我国Ｐ２Ｐ平台准入制度的检讨与重构

郭江兰 叶明

摘      要：目前，我国P2P平台准入制度尚存在准入方式不当、准入条件混乱和准入标准模糊等不足，导致P2P市场出现野蛮增长、良莠不齐、鱼目混珠的乱象。重构P2P平台准入制度，应遵循“理念——模式——制度”的路径， 以“适度”为理念设置控制与激励双重标准，选择差异化准入监管模式，具化准入方式、条件和标准等实质性要件。

关  键  词：P2P平台;网络借贷;准入制度;准金融牌照

中图分类号：F724.6        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2020）04-0062-06

收稿日期：2019-10-11

作者简介：郭江兰（1994—），女，四川巴中人，西南政法大学中国市场经济法治研究中心研究人员，研究方向为经济法;叶明（1972—），男，四川绵阳人，西南政法大学经济法学院教授，博士，博士生导师，研究方向为经济法。

基金项目：本文系2018年国家社科基金重大项目“互联网经济的法治保障”的阶段性成果，项目编号：18ZDA150。

一、问题的提出

互联网金融是以互联网技术为依托开展线上金融服务的创新性商业模式，包括第三方支付、互联网金融点对点借贷平台（peer to peer lending，以下简称P2P）、大数据金融、众筹、信息化金融机构、互联网金融门户等多种形式，被公认为是普惠金融的践行者。[1]其中，P2P是指借款人与出借人通过网络平台直接进行借贷，因其“便捷、高效、普惠”而备受低收入者和小微企业的青睐和追捧。P2P包含三个基本要素：借款人、出借人和P2P平台。借款人、出借人基于借贷需求、盈利需求在平台上进行磋商和交易，而P2P平台则为借贷双方提供信息交互、借贷撮合、资信评估等中介服务。[2]

2013年下半年，P2P平台因触及信托底线遭遇第一次危机;2014年，以“旺旺贷”为代表的多家P2P平台携款跑路;2015年，“e租宝”事件再次将P2P推向风口浪尖;2018年，P2P平台出现史上最大规模的“暴雷潮”，平均每天有5家P2P平台出现问题。[3]这一系列“暴雷”①事件的发生固然与P2P平台交易的潜在风险性和不稳定性密不可分，但究其根本原因还是由P2P平台准入制度失范所导致的。如何构建科学合理的P2P平台准入制度，已成为规范P2P市场发展所要解决的前置性问题。

从目前学界的研究现状来看，学者偏向于将准入制度作为互联网金融法治体系中的一部分，对其进行独立、系统的研讨甚少。鉴于此，本文试图通过对P2P平台准入乱象进行梳理来探究P2P平台准入制度存在的不足并寻求破解之策，希冀能为我国重构P2P平台准入制度提供有益参考。

二、我国P2P平台准入乱象梳理

整体而言，我国P2P平台准入处于宽松状态，准入门槛不高，违法违规成本较低，不能有效剔除劣质的经营者，导致P2P市场出现诸多乱象，具体表现如下：

平台数量野蛮增长。近年来，P2P平台因能满足那些在传统金融模式下四处碰壁的借贷群体的需求而迅速发展，极大地改变了金融生态。特别是就民营资本而言，其进入P2P市场办理借贷业务时不会再遭遇看似透明却始终推不开的“玻璃门”、半途而废的“弹簧门”、推来转去的“旋转门”。对于P2P平台，政府基本上采取“让子弹飞一会儿”的宽容态度，这使得P2P平台准入更加容易。有数据显示，截至2019年7月底，我国P2P平台数量为6617家（含停业及问题平台）。[4]P2P平台的蜂拥而入极大地满足了消费者的网络借贷需求，但一大批P2P平台在准入时没有接受备案登记便“开张营业”，也导致了P2P的市场秩序混乱。

平台质量良莠不齐。面对P2P这块令人垂涎的大蛋糕，一些投资者无视P2P平台对专业人员、知识背景、判断金融风险能力、诚信经营品质等特殊要求而盲目投身其中，导致“非理性平台”遍地开花。这种“非理性平台”由于规模较小、注册资本不充足、专业知识匮乏、风险承担能力较弱且缺乏诚信，一旦坏账率上升就不可避免地会出现“暴雷”现象。有数据显示，截至2019年7月底，我国正常运营的P2P平台数量跌破800家整数关，下降至787家。[5]

不法平台鱼目混珠。真正的P2P是不会跑路的，跑路的都不是P2P平台。[6]目前，我国的P2P市场可谓是泥沙俱下。一方面，不少地下银行、黑钱庄混迹其中，仅花费几十万元购买了P2P平台运营软件、网络服务器和P2P平台网站域名便开始经营。[7]这类平台并非真正意义上的P2P平台，其创立的目的也不是开展网络借贷业务，而是借助P2P政策红利实施非法集资行为，一旦得手便立即“拉网收鱼”，卷钱跑路;另一方面，各式各样的“套路贷”“高利贷”“超利贷”公司乘虚而入，利用借款人只顾攫取眼前利益、自我保护意识薄弱的心理引诱其借贷，令人眼花缭乱的手段背后却潜藏着过度借贷、重复授信、不当催收、畸高利率、侵犯个人隐私等风险。

三、我国P2P平台准入制度之检讨

实行P2P平台准入制度是规范P2P市场发展的重要手段，一方面可以将信用不好、资质不高、潜力不足的平台排除在市场之外，另一方面也利于监管主体在准入环节对P2P平台施加影响以防止恶意平台可能带来的“负外部性”效应。[8]近年来，我国出台了一系列规范性文件用以治理P2P平臺准入乱象，但在P2P平台准入方式、准入条件和准入标准的设置上仍有不完善之处。

（一）P2P平台准入方式不当

在我国，P2P平台准入方式为“备案登记制”。银监会于2016年8月24日公布的《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）第五条第一款规定：“拟开展网络借贷信息中介服务的网络借贷信息中介机构及其分支机构，应当在领取营业执照后，于10个工作日以内携带有关材料向工商登记注册地地方金融监管部门备案登记。”第五条第二款规定：“地方金融监管部门负责为网络借贷信息中介机构办理备案登记。地方金融监管部门应当在网络借贷信息中介机构提交的备案登记材料齐备时予以受理，并在各省（区、市）规定的时限内完成备案登记手续。备案登记不构成对网络借贷信息中介机构经营能力、合规程度、资信状况的认可和评价。”也就是说，P2P平台只需到地方金融监管部门进行备案登记即可“挂牌营业”。本来银监会作为P2P的唯一法定监管主体有权对P2P平台准入进行监管，但“备案登记制”将银监会的准入监管权剥离给地方金融监管部门，而地方金融监管部门备案时并不对P2P平台的经营能力、合规程度、资信状况等作实质性的判断，这使得P2P平台准入制度流于表面。可以说，相比传统银行体系下的“金融牌照制”，P2P平台的“备案登记制”实际上降低了P2P平台的准入门槛，加大了P2P平台潜在借贷风险的发生率。

（二）P2P平台准入条件混乱

一般而言，P2P平台市场准入条件应包含如下内容：确保正常运营的必要资本金，从事网络借贷服务的必要规范，具有相关知识背景的专业人员，经营场所符合金融活动的基本要求，等等。这些条件的设置可在一定程度上初步筛选出具有“不正当目的”的恶意平台，从而在入口处降低金融风险给消费者带来的不稳定的危险因素。[9]然而在我国，有关P2P平台准入条件的规定只散见于一些法律和规范性文件中，不仅零散且不利于监管。一方面，P2P平台股东、董事、监事和管理层的准入条件基本上是参照《中华人民共和国公司法》及《中华人民共和国公司登记管理条例》的相关规定来设定的，并未充分考虑到P2P行业自身的特殊性，缺少对风险备付金、保障金、服务范围、高管资质、征信情况以及专业能力等准入条件的说明;另一方面，《国务院办公厅关于印发互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》（国办发[2016]21号）及《暂行办法》设定了P2P平台开展网络借贷服务的消极条件，但因其多为原则性描述，导致各地方金融监管部门在适用这些消极条件时做法不一。如在《北京市金融工作局关于〈北京市网络借贷信息中介机构备案登记管理办法（试行）（征求意见稿）〉公开征求意见的通知》中规定了网络借贷信息中介机构申请备案应当满足风险管理能力、风险识别能力等条件，而在《深圳市人民政府金融发展服务办公室关于公开征求〈深圳市网络借贷信息中介机构备案登记管理办法（征求意见稿）〉意见的公告》中除规定了P2P平台主体申请备案登记应当符合的条件外还规定了董事、监事和高级管理人员不得存在的情形。

（三）P2P平台准入标准模糊

P2P平台在P2P市场中扮演着“场地管理员”的角色，对其在持续性要求、高层人员任职资格条件、经营条件、经营规模、风险风范、信息披露、出借人权益保护、征信报告、行业监督以及适用范围等方面设置准入标准，可以有效预防并及时遏制风险的发生。目前我国P2P平台准入标准尚未明确，对P2P平台注册资本、人员资质、营业场所的要求往往采取“一刀切”的方式，难以满足P2P市场多样性的需求;对P2P平台支付方式、客户识别、身份验证等没有制定相应的技术标准，难以保障网络借贷消费者的合法权益;对P2P平台风险防控的规定过于概念化、抽象化，难以达成防范金融风险与促进金融创新的平衡。虽然上海市于2013年发布了《网络借贷行业准入标准》，但由于是行业自律规范，作用也极其有限。

四、我国P2P平台准入制度之重构

通过对我国P2P平台准入乱象的梳理及P2P平台准入制度的检讨，笔者认为，应遵循“理念——模式——制度”的路径，重构我国P2P平台准入制度。

（一）树立“适度准入”理念

对于P2P平台准入标准究竟是从严把握还是从宽处理，“严格准入论”认为，P2P的本质是金融，金融风险很难被网络借贷消费者所识别，且问题平台已经暴露出P2P平台准入的弊端，[10]故应严格把控P2P平台进入网络借贷市场;“宽松准入论”则认为，若对P2P平台准入要求过严，无形之中会将其与银行业、证券业等高风险金融行业实行同等管理，这显然不利于整个互联网金融市场充分参与竞争。[11]无论是从P2P平台风险出发的“严格准入论”还是从P2P平台竞争考虑的“宽松准入论”，均有其内在的合理性。一方面，P2P平台不能没有准入门槛，若坚持宽松准入，很难防控“暴雷潮”的复发;另一方面，业界投资者十分看好P2P的发展前景，若坚持严格准入，势必会压缩P2P市场的发展空间，甚至会影响到普惠金融理念在我国的落地生根。“过于冗杂或宽松的制度会扼杀P2P行业的生命，适度的制度才会带来更多的金融创新。”[12]P2P平台准入直接关乎网络借贷消费者的切身利益，既不能严守准入防线，也不能放宽准入标准，因此应基于“适度准入”理念构建P2P平台准入制度。“适度准入”包含两个层面的含义：一方面，P2P平台准入不是“低门槛、低成本”，而是根据P2P平台的发展设置适宜的准入限制，控制P2P平台准入数量，将那些“伪平台”或质量不高的平台排除在外，避免因放松管制而引发的平台跑路、“庞氏骗局”①、“裸贷”“校园贷”等乱象发生;另一方面，P2P平台准入也不是“高门槛、高成本”，其限制并非“刚性规定”，而是有一定的弹性空间。动态调整P2P平台的准入门槛，可以给那些有发展前景但底气不足的P2P平台提供更多的机会，防止出现“金融抑制”现象。“适度准入”理念既能够平衡“管死”与“不管”两者之间的关系，为潜在的P2P平台经营者创造公平竞争的制度环境，促进P2P商业运营模式的创新，也能够改变现有准入不严的局面，防止不符合准入标准的P2P平台进入市场，还能够提高P2P平台的违法违规成本，有效控制P2P平台的金融风险，从而引导P2P市场安全稳健地向前发展。

（二）选择差异化的准入监管模式

当前，在互联网金融行业“强监管”“穿透式监管”的背景下，有必要根据不同P2P平台的实际情况采取差异化的准入监管模式，以达成防控P2P平台准入风险与促进P2P充分竞争的平衡，实现对P2P平台准入的合理规范。在内部差异化准入监管方面，随着P2P行业向纵深发展，网络借贷需求的多元化和平台业务的复杂化激生了一大批P2P信用平台和增信平台，[13]不同的角色定位决定了各个P2P平台的运营机制、作用优势、潜在风险有所不同，这就需要相关部门进行准入监管时也应对其区别对待。同时，在设置最低注册资本、资本充足率、股权结构等指标时应充分考虑P2P平台的地区差异和客户差异，采取分区、分层、分类等形式灵活设计。此外，P2P市场的发展历史虽短，但已有“纯线上”“线上+线下”“担保公司担保”“P2P+股票配资”等十余种经营模式，对其准入进行监管，应根据经营模式各自的技术特点有针对性地采取不同的方式，不能简单地“一刀切”。在外部差异化的准入监管方面，P2P平台的服务对象定位是小微企业及零散消费者，因此在设定P2P平台准入指标时应与传统银行机构、其他类型的互联网金融机构有所区分。其设定指标应将P2P平台准入监管底线定位于维护网络借贷的安全和稳定，综合运用原则性监管模式和规则性监管模式，不要用“舊办法”来对待“新业态”。

（三）具化實质性要件

一是P2P平台准入实行“准金融牌照制”。“登记备案制”虽可以突出P2P平台金融脱媒的效果，但无法保障P2P市场的安全运转。鉴于P2P平台的准金融属性，P2P平台准入制度可以考虑变“重视事中和事后监管”为“强调事前监管”，用“准金融牌照制”取代以往的“备案登记制”。相比之下，“准金融牌照制”可以成为互联网金融商业模式创新与市场秩序之间的“协调器”。[14]当然，“准金融牌照”并非中央层面的“金融许可证”，而是由地方金融监管部门直接办理的“地方牌照”，中央只负责制定统一规则，控制总数。“准金融牌照制”充分考虑到地方与中央的事权分工，将准入程序下放地方，不仅降低了准入成本，准入监管也能更加到位。需要注意的是，“准金融牌照”的颁发不能陷入“政府背书式”审批①的泥淖，[15]可借助大数据、人工智能等技术简化准入程序，以节省人力资源。

二是动态调整P2P平台准入之积极条件和消极条件。积极条件主要指针对P2P平台的组织形式、资本要求、股东资质、支付业务设施、营业场所、安全保障措施等制定的标准。为保障网络借贷消费者的信息和资金安全，积极条件还应包括信息披露、资本充足率、风险准备金等内容。消极条件主要指P2P平台准入时不得存在之情形，包括信用记录不良、银行征信不良、金融犯罪等。地方金融监管部门对申请准入的P2P平台进行审查时应采取零容忍的原则，一旦发现存在消极条件，立即“一票否决”。鉴于P2P平台的经营模式多种多样，P2P平台准入的积极条件和消极条件可根据实际情况进行适当的动态调整，以保障P2P市场的充分竞争和资源优化配置。

三是设置P2P平台最低准入标准。P2P市场是金融与互联网深度“联姻”的结果，不可避免地存在系统性风险，因此应在资质、风险防控、技术安全等方面对P2P平台准入设置最低标准。就资质而言，对P2P平台的股东人数、资历年限、人员素质等非关键性的内容不宜设置过高的标准，但也不能毫无限制，要确保准入的P2P平台能够达到开展网络借贷服务的基本要求。就风险防控而言，为控制P2P平台自身风险外溢，当P2P平台服务涉及到大学生、工薪阶层、农民工等风险识别能力比较弱的群体时，应采取严格的准入标准，将一些风险防控能力较弱的平台排除在外。就技术安全而言，P2P平台依托互联网开展借贷服务，技术安全是其生命线。应针对P2P平台的硬件基础设施、软件技术、技术风险控制等设置严格的准放标准，以保证P2P平台的安全运转。

【参考文献】

[1]程举.新常态下的互联网金融监管[J].西南民族大学学报（人文社会科学版），2015，（6）：125.

[2]杨子豪.包容与规制：P2P网贷发展趋势与风险控制[J].湖南科技大学学报（社会科学版），2016，（6）：93.

[3]关键时刻：P2P网贷危机调研报告[EB/OL].零壹财经网，https：//www.01caijing.com/channel/1006.ht.

[4][5]7月P2P行业数据回顾：平台数量跌破800家，成交量微涨[EB/OL].网贷天眼，https：//news.p2peye.com/article-547618-1.html.

[6][郎咸平解读]真正的P2P是不会跑路的，跑路的都不是P2P平台！[EB/OL].P2P网贷理财网，http：//www.p2pwdlc.com/p2p/5307.html.

[7]曹晓路.金融消费者利益保护与互联网金融监管的规制路径——基于比较法视域的考察探究[J].时代法学，2017，（1）：63.

[8]赵渊，罗培新.论互联网金融监管[J].法学评论，2014，（6）：120.

[9]吴弘，陈岱松，贾希凌.金融法[M].上海：格致出版社，2011：161.

[10]姚海放，彭岳，肖建国，刘东，左坚卫.网络平台借贷的法律规制研究[J].法学家，2013，（5）：96.

[11]黄勇，徐会志.论P2P网络借贷金融消费者权益保护[J].河北法学，2016，（9）：20.

[12]世界首家P2P平台掌门人PhilipRiese：P2P平台最需要的是透明 适度监管才能带来创新[EB/OL].搜狐财经，http：//business.sohu.com/20131106/n389625151.shtml.

[13]郑扬扬，汪炜.国内外P2P平台角色差异及对我国监管的启示[J].现代经济探讨，2016，（4）：83.

[14]李有星，金幼芳.互联网金融规范发展中的重点问题探讨[J].法律适用，2017，（5）：35-37.

[15]胡颖廉.“中国式”市场监管：逻辑起点、理论观点和研究重点[J].中国行政管理，2019，（5）：24.

（责任编辑：刘  丹）

Review and Reconstruction of Access System of

P2P Platform in China

Guo Jianglan，Ye Ming

Abstract：At present，China's P2P platform access system still has some shortcomings，such as improper access mode，disordered access conditions and vague access standards，which lead to the rough growth of P2P market，mixed good and bad，and confusion.In order to reconstruct the access system of P2P platform，we should follow the path of “idea model system”，set up double standards of control and incentive，choose differentiated access supervision mode，and specify the access mode，conditions and standards.

Key words：P2P platform;online lending;access system;quasi financial license