公民多元价值诉求，实现公共利益最大化为总体目标。

二、我国公共治理面临的主要困境

包括政府、企业、社会组织等多元主体在内的公共治理网络采取整体性合作方式，推动国家治理体系和治理能力现代化。我国改革开放的治理实践，暴露出阻碍治理的诸多因素：

（一）政府部门治理观念缺失

我们党和国家始终坚持“解放思想、实事求是”，把理论和实践结合起来。现实中“官本位”思想依然根深蒂固，全能型政府大包大揽，权力边界不明。政府顶层设计中越来越多出现“治理”论调，但“治理”和“政府管理”经常混淆，“多元主体”更像一句口号。概念模糊，带来公共治理与政府管理的定位不清。我国政府普遍存在“部门主义”，对市场和社会采取“管控”态度，且一直缺乏对权力的有效监督。政府依然着保持命令式、单向度的管理作风。这无疑会阻碍治理主体伙伴关系的培育。

（二）市场的价值失衡

市场是公共治理网络的重要一环。我国经济高速发展，工具理性至上，价值理性萎缩。

具备高度社会责任感的主要是头部企业，绝大多数中下游企业为求生存，难以兼顾身为治理主体的事实。对市场而言，这严重限制了其对社会公共问题的解决、社会公共价值的关注。总体来说，市场缺乏价值理性，导致缺失作为治理主体的责任意识。

（三）公民社会缺少共识且监督无力

我国的公民社会起步较晚，虽说公民权利意识已经逐渐复苏，但对于“何为公共治理”仍然缺少基本共识。

我国的社会组织运作资金大多依靠政府财政，组织自主性不足，服务水平低、规模小、实力弱。难以承担公共治理的权与责，发挥社会治理作用。

媒体作为民众对政府的沟通渠道和监督工具，其公权力监督制约效果远差预期，没有形成一个对政府日常行政的监督曝光常态机制，公民的利益诉求要么难以传递，要么被置之不理。媒体缺位使得权力寻租等违法违纪行为屡禁不止，严重破坏公共治理的良好生态。

三、多元治理对我国治理现代化的启示

发挥治理理论对我国治理现代化的指导作用，可以从以下几个方面进行尝试：

（一）政府职能转换

党的十九大报告指出，“建设人民满意的服务型政府”。为我国政府职能转换指明方向。我们提倡扁平化的网络治理结构，并非和无政府主义、民粹主义划等号。就政府而言，采取“元治理”模式是一个较为明智的选择。

在“元治理”视角下，政府充分尊重市场、社会作为治理主体的客观事实，不再居高临下，而是平等地给予帮助指导。政府在公共治理实践中担当主导者角色，除了基本公共服务的供给之外，政府还承担政策法规制定等宏观调控工作。除了纯公共产品和公共服务如国防、公共安全，对于大多数的准公共产品，政府应引导社会资本供给。深化简政放权，培育社会组织的服务能力，推进治理现代化需要政府分权的同时还要求社会有能力承权。优化社会组织的筹资渠道，增强其自主性。

（二）法律制度的完善

“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。治理现代化必须依托法治现代化。想要“善治”，必须“负责”。“法无授权不可为”是政府行为的基本遵循，跨过这条线，就意味着政府的渎职和失职。政府对公民多元需求的及时且适当回应是基本。作为“同辈中的长者”，政府有义务在确保工具理性的同时兼顾价值理性。

通过法律保障公民和私营机构的参与对于治理现代化至关重要。明晰权利与权力之间的边界，法治的力量不可忽视。拓宽公民需求的表达渠道，有利于公共秩序的稳定，维护公民的正当权益。

（三）治理新工具的使用

随着大数据时代的到来，党和国家决定实施“互联网+”大数据战略行动计划。

数据容量大，使得政府在做治理决策时能够尽可能多地收集社情民意，扩大政策覆盖面，照顾到包括弱势群体在内的少数人群。

数据高速流动，使政府部门对群体性事件、重大灾情疫情的精准预测成为可能。在应急处突中，政府利用网络及时进行危机公关，既能够增强人民群众对政府的信任，也能够保护公民的生命财产安全。通过融媒体渠道，政府可以做到即时公布政务信息，回应公民的利益诉求，增加政策透明度。

多样化的数据，真实记录人民群众的美好生活需要，政府可以此来满足公民的多元需求，解决社会公共问题，创造社会公共价值。

“共享”是大数据的核心特征之一，我国行政体系条块分割，各个部门的信息严重缺乏沟通，这极大妨碍了政府决策的科学合理。使用大数据，信息共享成为可能，政府业务协同助力治理升级。

“开放、平等、协作”的互联网精神，“用户导向、以人为本”的社会化发展理念在治理领域交汇，需求导向的国家治理扩容了公民的政治参与渠道，多元主体交互使得社会公众之间前所未有地紧密联系在一起，营造了新的泛在化治理环境。

四、结语

治理理论“多元平等、共享共治”的特征符合我国全面深化改革的现实需要，成为推进国家治理体系和治理能力现代化的路径选择。我国的治理困境需要结合公共治理的相关理论来破解，从而创造公共价值，走向“善治”。（作者单位：云南师范大学历史与行政学院）