高职教育变革型政策院校层次执行的案例研究

郭建如 胡辉平

摘 要 以A省H职院为例考察高职院校执行国家高职教育变革型政策的过程，发现高职院校层次的政策执行主要受合法性机制、资源依赖机制和平稳机制的影响，前两种机制直接来自于高职院校与外部环境的关系，来自于基本体制对变革的要求;后者虽产生于高校内部环境，实际上仍是基本体制演变逻辑在校园环境中的内化。高职院校真正的变革很大程度上是学校有机的自我演进和自我发展的过程，内外机制的脱节、基本体制中变革与稳定的关系是高职院校改革表面上轰轰烈烈，内部却踯躅难行的根源。

关键词 变革型教育政策;政策执行;合法性机制;资源依赖机制;平稳机制

中图分类号 G718.5 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）06-0008-07

1999年高等教育大扩招后，国家将高职院校设置权下放省级政府，促进了高职教育的发展。到2003年，高职教育无论是院校数还是招生数均已占高等教育“半壁江山”[1]。与此同时，国家还提出一系列旨在推进高职教育办学模式和培养模式变革的政策，如提出高职教育要以服务为宗旨，以就业为导向，产学合作;强调必须以工学结合作為教学改革切入点;要求高职院校加大校内生产性实训比例，高职生须有半年的顶岗实习，建设校内生产性实训基地的校企组合新模式;强化双师结构与双师素质，加强专兼结合的专业教学团队建设等[2]。概括而言，变革的重点是“产学合作、工学结合、顶岗实习、实践教学、双师培育”。从一些新闻报道和对高职院校的调研看，尽管我国高职教育在规模上获得较大发展，但旨在推进办学模式和培养模式变革的教育政策（本文称为变革型教育政策）却在院校层次执行上打了折扣。现实中，一些高职院校呈现出两种迥然不同的执行策略：一方面，积极响应国家和教育主管部门提出的宏观政策和变革导向，尽可能获取相关政策带来的丰厚资源，捕捉重大的发展机会;另一方面，在办学模式和人才培养模式变革上力度不大，以稳为主，成效不显著。这造成国家变革型政策虽在表面上推动了高职教育大发展，却难以推动院校层次人才培养模式发生根本性变革的现象。这种现象具有一定普遍性，造成这种现象的根源和内在机制是什么呢？

本文选择A省H职业技术学院（以下简称H职院）为案例尝试对上述问题进行探究。H职院是一所位于省会城市的公办高职院校，由4所均有几十年办学历史，直属A省教育厅的工科类中专学校（其中一所在1999年率先升格为高职学校）于2003年合并组建而成。该校工科类专业占80%以上，在校生达1.5万人，学生规模2015年排到全省第二位。自合并成立以来，尤其是2006年国家实施高职示范院校建设项目以来，H职院参与了国家一系列高职教育变革型政策的实践，成为所在省份职业院校的龙头。即便是这样一所在省内很有影响力的高职院校，也存在着表面上轰轰烈烈，政府资源源源不断而来，内部变革却踯躅难行的问题。从1999年到2019年的20年是我国高职教育快速发展的黄金时期，高职教育变革政策不断出台，教育部和财政部先后推出国家高职示范（骨干）院校建设项目、“国家优质校”建设项目等重大工程，力图引导高职院校改革和发展，因此，本文对H校的研究将主要集中在2003年到2018年这一时段。

一、变革型政策高职院校层次执行的主要表现

（一）对上积极响应，抢抓机遇、竞争资源不遗余力

国家教育政策对地方高职院校的发展有着深远且重大的影响，政策的调整与变化往往带来的是机会和资源的相应变化与重新配置，学校能否获得较快发展很大程度上取决于能否抓住这样的重大机遇和重要资源。2003-2018年间，H职院的改革发展与教育部推动的全国高职教育发展的各阶段紧密吻合：高职教育大规模发展阶段，H职院鉴于合并的4所中专校园规模都较小且分散的情况，提出建设新校区的设想。此时（2003年），国家已开始限制大学新校区建设，收缩土地和财政政策，同城的同属教育厅主管的一所高职院校虽也提出建设新校区的想法但并没有获得省教育厅同意。H职院领导提出通过新校区建设实现资源整合、做大做强的办学思路，得到教育厅相关领导的支持，终于争取到新校区建设，解决了学校规模发展的重要瓶颈。示范院校建设阶段，学校提出“不但要在全省做示范，还要在全国做示范”，积极申报国家示范院校建设项目，校领导多方努力，动用长期积累的各方资源，终于使学校成功跻身高职示范校行列，为学校扩大在省内外的影响力和提升办学声誉奠定坚实基础。后示范阶段，教育部提出高职院校要提升专业服务产业能力，H职院也顺势提出服务学校所在城区的企业，并打造所在城区的被广泛推广的校地合作模式。在“国家优质校”建设阶段，教育部提出建设现代职教体系，提出以高职优质校率先改革引领整个职业教育发展，H职院积极与省内应用型本科院校合作，开展4年一贯制本科教育，成立现代职业教育集团。在抢抓机遇过程中，校领导的能力和声望不断得到提升。

在长期的行政工作中，H职院的领导还形成了敏锐的政策嗅觉，善于捕捉重大的政策信息。2004年，教育部正式启动高职院校人才培养工作水平评估，校内干部群众普遍认为学校成立晚，校区分散，评优很困难，但校领导并不放弃，积极搜集省内其他高职校的评估信息。在与其他校进行权衡对比后，将学校评估目标由“争优保良”调整为“确保优秀”，并最终在2005年取得成功，这为H职院在2007年成功申报高职示范建设项目奠定了基础。H职院高度重视争取学校荣誉，先后获得全国职业教育先进单位、省职业教育先进单位、全省高校就业先进单位、教育部高职高专人才培养工作水平评估优秀单位、省级文明单位、省大学生思想政治教育工作先进集体、省普通高校大学生创新创业教育示范校、全国毕业生就业典型经验高校等荣誉称号。这些荣誉增加了学校的美誉度和影响力，使学校很快成为省内高职校的龙头，被誉为A省职业教育的“航空母舰”。

学校得到上级组织高度认可，也获得了发展所需的资源。其中比较重要的有：2007年入选国家第一批100所示范高职院校建设校，获得国家财政部建设资金3200万元;2010年示范院校建设项目通过国家验收并获得优秀，获得奖励资金500万元;2011年，学校汽车检测与维修、物流管理两个专业获得教育部、财政部“提升专业服务产业能力项目”建设资格，获得建设资金450万元;2015年获批“国家优质校”建设项目，获得相关专项建设资金1200余万元。

（二）对内平衡和谐，稳字当头，教育变革踯躅难行

改革开放以来，稳定问题在中央政府的目标管理中有着非常高的权重。每年，H職院主要领导都要与教育厅厅长签署“学校安保责任状”，明确安全稳定工作党政两位“一把手”负责制。学校“一把手”随后会与学校各部门负责人签订责任状，落实部门负责制，做到一级对一级负责。学校连续获得4届省级文明单位，其前提是做到每年不出现重大安全稳定事故，否则实施“一票否决制”。十几年来，H职院经历了主要领导的三次变更，但无论谁当党委书记和院长，都会秉持这一原则。学校一位主要领导说：“现在国家对高校的发展，有一个明显的政策导向，那就是‘稳定压倒一切。也就是说，高校不管怎么变革，不能以牺牲稳定为代价。”

H职院是4所不同中专合并而来，各个中专的发展历史、形成的学校文化以及人际关系圈子很不一样，内部磨合成了相当长一段时期学校的最重要工作。为求得稳定，学校合并之初的三定（定编定岗定人）方案突出强调“干部有位，职工有岗”;合并而成的高职校领导班子的构成考虑到原来4所中专的平衡，甚至这种平衡在中层干部任命上也给予了充分尊重，原4所中专学校的副校级领导（副处级）在学校合并后的中层干部负责人（副处级）岗位上得到安排使用;如遇到选拔副院长（正处级），这些原来中专学校的副校长也会被优先考虑提拔;校内安排不了，则会考虑推荐到其他院校提拔使用。这种人事安排方式导致中专时期形成的圈子文化延续到高职阶段，难以形成新的统一的组织文化和校园文化。顾及到原中专学校师生的历史归属、固有情感，学校在举办建校50年校庆活动时，分校区办了4次校庆联谊会，使得校区的圈层文化得到了巩固。学校每次进行干部调整和人事安排时，甚至在对干部进行年度测评时，原校区的文化就会成为干扰因素，正常的工作安排成为带有校区文化潜在影响的非正常事件。顾虑各圈子的利益，在很大程度上制约着学校采取重大措施来推动教育变革。

这种追求稳定的思维在H职院执行国家变革型教育政策时体现得非常突出，许多政策的执行缺乏力度，缺乏有效推进和激励。教育部多个政策文件提出要实施校企合作、工学结合、顶岗实习的办学模式和人才培养模式，要与行业企业实现合作发展，鼓励高职院校形成富有自身特色的人才培养模式。其中，“订单式”培养和“工学交替”是高职院校普遍采用的提升学生技能的培养方式，H职院也进行了改革探索，但未能长久地实施下去。调研中，该校市场营销专业的教师说，“我们的实习实训需要学生走向市场，走向社会，当然就存在安全问题，这是需要学校解决的。而如果学校不能够有一个好政策的话，那我们老师就不会承担这种安全责任。万一有学生出了事情怎么办？现在出于安全考虑，我们基本上就不安排学生到校外去实习实训了。”物流管理专业负责人说：“在学院的顶岗实习上，我们学院的体制机制还是不灵活的。总体来说，大家还是怕担责任。去年‘双十一，与我们物流专业进行校企合作的城区某EMS快递公司提出请我们两个班的学生去临时帮忙，公司派车来学校接送学生并且每天付学生工资。当我把这个情况跟学院进行汇报时，学院领导首先想到的是安全问题，说是如果我能够签字保证学生的安全，则可以派学生去帮忙。（把）这个责任推给我，我当然也不愿意。后来，还是没有派学生去，这给我们的校企合作带来了不好的影响。”化工系在高职示范校建设期间进行了“双证融合、跟班实训、顶岗实习”的培养模式探索，初期效果很好，但后来由于教师怕担责任和企业怕管理麻烦，其培养模式变革也没有取得理想效果。“在2015年前后，校企合作变得越来越困难了。一方面是我们自身的原因，我们分管的系副主任和专业教师怕担责任，怕学生在外出事故;另一方面是企业积极性也不高。”

在高职示范校建设时期，H职院的不少系部尝试开展教学改革，取得一定成效，但这些改革也未能走向深入和持久，少数专业或系部的改革未能带动全系或全院教学改革的开展和教学水平的普遍提高，这种情况在高职示范校建设结束后表现得非常明显。虽然在“国家优质校”建设时期，学校仍然在倡导改革，但真正的改革动作少，于是在学校中开始出现“回归现象”，即回归传统的教育方式。机械系一位领导认为，“这个跟我们学校管理有关，或者说就是学校的设计有问题。实习是要花钱的，而学校又不可能投入足够的钱。因此，学校现在校外实践教学这一块开始少了，强调校内的实践多了，而校内的实践，设备要跟得上去，但是我们很多设备是花架子，用不上。”

双师型教师的培养是高职示范校建设的一项重要内容，H职院虽有相关制度规定，但缺乏严格执行。信息系一位领导说：“我们学校没有硬性规定教师必须到企业实习锻炼，对教师没有形成激励。我也了解到有的学校，他们有硬性规定，比如‘这个假期这一批教师必须下去，一部分经费由教师自己解决，另一部分经费由学校帮你解决，这是硬性规定。我们学校这方面政策没有得到严格执行。”在教学管理中也是如此，尽管学校较早就制定了《教学事故认定及处理暂行办法》，但出现教学事故的教师，却很少受到追究。机械系的一位主任说：“我们学校对老师，说实在的还是比较宽容的，到现在为止也没有哪个老师被认定教学事故，认定的都是外聘老师。其实，我们自家老师教学中存在的问题也是很多的。”教务处一位负责人在谈到示范校建设时不客气地说：“示范院校建设比较不成功的一件事情，就是我们当时制定了很多制度，结果现在都是一堆废纸。”

在高职院校变革中，收入分配的激励机制设计是校领导调动教职工积极性的最有效手段。但H职院却采取了相对平均的分配政策，以平衡教工心理、维护学校稳定。高职院校教师收入由基本工资（岗位工资与薪级工资之和）、津贴补贴、其他收入、改革性补贴4部分组成，其中基本工资属于基础性、稳定性收入，体现保障职能;改革性补贴属于福利范畴;津贴补贴和其他收入属于奖励性、绩效性收入，体现激励职能。H职院除基本工资外，其绩效收入总体保持平均分配，这是学校在2003年4校合并之初，校党委出于维护学校稳定做出的决策。从H职院组织人事处提供的数据看，2013年全院教职工（在编在岗）收入分配中，年最高收入者为126000元，年最低收入者为55000元，年人均收入为80000元，收入差距主要由授课量决定，几乎很少有激励性机制产生的收入差距，如职业培训收入、社会服务收入、科研经费收入及奖励、招生就业奖励等。其中，该年度人均发放的福利为24703元，主要为各种节假日福利，基本上平均享受。超过年收入平均数的教工数占全体教工数的50%以上;低于年收入平均数的教工中，有相当一部分是不愿意多上课，在外面有自己公司业务的老师。学校负责劳资工作的一位处级领导说：“目前，学校领导和普通行政科员之间的绩效差距在全省高职院校中是最小的，这样减少教职工之间的矛盾摩擦。”多年来，教职工已习惯了这种“吃大锅饭”、收入分配的均衡化。学校对少数人的奖励、优劳优筹、多劳多筹会激起大家心理的不平衡。学校曾经承诺对新校区建设贷款、招生就业、技能大赛、文明创建、成人教育、职业培训等工作中表现突出的个人和单位进行奖励，但都由于怕激起大多数教职工的心理不平衡而最终没有兑现，这也在很大程度上挫伤了教师开展教学改革的积极性。自2016年以来，上级对学校绩效工资和各种津补贴的发放要求更严，在绩效总量不能超标的政策红线下，学校的福利补贴以及各类工作奖励更是少之又少，加之学校又拿不出有效的合规的激励措施，很大程度上影响了教职工参与教育教学变革的积极性。

三、进一步的讨论：稳态运行机制、自发秩序与渐进变革

中国高职教育政策的执行不是简单地自上而下的传递文件、下达通知，而是一个上下互动并相互作用的过程，政策的执行是在一定制度或文化背景下政策主体及各种相关因素嵌入的情境化实施过程[8]。高职院校的外部环境和内部因素共同生成了变革政策的实施情境及政策执行的合法性机制、资源依赖机制和平稳运行机制。受外部环境影响生成的合法性机制和资源依赖机制，产生了高职院校执行变革政策遵循的外部规则，即：高职院校要服从国家的政策法规，服从政府主管部门设计的发展规划，通过从政府和企业获取资源，发生资源诱导下的政策执行和组织变革。受内部因素影响生成的稳态运行机制，产生了高职院校执行变革的内部规则，即：遵循维稳治理思维，因循传统，沿袭组织特性，维护组织平稳运行。本质上，高职院校执行变革政策所遵循的内部规则也是我国基本体制的变革逻辑，国家治理的基本逻辑对秩序优先权原则的内化。内部规则与外部规则之间的关系在某种程度上恰恰是我国整体社会与基本体制演变中变革与稳定之间关系特点的再现。

综合分析H职院的案例发现，高职院校管理者呈现出维稳的共同领导思维和治校模式;学校在应对变革政策时以“隐形机制”求内外平衡，收入分配以“相对平均”求教工心理平衡、权力分配以“相对集中”求资源控制，顶岗实习以“不出风险”求平稳运行;中专办学的组织惯性固化了教职工的思维定势和组织行为，变革政策执行遇到粘附性阻滞。高职院校独特的组织特性表明学校组织崇尚稳定，外部强制性变革难以收到实质性效果。高职院校在执行变革型政策过程中，采取“上有政策，下有对策”;外部政策导向与内部实际运行分离;对外树立紧跟（政策）印象，确立合法性，获取重大资源，对内则维护稳定运行等举措。

哈耶克认为组织运行主要受内部秩序和外部规则影响，组织内部自生自发的秩序才是社会进化的根本，外部规则所起的作用主要是补充自生自发秩序的不及[9]。马奇的组织行为理论认为在标准程序和常规对组织行为起主导作用的情况下，外部力量，甚至企图变革的领导人的力量也是有限的[10]。从H职院的情况看，变革型教育政策的执行更多地受制于学校内部有机的自我演进和自我发展的过程，即学校自生自发的内部稳态运行机制的影响。这也就是为什么高职院校在执行变革政策的过程中，其变革导向并不是按照政策出台者的理性设计运行的原因了。

参 考 文 献

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[3]迈耶，等.制度化组织：作为神话和仪式的正式结构[M]//载道宾.新经济社会学读本，左晗，等，译，上海：上海人民出版社，2013：83-103.

[4]菲佛，等.組织的外部控制——对组织资源依赖的分析[M].闫蕊，译.北京：东方出版社，2006：48.

[5]赵定勇.高职院校办学经费收入与支出实证研究[J].职教论坛，2012（10）：22-25.

[6]艾利森，等.决策的本质[M].王伟光，等，译.商务印书馆，2015：163-164，188，193-194.

[7]李程.合法性机制与效率机制从博弈走向统一——基于政府在民生建设中的视角[J].华人时刊，2014（8）：90.

[8]贺东航，孔繁斌.公共政策执行的中国经验[J].中国社会科学，2011（5）：61-79.

[9]哈耶克.自由秩序原理[M].邓正来，译.北京：三联书店，1997.

[10]艾利森，等.决策的本质[M].王伟光，等，译.北京：商务印书馆，2015：202-206.

Abstract  Based on the case study of H Vocational College of A Province， this paper investigates the process of implementing the national reform policies of higher vocational education by higher vocational colleges. It is found that the implementation of the policies by the higher vocational colleges is mainly affected by the legitimacy mechanism， resource dependence mechanism and stable mechanism. The first two mechanisms are directly from the relationship between higher vocational colleges and the external environment， and from the requirements of the basic system for change. Although the latter comes from the internal environment of colleges and universities， in fact， it is still the internalization of the basic system evolution logic in the campus environment. The real transformation of higher vocational colleges is largely the process of organic self-evolution and self-development of the school. The disconnection of internal and external mechanisms as well as the relationship between transformation and stability in the basic system are the root of the vigorous reform of higher vocational colleges on the surface， but it is difficult to walk inside.

Key words  reform oriented policies; implementation of policies; legitimacy mechanism; resource dependence mechanism; stabilization mechanism

Author  Guo Jianru， professor of Peking University （Beijing 100871）

Corresponding author  Hu Huiping， professor of Anhui Automobile Industry College （Hefei  231131）