建武十八年改革后刺史职权变化研究

关连芳　金建龙

关键词：建武十八年;刺史;监察

中图分类号：D904.2文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2020）01 — 0108 — 04

公元25年刘秀称帝，刘秀在称帝前后一段时期内，各地仍然处在分裂割据的状态，割据势力为了掠夺土地，争夺人口彼此之间的战争不断，公元23年，“新”被更始政权所灭，公元25年更始政权又被赤眉军所灭，刘秀在统一全国的过程中，也不得不依靠地方的郡守、州牧的势力，大多任命武将初任地方长官掌握军政大权。历经16年的征讨战争，于公元40年（建武十六年）刘秀完成了全国统一大业，在统一过程中，刘秀沿用“新”的州牧制，在统一战争结束后，全国已基本实现了州牧制，州牧拥有着，治军、治官、治民等大权。在统一全国后，首先，针对地方的治理必须要有监察官员代表中央加强对地方的控制，加强皇权。其次，国内政局已基本稳定，恢复发展经济、农业已成为重要任务，加强对地方官吏的整治，监督和削弱地方豪强大族势力，有利于减轻农民负担。再次，州牧拥有军事力量，必须予以消除，加强中央集权成为统一后东汉政权的重中之重。

州牧强大势力的存在就成为了中央最大的威胁。汉光武帝在建武十八年对州牧进行全面的改革，“罢州牧，置刺史”，试图恢复西汉武帝时期刺史监察制度。汉光武帝重新设置刺史制主要原因，州牧拥有的权利对东汉中央集权的统治造成实质威胁。

一、刺史兵权变化

建武十八年汉光武帝针对州牧的改革，就是针对前期统一战争阶段州牧拥有的兵权，建武十八年的“罢州牧，置刺史”恢复刺史的监察职能，除去州牧的兵权，刘秀建立的东汉王朝，很多制度继承了“新”朝，州牧制也是其中之一，很多州牧在刘秀的政权中手握重兵，并加以将军的称号四处作战。当政局平稳后，加强对内的政治统治，恢复生产发展就成为主要矛盾，州牧拥有强大的兵权对王朝的统治也会带来一定的风险。将州牧改回西汉武帝时期刺史的叫法就是要解决州牧兵权的问题，建武十八年改革以后到章帝时期，很少有刺史带兵的记载，《后汉书·马援传》记载：“二十四年，武威将军刘尚击武陵五溪蛮夷，深入，军没，援因复请行。……遂遣援率中郎将马武、耿舒、刘匡、孙永等，将十二郡募士及驰刑四万馀人征五溪”①。可见，建武二十四年武陵地区发生了叛乱，却未见当地刺史带兵讨伐，而是朝廷临时委任将军进行平叛。建武十八年以前州牧制时期，各地发生叛乱州牧带兵讨伐处处可见。从光武十八年改革直到公元102年期间只有在明帝永平元年出现一例刺史带兵平叛事件。《后汉书·西南夷传》载：“永平元年，始复夷复叛，益州刺史发兵讨破之，斩其渠帅，传首京师。后太守巴郡张翕，政化清平，得夷人和”②这种事例极为特别的现象。

建武十八年，复刺史和司隶校尉，刺史的掾属职责与司隶校尉职责略相同。《后汉书·百官五》记载：“员职略与司隶同，无都官从事，其功曹从事为之中从事”①。司隶校尉在东汉王朝时期主要职责监察百官，考核地方官员的执政情况，法律引用实施情况，皇帝临时赋予的权利等。《后汉书·百官四》记载：“建武中复置，并领一州。从事史十二人。本注曰：都官从事，主察举百官犯法者。功曹从事，主州选署及从事。别驾从事，校尉行部则奉引，录众事。簿曹从事，主财穀簿书。其有军事，则置兵曹从事，主兵事。其馀部郡国从事，每郡国各一人，主督促文书，察举非法，皆州自辟除，故通为百石云。假佐二十五人。”②从《百官志》的记载来看，刺史掾属与司隶校尉大概相同，司隶校尉的带兵是中央赋予的，一旦兵事结束司隶校尉就要把带兵权交出，而刺史的权属也是如此，朝廷临时授权刺史带兵，兵事结束就要把权力上交，说明刺史并无长期带兵的职权。

刘秀依靠州牧军事力量完成了东汉王朝的统一战争，刘秀在战争中对州牧也多加将军的称号，州牧也因此获得军权。在统一战争的过程中随着占领地区的增加，边防战事节节胜利，公元31年光武帝有预见性的开始进行大规模的裁军，有些学者认为这是暂时的裁军，因为统一战争还没有结束，需要用兵的地区还有很多。即使是暂时的裁兵，大量裁军也会削弱将军手中军队数量，而且裁军包括州郡兵、郡国兵、将军带领的军队，光武帝有意识的防止带兵将领尾大不调的情况发生。《后汉书·光武帝纪》记载：“三月丁，诏曰：‘今国有众军，并多精勇，宜且罢轻车、骑士、材官、楼船士及军假吏，令还复民伍”③。对于边疆地区，光武帝也根据当地军事形势进行大量的裁兵。例如：公元46年，匈奴薁鞬日逐王派出使者与东汉王朝进行和亲，向东汉王朝表达和平相处意愿，同年匈奴军队受到了少数民族乌桓军队的攻击，匈奴军队大败，被迫迁往漠北，漠南地区从而划入东汉政权，东汉政权受匈奴的威胁也大大减弱。

汉光武帝根据当地的实际情况，制定了减少军事存在的政策。《后汉书·光武帝纪》记载：“乌桓击破匈奴，匈奴北徙，幕南地空。诏罢诸边郡亭候吏卒”④。大批的将领、士兵复原回到地方增加大量的劳动力，促进了当地 经济发展，也减少了地方的军事存在，有利于加强中央集权。对于带兵将领的削减也在战事基本结束后逐渐开展，因为即使在和平年代也需要保存一定数量的军队，护卫新建的东汉政权，所以削减将领官衔只是部分削减，而这些被削减的带兵作战的将领大多数被分配到地方充当行政官员。《后汉书·梁王传》记载：“五年，从救桃城，破庞萌等，梁战尤力，拜山阳太守，镇抚新附，将兵如故。数月征入，代欧阳歙为河南翼尹”⑤。《后汉书·李忠传》记载：“其年，征拜五官中郎将，从平庞萌、董宪等。六年，迁丹阳太守”⑥。《后汉书·王霸传》记载：“玺书拜霸上谷太守，……霸在上谷二十馀岁。三十年，定封淮陵侯。永平二年，以病免，后数月卒”⑦。《后汉书·刘隆传》记载：“四年，拜诛虏将军，讨李宪。宪平，遣隆屯田武当。十一年，守南郡太守，岁余，上将军印绶”⑧。一些将领会到了光武帝想法，主动放弃朝廷高规格册封，以免日后引来不必要的麻烦。《后汉书·朱祐传》记载：“十五年，朝京师，上大将军印绶，因留奉朝请。祐奏古者人臣受封，不加王爵，可改諸王为公。帝即施行。又奏宜令三公并去“大”名，以法经典。后遂从其议。⑨”一部分军队将领被派往边疆处理边防事务，《后汉书·王常传》记载：“六年春，征还洛阳，令夫人迎常于舞阳，归家上冢。西屯长安，拒隗嚣。⑩”《后汉书·杜茂传》记载：“十二年，遣谒者段忠将众郡弛刑配茂，镇守北边，因发边筑亭候，修烽火，又发委输金帛缯絮供给军士，并赐边民，冠盖相望。？輥？輯？訛”可以看出无论是被派遣到地方充当政务官的将领，还是处理边防事务的将领从此都离开了军队事务，专职处理地方建设。

二、刺史行政职权

汉光武帝废州牧行刺史制，最主要的目是剥夺刺史领兵的权力。建武十八年改制以后，没有军事职权的刺史主要负责地方的行政的职能，恢复发展经济、奖励农耕、兴修水利、缓和阶级矛盾。《后汉书·马援传》记载：“时穀贵民饥，奏罢盐官，以利百姓，赈贫羸，薄赋税，兴复陂湖，灌田二万馀顷，吏民刻石颂之。？輥？輰？訛”惩治剥削、压榨百姓的官员，让利于民释放赈灾粮食帮助百姓渡过难关，利用自然条件修水扩田。在西汉刺史仅以六条问事两千石以上的郡守和官吏，而东汉时期监察的范围已经扩展到郡县其他官员，刺史广泛的参与到地方的税收、徭役、赈灾、选举等重要事项，《后汉书·肃宗孝章帝纪》记载：“自牛疫已来，穀食连少，良由吏教未至，刺史、二千石不以为负。其令郡、国募人无田欲徙它界就肥饶者，恣听之。①”疫情爆发时候，粮食极度缺乏，刺史命令郡国官员把肥田让给无田者帮其度过饥荒。治理社会秩序，提高人民教化修养，尊崇高尚的气节，提倡准守法度，叶适《习学记言》卷②记载：“光武以绳墨待诸将，请将亦以绳墨应之”。抑制豪强地主兼并土地，监督郡县“三十税一”的税收政策执行，《后汉书·光武帝纪》记载：“顷者师旅未解，用度不足，故行什一之税。今军士屯田，粮储差积。其令郡国收见田租三十税一，如旧制。③”旧制就是西汉时期汉景帝施行的三十税一赋税制度。减轻农民的赋税责任。汉光武帝曾经三次颁布禁止虐杀努力的诏令，有助于缓解阶级矛盾、解放生产力，由此可见刺史职能的恢复有利于中央政策的落实，加强了中央集权，促进了经济恢复，缓和了阶级矛盾，稳定了地方统治。

三、刺史监察职能

政权稳定后，刺史作为监察官重新担负起监察百官的职责，作为监察官巡察地方，加强中央集权，遏制豪强地主肆意扩大土地欺压百姓。《东观汉记》记载：“小民负县官不过身死，负兵家灭门殄世。”土地政策是农民最为关注的，东汉政权统治期间如何解决农民的土地问题，也成为了政权能否持续并保持长治久安根本所在，然而豪强地主兼并土地、隐匿人口、同时又逃避赋税，给中央的财政造成巨大的损失，刺史在监察土地问题也是重中之重。

（一）“度田”工作开展

建武十五年，光武帝在全国实行广泛的“度田”政策。《后汉书·武帝纪》记载：“诏下州郡检覈垦田顷亩及户口年纪，又考实二千石长吏阿枉不平者。”针对藏匿人口、清查土地的“度田”政策，但是“度田”政策实施起来阻碍重重，由于前期的工作准备不充分，工作进行中过于粗暴，尤其是针对普通百姓的“度田”政策在细节上考虑不全面，在用人选官时，部分官员素质太差，许多政策讲解宣导不到位，让百姓对政策认识不足，造成误解，让原本一项有利于百姓的政策难以实行。对度田工作阻力最大群体是地主、官僚、贵族这些既得利益者，他们既有政治资源又有经济优势，而且占据着东汉政权绝大多数土地，大部分农民也失去自由也成为他们的劳动力，所以度田工作启初就遭到了既得利益者的强烈抵制，豪强不法抵制中央也不足为奇了。《后汉书·光武帝纪》载，“诏下州郡检实垦田顷亩及户口年纪，又考实二千石长吏阿枉不平者。……郡国大姓及兵长、群盗处处并起，攻劫所在，害杀长吏。郡县追讨，到则解散，去复屯结，青、徐、幽、冀四州尤为甚。④”“度田”工作在遇到地方豪强抵制甚至发生冲突时，光武帝并没有退缩，建武十五年光武帝命令地方太守、州牧强行执行“度田”，并惩处了执行不力的高级官员，但这并没有起到成效，反而适得其反。地方官吏开始袒护豪强势力，帮其抵制“度田”《后汉书·刘隆传》载：“十五，诏下州郡检覈其事，而太守多不平均，或优饶豪右，侵刻羸弱，百姓嗟怨，遮道呼号。⑤”地方官员与地主豪强多半是站到一起，许多地区出现了官员与豪强共同压榨百姓的情况发生。武帝推行的“度田”政策最终以失败告终，从此件事情上光武帝也认识到强硬的推行新政阻力很大，地方掌控的权利也引起了光武帝的担忧，必须要加强对地方行政权利的控制加强中央集权。建武十八年，光武帝废除州牧，重新设置刺史一职，主要针对地方行政事务进行监察。

（二）监察职权的行驶

光武帝恢复刺史的监察职能，设刺史十二人，每个各主一州，监察各州的施政措施，中央政策的落实情况。《后汉书·百官五》记载：“建武十八年，复为刺史，十二人各主一州，其一州属司隶校尉。诸州常以八月巡行所部郡国，录囚徒，考殿最。？輥？輷？訛”建武十八年改革后，刺史是以“部”为单位进行监察工作，《后汉书·明帝纪》载：“夏四月甲辰，诏郡国以公田赐贫人各有差。令司隶校尉、部刺史岁上墨绶长吏视事三岁以上理状尤异者各一人，与计偕上。及尤不政理者，亦以闻。”在资料中也看出部刺史作为监察官监察地方县政，考核地方官员执政优劣情况，中央会依据刺史上报的情况对地方官员进行奖惩。《后汉书·郅寿传》记载：“寿字伯考，善文章，以廉能称，举孝廉，稍迁冀州刺史。时冀部属郡多封诸王，宾客放纵，类不检节，寿案察之，无所容贷。乃使部从事专往王国，又徙督邮舍王宫外，动静失得，即时骑驿言上奏王罪及劾傅相，于是藩国畏惧，并为遵节，视事三年，冀土肃清。⑥”刺史针对郡国官员、诸侯王等贵族进行监督情况，诸侯王在属地放纵生活，纵容宾客肆意挥霍，不知节约生活，刺史派出从属督邮针对诸侯王的生活进行监察，藩国诸侯面对监察有所畏惧，此后遵章守纪节俭生活。《苏章传》记载：“顺帝时，迁冀州刺史。故人为清河太守，章行部案其奸臧。为请太守，为设酒肴，陈平生之好甚欢。太守喜曰：‘人皆有一天，我独有二天。章曰：‘今夕苏孺文与故人饮者，私恩也;明日冀州刺史案事者，公法也。遂举正其罪。州境知章无私，望风畏肃。换为并州刺史，以摧折权豪，忤旨，坐免”。材料中体现刺史的秉公办案、公私分开工作作风，刺史在面对故人太守的时候，事先言明我们的私人关系很好，但是明日我处理公事必须要秉公办案，人们对苏章更多的是敬畏，表现出刺史公正执法的一面。当苏章调到其它地区任职刺史时，面对权贵绝不折腰，坚持依法办案罢免了不守规矩的官吏。《后汉书·第五伦传》附《第五种传》记载：“迁兖州刺史。中常侍单超兄子匡为济阴太守，负埶贪放，种欲收举，未知所使。会闻从事卫羽素抗厉，乃召羽具告之，谓曰：‘闻公不畏强御，今欲相委以重事，若何？对曰：‘愿庶几于一割。羽出，遂驰到定陶，闭门收匡宾客亲吏四十馀人，六七日中纠发其臧五六十万。种即奏匡，并以劾超。①”刺史在监察中不畏强权即使太守这样的高官，违反了法律也要接受刺史的监督，也要接受相应处罚。刺史下面有掾属听从刺史的指挥，可见刺史监察权利是很大的，刺史监察在东汉初期对地方官员有着很强的震慑力，一定程度上促使官员奉公执法;落实中央政策，达到了加强中央集权的效果。刺史代表中央监察地方百官，但如果在监察过程中刺史违反了法律，也必须要接受响应的处罚。《后汉书·殇帝纪》记载：“秋七月庚寅，敕司隶校尉、部刺史曰：‘夫天降灾戾，应政而至。间者郡国或有水灾，妨害秋稼。朝廷惟咎，忧惶悼惧。而郡国欲获丰穰虚饰之誉，遂覆蔽灾害，多张垦田，不揣流亡，竞增户口，掩匿盗贼，令奸恶无惩，署用非次，选举乖宜，贪苛惨毒，延及平民。刺史垂头塞耳，阿私下比，‘不畏于天，不愧于人。假贷之恩，不可数恃，自今以后，将纠其罚。二千石长吏其各实覈所伤害，为除田租，刍稿。②”郡国发生了严重的天灾，饥荒爆发民不聊生，然而地方官员向朝廷隐匿了发生灾祸情况，依然过着铺張浪费的生活，巧立名目收取苛捐杂税，在这种情况下监察官刺史却选着了装傻，对违法乱象不动于衷，所以受到了朝廷的处置。

建武十一年，光武帝废除了州牧、刺史每年回京奏事的规定，建武十八年“罢州牧，置刺史”后，刺史每年回京奏事一直没有恢复。 东汉刺史有了固定的治所，刺史下设置掾属，分管着郡县的、税收、选举、监察等事务。东汉时期监察的范围已经扩展到郡县其他官员，监察包括：税收、徭役、选举等重要事项，《后汉书·和帝纪》记载：“十年春三月壬戌：堤防沟渠，所以顺助地理，通利壅塞。今废慢懈弛，不以为负。刺史、二千石其随宜疏导，勿因缘妄发，以为烦扰，将显行其罚。③”修筑堤防水利工程时，由于地方官员懈怠造成工程的延误和沟渠阻塞，刺史随即惩处了庸政官员。

东汉时期的刺史工作对地方行政官员有着巨大的监督作用，也取得许多立竿见影的效果，然而东汉恢复的刺史职能远远超出西汉时期的刺史以六条问事职权范围，东汉刺史在监察职能中广泛的参与到地方行政职权中，同时又缺少了朝廷必要的监督，东汉时期的刺史无需“岁尽”向朝廷汇报监察情况，在西汉时期刺史会受到中央御史中丞的挟制对其负责，西汉末年刺史改为州牧，刺史不再受御史中丞监督，当东汉武帝恢复刺史职能后，御史中丞外部监督职权并未恢复，失去了对其工作优劣进行监察官员。东汉刺史职权受到的约束非常的有限，建武十八年虽然恢复了刺史制度，但在各个层面都与西汉武帝时期都有不同，最终东汉时期的刺史官员转向成地方行政官员。

〔参 考 文 献〕

〔1〕司马迁.史记〔M〕.北京：光明日报出版社，2015.

〔2〕班固.汉书〔M〕.北京：中华书局，2012.

〔3〕范晔.后汉书〔M〕.北京：中华书局，2012.

〔4〕严耕望.两汉太守刺史表〔M〕.上海，上海古籍出版社，2007.

〔5〕汪清.两汉魏晋南朝州史制度研究〔D〕.郑州大学博士学位论文，2001.

〔6〕赵晓晗.论汉代刺史—从中央派遣巡视员到地方长官的演变〔D〕.山东师范大学硕士学位论文，2018.

〔7〕魏俊杰.两汉至隋唐州牧的演变〔J〕.唐都学刊，2018，（34）.

〔8〕汪清.东汉建武十八年前的州牧制探讨〔J〕.商丘师范学院学报，2001，（17）.

〔责任编辑：张 港〕