基于全生命周期的工业企业土壤污染风险管理探讨*

张斌 孙加山 李学艳

(1. 苏州市宏宇环境科技股份有限公司 江苏苏州 215000； 2. 苏州科技大学 江苏苏州 215009)

0 引言

近年来，随着我国城市化与工业化速度的日益加快及城市功能定位的调整变化，各地区均出现大量工业企业新建、转让、搬迁、关闭或者用地性质转变(工业用地转变为住宅用地等)的情况，但是部分重污染企业遗留下来场地的土壤与地下水已因为企业生产受到污染，带来了巨大的环境安全问题，严重的甚至引起人身伤亡与巨大的经济损失[1]，如2004年北京宋家庄地铁站土壤污染事件[2]及2016年常州外国语学校毒地事件[3]等。此外2014年原环境保护部和国土资源部共同发布了《全国土壤污染状况调查公报》，该公报显示我国土壤环境现状令人担忧，土壤污染在部分地区较为严重，其中重污染企业用地、工业园区、工业废弃地、固体废物集中处理处置场均为重污染区[4]。由于长时间对土壤污染问题及防治工作的忽视，许多污染场地一直未得到有效治理，因此强化土壤环境管理与污染防治工作显得尤为重要[5]。

与大气、水环境管理有所不同，我国土壤环境保护工作长期未受到应有重视，土壤环境管理体系尚处于摸索阶段[5]。通过对比分析近年来的土壤管理相关政策法规，仍不难发现我国土壤环境管理依然缺乏全局思维，且存在重修复污染土壤、轻预防土壤风险的现象。本文拟通过系统概述工业企业土壤环境管理的发展现状，结合企业各阶段存在的土壤环境风险探讨全生命周期土壤环境管理体系，以期为工业企业用地土壤环境管理实践工作提供支撑。

1 工业企业用地土壤环境管理现状

1.1 土壤环境保护的政策法规

截至2019年1月1日，在土壤环境保护领域，国家层面颁布的法律法规性文件已有30余项[6]，其中与工业企业场地土壤环境管理具有一定相关性的文件有10余项，如图1所示。2016年国务院发布了《土壤污染防治行动计划》(以下称“土十条”)，这是我国土壤环境管理的顶层设计，也是土壤环境保护在未来一段时间的行动纲领[1]。土十条出台以前的政策文件(图1左侧)主要立足于规范工业企业地块的二次开发利用，对土地用途的规划、土地流转、污染场地的调查、环境风险评估和治理修复等工作提出了具体要求；土十条及之后陆续出台的文件(图1右侧)侧重于土壤环境问题的风险管控，对建设用地全生命周期的土壤污染管控和治理修复提出了具体要求；尤其是《中华人民共和国土壤污染防治法》的正式实施，填补了环保立法领域的重要的空白，使土壤环境保护工作变得更加有法可依。

1.2 土壤环境保护的技术规范

在工业企业用地土壤环境保护的技术规范方面，生态环境部已陆续发布信息采集、样品采集、调查评估、修复实施、效果评估等多项技术规范及土壤环境质量风险管控标准，汇总文件如图2所示。从技术文件的数量来看，调查评估的占比最大，不仅关注关停搬迁地块同时关注正在生产的重点行业企业地块，同时关注建设用地开发前的土壤环境质量现状调查。此外，随着各个区域土壤重点监管单位名单的陆续公布，在产企业土壤环境监测技术指南的正式发布已经迫在眉睫。

图1 工业企业用地土壤环境管理政策法规汇总

图2 工业企业用地土壤环境管理技术规范

1.3 工业企业用地土壤环境管理思路的转变

在土壤污染防治行动计划发布之前，我国土壤环境管理体系相对缺失，主要表现在法律法规体系不健全、标准规范标准不完善及责任追溯机制不明确[5]，该阶段工业企业用地土壤环境管理工作主要以企业关停搬迁后地块再开发利用为抓手和重点，其主要特点是重修复污染土壤，环办〔2004〕47 号、环发〔2012〕140 号文件、环发〔2014〕66 号等文件均体现这一特点；在土壤污染防治行动计划发布之后，尤其是《中华人民共和国土壤污染防治法》以及《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准(试行)》(GB 36600—2018)发布之后，土壤环境管理法律法规体系及标准规范体系逐步完善，该阶段工业企业用地土壤环境管理工作逐步向在产企业延伸，且对工业企业建设前、运行期(在产)和关停期的土壤环境管理工作均有所提及，其管理思路逐步向污染土壤的源头预防和控制转变。

2 基于企业全生命周期的土壤环境管理

每个企业从出现到消亡，都有一个完整的生命周期。从环保管理的角度来看，企业发展总体上可以分为选址筹建期、施工建设期、生产运营期、关停搬迁期四个阶段[7]。工业企业土壤环境管理应将企业生命周期所涉及到的四个阶段作为一个整体来考虑，并根据每个阶段的特点来进行风险管理和控制。

2.1 企业选址筹建期的土壤环境风险分析与建议

2.1.1 企业选址筹建期的土壤环境风险分析

企业选址筹建期的土壤环境风险主要来源于土壤环境质量尽职调查的缺失，其取决于地块用地历史及当前的土壤管理现状。目前，国内的法律法规及文献侧重于评价工业企业选址给周边环境带来的风险，却较少提及地块历史和当前环境管理现状对未来入驻企业造成的环境风险。企业在选址筹建期积极进行土壤环境质量现状调查有两个重要意义：一是可以及时发现已存在或潜在的土壤环境问题；其次，如果将来发生环境方面的问题导致了诉讼或索赔，可以减轻企业的责任和赔偿负担，避免企业的经济损失[8]。此外，《中华人民共和国土壤污染防治法》第四十七条规定，如果土壤污染责任主体发生改变，承继其债权债务的个人或单位要负责此地块土壤质量风险管理和修复的工作，并且承担由此带来的相关费用[9]。因此，工业企业在选址筹建期开展相应的土壤环境质量尽职调查(尤其是历史上存在过化工、造纸、制药等重污染企业的地块)显得尤为重要。

2.1.2 企业选址筹建期的土壤环境保护建议

工业企业在选址筹建期对即将购买的新地开展土壤环境质量尽职调查是规避企业环境风险的根本手段。此外环保、国土、建设等多个相关部门应通力合作，严格控制关停企业污染地块的流转和开发建设项目审批[10]，禁止尚未依据相关法律法规开展场地环境调查和风险评估、未明确修复治理责任主体方的土地进行流转，禁止在未治理修复的场地进行与修复工作无关的其他项目。

2.2 企业施工建设期的土壤环境风险分析与建议

2.2.1 企业施工建设期的土壤环境风险分析

企业施工建设期的土壤环境风险一方面来自施工建设过程中环境保护措施的缺失，另一方面源于此过程中未按规范严格进行环保设施建设，部分环保设施质量不达标，在正式投产后造成污染物的非正常滴漏和废水、废气的违规排放，从而带来土壤污染[7]。

2.2.2 企业施工建设期的土壤环境保护建议

根据施工建设期可能产生的土壤环境风险，工业企业应从以下三个方面进行着手：第一，编制切实可行的工程设计方案；第二，加强施工建设期的环境监理；第三，贯彻落实竣工验收制度。

工业企业施工建设前应基于项目土壤环境质量现状[11]优化工程设计或可行性研究报告提出的土壤污染防控方案，其具体措施包括源头控制措施和分区防控措施。源头控制措施主要包括优化管道、设备、污水储存及处理构筑物的布局；分区防控措施主要是结合企业各生产设备、管廊或管线、贮存与运输装置、污染物贮存与处理装置、事故应急装置等的布局，合理划分重点防治区、一般防治区和简单防治区，为每个防治区设计相应的防渗方案，包括防渗材料的选择和防渗标准的要求，并建立防渗方案的检漏系统[12]。

环境监理制度是建设单位在项目建设过程中委托环境监理单位提供环境保护方面的技术咨询服务，并配合建设单位全面落实规定的各项配套环保措施的一项重要过程环境管理制度[7]。工业企业对生产设备和贮存设备的环保要求较高，环保设施相对复杂，施工建设期执行严格的环境监理，可以有效减少生产运营期的土壤污染风险。

竣工环保验收制度是确保各项环境保护措施能够在建设项目主体投产时同时投入使用，防止建设项目在生产运营期间造成环境污染以及生态风险的一项重要制度[7]。严格的竣工环保验收工作可以确保企业的环保设施在生产运营期正常运行，保证污染物达标后排放，降低土壤环境风险。

2.3 企业生产运营期的土壤环境风险分析与建议

2.3.1 企业生产运营期的土壤环境风险分析

根据企业生产运营过程，本阶段的土壤环境风险主要包括7个方面：①原材料和半成品的运输、贮存管理不当导致泄露的环境风险；②设备维修保养不到位导致化学品泄露的环境风险；③生产过程中跑冒滴漏或者物料的事故性泄漏引起的土壤环境污染；④废水、废气和固废(含危废)不规范处置引起的环境风险；⑤废水处理、固废堆存等重点区域防渗措施不到位引起的土壤污染；⑥生产设施、设备、建构筑物的不当拆除活动引起的土壤污染；⑦环境事故应急处置不及时引起的环境风险[7,13]。

2.3.2 企业生产运营期的土壤环境保护建议

针对生产运营期的土壤环境风险，工业企业应从以下4个方面开展工作：①建立土壤污染隐患排查制度，及时治理发现的隐患；②定期(每年)开展土壤环境质量自行监测，查清土壤环境现状；③建立危险废物台账，确保所有产生的危险废物依法依规进行处置；④完善企业突发环境事件应急预案，补充完善突发事件中防止土壤污染的相关内容[14]。工业企业生产运营期的土壤环境管理原则为源头控制、分区防控、污染监测、应急响应[15]。

2.4 企业停产关闭期的土壤环境风险分析与建议

2.4.1 企业停产关闭期的土壤环境风险分析

企业停产关闭期的土壤环境风险主要取决于三个方面：①企业生产遗留的化学品和产品不规范处置产生的土壤环境风险；②企业各类地上地下设施的不规范拆除产生的土壤环境风险；③企业遗留的废弃物(废水或固废)的非正规处理产生的土壤环境风险。

2.4.2 企业关停搬迁期的土壤环境保护建议

为防范工业企业在关停、搬迁过程中出现的偷倒、偷排、不规范拆迁等会加重场地污染程度的违规行为，原国家环境保护部专门出台了《关于加强工业企业关停、搬迁及原址场地再开发利用过程中污染防治工作的通知》(环发[2014]66号)。针对工业企业停产关闭期的土壤环境风险，建议做好以下四方面的工作：①安全处置企业遗留的化学品及废弃物；②规范地上地下各类设施拆除流程；③开展场地环境质量调查；④编制应急预案防范环境影响[16]。

3 结论

在我国工业企业门类齐全、种类繁多的背景下，为了降低工业企业造成的土壤环境风险，必须基于企业的全生命周期过程，建立起从选址筹建、施工建设、生产运营、直至最终关停搬迁的土壤环境质量管理体系。基于工业企业全生命周期的土壤环境管理体系充分体现了“预防为主、保护优先、风险管控”的原则，有助于保护土壤环境，对于提升土壤环境的管理水平有重大意义。