河北省促进就业创业政策运行评价与完善对策

宋凤轩，朱碧莹

（河北大学 管理学院，河北 保定071000）

就业是民生之本，创业是就业之源。2014 年以来，“大众创业、万众创新”的概念逐渐深入人心。“十三五”期间，河北省为促进省内就业创业，颁布了一系列政策措施，并取得了良好成效，同时经济新常态、京津冀协同发展等给河北省就业创业工作带来了机遇与挑战。因此，牢牢抓住机遇，实施创新驱动发展战略，促进高质量就业创业；推进政府数字化建设，提高就业创业管理服务水平；深化供给侧结构性改革，稳定各类就业群体；以创业为新的就业增长极，打造创业型社会；建立资源配置和社会服务的市场调节机制，完善就业创业服务体系；促进河北省就业创业政策的完善具有一定的现实意义。

一、“十三五”期间河北省促进就业创业的政策措施

相比其他省份，近年来河北省的就业形势尤其严峻，除每年新增劳动力需要就业外，化解过剩产能带来的职工安置和再就业、精准扶贫中贫困劳动力就业扶持等给河北省就业带来了巨大压力。为此，河北省各级人社部门坚持就业优先战略，以“双创双服”专题活动为重要抓手，全力促进全省创业能力新提升，实施了一系列以稳定就业和就业创业为主要内容的积极就业政策（见图1），并精准施策，关注重点群体的就业。

图1 河北省就业创业政策

（一）河北省就业创业政策

1.引导自主创业政策。通过对符合要求的群体在规定时限内采取免收行政事业性收费、自主创业税收优惠、个人创业担保贷款、初次创业社会保险补贴、高校毕业生社会保险补贴、创业补贴、小微企业场地租金补贴、创业孵化基地房租物业水电费补贴等政策手段，引导人民自主创业。

2.鼓励企业吸纳政策。通过对符合要求的群体在规定时限内采取企业吸纳税收优惠、小微企业创业担保贷款、吸纳就业补贴、中小微企业吸纳高校毕业生社会保险补贴、就业见习补贴等政策手段，引导人民自主创业。

3.就业援助服务政策。通过对符合要求的群体在规定时限内提供用人单位吸纳就业困难人员社会保险补贴、就业困难人员灵活就业社会保险补贴、公益性岗位社会保险补贴、公益性岗位补贴、用人单位吸纳就业困难人员岗位补贴、求职补贴、特定政策补助，引导人民自主创业。

4.强化职业培训政策。通过对符合要求的群体在规定时限内提供就业技能培训补贴、创业培训补贴、劳动预备制培训、生活费补贴、企业职工岗位技能培训补贴、项目制培训补贴、去产能企业转岗培训补贴、职业技能鉴定补贴等政策手段，引导人民自主创业。

5.就业精准扶贫政策。通过对符合特定针对性要求的群体在规定时限内提供用人单位一次性吸纳就业补贴、吸纳就业社保补贴、一次性创业补贴、食宿和交通补贴、就业扶贫专岗补贴、就业创业服务补贴等政策手段，引导人民自主创业。

6.稳定就业岗位政策。通过对符合特定针对性要求的群体在规定时限内提供普通企业稳岗返还、经营困难且恢复有望企业稳岗返还、在岗培训补助、职业培训、期间生活费补贴、技能提升补贴政策、临时生活补助等政策手段，引导人民自主创业。

（二）就业创业政策配套措施

“大众创业、万众创新”是新时代的重要特征与发展态势，形成了新的创新创业新格局和新业态。为推动河北省就业创业发展，河北省在“十三五”规划中就提出了明确的战略部署。

1.大力开发人力资源，提高劳动者就业质量。通过深化人才管理体制机制改革、加强高层次人才队伍建设、提升劳动者职业技能、鼓励国内外人才来冀创业等措施，不断树立创新发展理念，大力实施人才强省战略，全面提升人才质量，扩大人才规模。

2.健全服务体系，提升就业创业服务水平。通过建立覆盖城乡统一规范的人力资源市场，不断加快就业创业公共服务能力建设，完善失业预防和调控体系，加速发展人力资源服务业和提升就业信息化水平，基本建成了河北省统一的就业基本公共服务网络。“十三五”期间，实现了乡镇（街道）、村（社区）基层就业创业公共服务平台的全覆盖，各市县免费开展基层就业平台工作人员政策和业务培训，每年组织培训5 000 人次，不断提高基层平台的服务质量。河北省县级以上全部建立了失业动态监测制度，将产业结构调整涉及重点企业全部纳入监测范围，加强失业预警数据分析，为就业形势分析研判和实施失业预警调控提供数据支撑。河北省城乡一体化就业创业服务信息网络系统平台实现了全覆盖，开发和推广流动人员人事档案公共服务管理信息系统，建立了河北省人才档案公共管理服务“一体化”运行模式，提升档案管理规范化、标准化水平，逐步实现平台的人事档案信息化管理和资源共享、异地查询等功能。

二、河北省促进就业创业政策的实施成效

（一）河北省就业局势总体稳定

根据河北省人力资源和社会保障事业“十三五”规划，河北省把促进充分就业作为衡量经济社会发展程度的优先考虑目标，同时，将城镇新增就业率、登记失业率作为宏观调控的两大重要指标。经济增长持续发力，河北省就业工作岗位稳中有增，就业形势稳中有进。2014—2018 年河北省城镇新增就业人口持续增长，分别为72.10 万人、73.53 万人、76.00万人、82.06 万人、87.00 万人；城镇登记失业率控制在较低水平，分别为3.59%、3.60%、3.68%、3.68%、3.30%。同时，失业人员再就业人数和困难人员再就业人数自2014 年至今，总体也呈增加趋势。2019 年上半年，城镇新增就业58.97 万人，城镇下岗失业人员再就业15.79 万人，就业困难对象实现再就业6.48 万人，分别完成全年任务的69.37%、65.77%和64.77%；城镇登记失业率为3.11%，由图2、图3 可见，就业局势保持总体稳定发展。

图2 河北省近五年城镇新增就业人口

图3 河北省近五年城镇登记失业人数及失业率

（二）就业结构发生改变

1.就业产业结构。从就业结构来看，第一产业和第二产业就业人数逐年减少，第三产业就业人数逐年增加，三大产业吸纳就业人数从2014 年发展至2018 年经历了从“二一三”到“三二一”就业格局新改变。2014 年，各产业就业人数分别为1 399.49 万人、1 437.31 万人、1365.86 万人，分别占河北省就业人员的33.29%、34.21%、32.5%，呈现出“二一三”格局；2018 年，第一产业就业人员为1 360.05 万人，与2014年相比，减少39.44 万人，第二产业为1 367.67 万人，减少70.04 万人，第三产业为1 468.37 万人，增加102.51 万人，分别占河北省就业人员的32.41%、32.59%、34.99%，呈现出“三二一”格局。从图4 中可以看出，就业结构出现新改变，第三产业吸纳就业人员数量不断增加，成为吸纳就业最多的产业，就业产业结构不断完善。

图4 近五年河北省就业人员产业构成情况

2.就业所有制结构。在“大众创业、万众创新”的背景下，河北省陆续出台了一些鼓励创新创业的就业措施和鼓励、引导非公有制经济发展的政策，私营个体经济成为吸纳就业的重要领域。根据有关数据统计，2014 年河北省城镇就业人数为1 311.86万人，其中单位就业人员为656.18 万人，占50.02%。至2018 年城镇就业人数为1 323.97 万人，其中，单位就业人员为550.34 万人，占41.57%（见表1）。这表明私营个体经济吸纳就业能力逐渐提升，就业所有制结构不断完善。

表1 河北省近五年城镇各单位吸纳就业人员数量及占比（单位：万人、%）

（三）就业精准扶贫政策成效明显

就业是民众谋求发展的根本，同时也是精准扶贫的关键抓手。2019 年8 月，河北省人力资源和社会保障厅和河北省扶贫开发办公室发布《关于全力做好就业扶贫工作的通知》，提出通过组织劳务输出、返乡创业带动、安置就业扶贫公益性岗位等渠道加大对农村建档立卡劳动力的就业扶贫力度。截至2019 年10 月，河北省贫困劳动力103.3 万人，已经脱贫92.6 万人，未脱贫的10.7 万人中已实现就业7.11 万人。①

（四）新创企业数量和质量实现了双提升

2018 年，河北省新建160 家各类省级创新研发平台、25 家小微“双创”基地、24 家“双创”基地。新建创业就业孵化基地280 家，其中省级基地50 家。河北省90%以上的县建立了孵化器或众创空间。创业担保贷款规模持续扩大，新发放创业担保贷款12.96亿元，带动6.15 万人创业，吸纳3.24 万人就业。②

（五）就业创业服务体系不断完善

1.就业创业服务环境更加优化。2018 年是“双创双服”活动开局之年，河北省委、省政府高度重视就业创业服务，并采取一系列措施优化就业创业服务环境。一是“放管服”改革实现突破。截至2018 年底，河北省委、省政府修改、废止92 件规章和规范性文件；实行工商登记“五十证合一”，8 天以内即可实现企业开办；70 项省级行政许可事项取消下放，全面落实减税降费政策，减轻税费超过400 亿元③，二是全面提升窗口服务质量。河北省已初步建立贯通省市县的政务管理服务体系，成为全国第一个实现行政审批局市、县两级全覆盖的省份。部门联动“一张清单”，管住“九龙治水”；河北省各级政务服务中心精简审批模式和实现便捷服务机制，实现“一门入、一门出，一支队伍管全部。”

2.专业机构不断完善。截至2018 年末，河北省共有人力资源服务机构1 499 家，其中公共就业服务机构为119 家，公共人才服务机构有97 家，综合性公共就业和人才服务机构为86 家，全年帮助实现就业和流动223 万人次；河北省共有职业技能鉴定机构373 所，职业技能鉴定考评人员2 647 名，全年有38.2 万人参加了职业技能鉴定，有33.3 万人取得不同等级职业资格证书，其中获得技师、高级技师职业资格为1.7 万人。④

3.就业创业服务信息更加畅通。京津冀就业创业区域合作协同发展初见成效，覆盖城乡的公共就业服务信息化水平显著提高，实现河北省就业信息互联共享。基本建成河北省城乡一体化就业创业服务信息网络系统，基本建成河北省人才档案公共管理服务“一体化”运行模式和失业动态监测平台，实现省人力资源市场体系良性运转。

4.就业创业培训服务不断完善。河北省各级人社部门秉承“全心全意为人民服务”的工作理念，在作好就业政策法规咨询、职业供求信息发布、职业培训和失业登记等常规服务的同时，不断拓展创新服务项目。通过开展各类专项活动和特色活动实现精准服务，提高了服务效率和服务质量。同时，积极推进河北省公共就业创业服务信息化建设，提升服务效率。

5.通过多项措施，河北省和谐劳动关系工程效果明显，覆盖城乡的社会保障制度基本建立，下岗失业职工得到稳妥安置，失业人口数量得到有效控制。劳动用工更加规范，采取线上线下联动，规范有序劳动保障监察，保障劳工关系和谐。在线下，河北省共设劳动保障监察机构223 个，配备劳动保障专职监察员1 838 个，但劳动保障监察机构收到的举报投诉案件逐年减少，从2015—2018 年平均每年减少3 505 件；在线上，劳动保障监察“网络化、网格化”管理信息系统逐步覆盖。从2018 年12 月5 日零时起，河北省劳动保障监察举报投诉案件联动处理平台开通运行，为劳动者提供更加便捷、高效的劳动保障监察执法服务。

三、当前河北省就业创业工作面临的挑战

当前和今后一个时期，河北省就业形势依然严峻。这主要是经济运行不确定因素增多，结构就业问题凸显，科技创新创业能力不强，融资难、融资贵，重点群体、重点企业、重点地区就业难度提升，就业新动力有待加快形成等问题仍未有效解决，营商环境还需大力改善，就业领域仍有不少短板，优质公共服务供给不足。概括起来就是结构性就业问题比较突出，劳动力供求问题长期存在，各类群体稳定就业情况复杂，公共服务信息化水平与劳动力市场要求不匹配。

1.劳动力供求问题长期存在。劳动年龄人口在“十三五”期间由增长期到平衡期，人口年增量开始下滑，截至2018 年底，河北省劳动年龄人口占比低于北京、天津地区近10 个百分点。从供给来看，城镇需就业和农村转移劳动力就业每年年均新增130万人左右。从需求来看，按照年均经济增长在6.7%左右测算，考虑到每年新增高校毕业生、退役军人、下岗转岗职工等群体和政府、事业单位人员更迭，年均可提供的新增就业岗位为100 万个左右，尚有30万个左右的就业岗位缺口。

2.结构性就业问题比较突出。产业结构和人力资本结构不合理已成为制约河北省经济发展、阻碍其融入京津冀协同发展的重要因素。[1]在产业结构方面，经济结构调整是一把“双刃剑”，在促进产业结构升级、保护生态环境的同时，传统产业不断提质增效，在一定程度上带来企业失业人员增加。[2]就目前产业结构转型升级过程中的河北省而言，三大产业之间存在就业结构失衡状况（见表2、图5）。

表2 河北省2014—2018 年产业结构与就业结构偏离度

图5 京津冀三地就业人员第三产业占比（%）

3.创新创业基础支撑不足，制约创新驱动经济社会转型发展。从人力资本结构来看，河北省高等教育现状是高等院校实力较弱且课程设置不合理，职业教育不能很好地与国际接轨，产教融合不深，高校应届毕业生不能尽快成为河北省发展需要的高素质人才；下岗劳动力群体年龄整体偏大、缺少适应社会发展的专业技能；农村劳动力输出就业、返乡创业、主要从事劳动密集型产业和服务行业者等缺少专门职业培训，掌握的技术相对落后，劳动力素质与岗位需求不匹配等已成为河北省结构性就业矛盾的主要特征。在高等教育方面，课程设计培养模式以授课式为主，理论性较强，在学生实践性和动手能力培养上存在很大空间，缺少系统和科学培养学生自学能力的教学体系。在职业教育方面，对激发学生自主创新的教育和深入实践活动不够，且社会认可度不高、吸引力有限。[3]在人才投入方面，河北省也存在较大的提升空间。2018 年，河北省人均教育支出将近2 000元，低于全国人均教育经费2 226 元；研究与试验发展（R&D）经费投入为499.7 亿元，投入强度（与国内生产总值之比）为1.39%，低于全国研究与试验发展经费投入强度2.19%，与临近地区北京（6.17%）、天津（2.62%）相比更存在明显的差距。财政投入的不足将直接导致人才的培养与开发受限，也会使高薪吸引高水平人才受限，影响人才科技产出与智力成果转化。

4.经济转型和社会发展给稳定就业不断增加压力。一是河北省经济发展不平衡不充分的问题尚未根本解决，存在不稳定、不确定因素，稳定和增加河北省就业岗位数量和质量的不确定性加大；二是新旧动能转换加速，传统产业改造升级和新兴产业形成不断加快，在提供新就业岗位的同时，带来部分岗位的流失，不断产生失业人员；三是产业结构不断趋优，服务业对经济增长的贡献率不断增大，劳动力在第一、二、三产业之间的有序转移不断加快，迫切需要通过大力发展第三产业来消化和吸纳二产、一产富余的劳动力；四是京津冀协同发展、雄安新区规划建设、冬奥会筹办等社会发展机遇和社会管理创新为劳动力就业提供了机会，但是对劳动者素质提出更高的要求。河北省各级公共就业服务需要快速提高公共服务信息化水平，稳定各类群体就业、减少失业和帮助失业人员再就业。

5.劳动力市场分割问题仍然存在。京津冀三地市场壁垒仍然存在，京津冀统一的要素市场发展相对滞后，京津冀协同发展要想实现还需要突破诸多藩篱。[4]在京津冀劳动力资源市场中，尚未形成统一的由市场价格决定的供需体系，仍存在着两个市场：人事部门管理的面向中高级人才的人才市场和普通劳动力部门管理的面向一般劳动者的普通劳动力市场。这严重阻碍了劳动力统一管理和供需信息的社会化，由于薪资待遇水平等差异，低中高级劳动力很难实现劳动力市场顺畅流通，也很难实现京津冀人才资源自由流动。另外，京津冀劳动力市场存在地域壁垒、行业壁垒等分割劳动力市场。

四、“十四五”期间促进河北省就业创业的对策

“十四五”是我国迈进新时代的第一个五年规划，具有全新的时代特征和继往开来的里程碑意义。同时，也是各种优势和潜力最能得到有效释放的时期，为河北省拓展就业空间、提升就业质量提供了重大的历史机遇。

（一）实施创新驱动发展战略，促进高质量就业创业

随着网络经济的崛起和全面开放，中国经济发展步入新常态，人类社会也将进入全新的工业化时代，人工智能技术成为创新驱动发展的新动力，人工智能融入对就业创业将产生革命性的影响。科技创新对国民经济发展贡献率的不断提高，给劳动力市场提出了新的挑战。[5]因此，要始终把创新作为引领经济高质量发展的第一动力，落实相关配套政策，做好创新能力、创新主体、创新环境、创新人才建设，打造综合创新生态体系。通过加强就业政策体系建设，提高非农产业吸纳就业能力、发展经济新业态带动就业创业等举措，不断稳定就业创业形势，改善劳动力就业格局，加速相关人才、资金和技术各类生产要素的优化配置，并与经济稳步增长形成良性互动，逐步形成就业创业的长效机制，促进经济增长。

（二）完善就业创业服务体系，提高就业创业管理服务水平

加快完善就业创业服务政策，提升服务工作效能，是实现更高质量和更充分就业目标的重要任务。[6]目前，河北省公共就业服务体系建设刚刚起步，在服务范围、内容、流程及开展服务所需的人员配备、经费保障等方面还缺乏统一的标准和完备的质量监管体系。为此，“十四五”时期应尽快编制明确统一的劳动就业创业服务标准体系及监督和评价机制，形成统一的服务章程、业务流程和管理模式，提高服务质量和水平。同时，积极推进就业创业服务与“互联网+”的深度融合，构建线上线下相结合的就业创业服务体系。作为提供劳动力管理和服务的政府机构，应该转变管理思维模式，运用数字化信息和通讯技术，建立一个管理效率高、应变能力强、开放度高和服务意识强的新型现代化就业工作体系，以适应信息化时代社会变革的需求。数字就业工作体系实行数字化的处理方式，在各种行政申请、审核、审批政务上预先设计好相关环节，为劳动者在就业创业过程中需求量较大的事务提供更加积极的对口服务，在进行数字化管理之后，政府机构会获得大量的数据信息，这些信息的汇总也可以帮助政府去决策。

建立公开透明公正合理的就业创业服务人员准入制度，提升就业创业人员工作准入门槛，培养高学识、高素质的就业创业服务队伍；健全城乡均等的公共就业创业服务制度，拓宽服务范围和内容，进一步明确服务原则和标准，落实规范服务流程，全面提升服务质量；健全河北省人力资源市场监管体系，营造良好的就业创业氛围；以各级公共服务平台建设为重要枢纽，完善覆盖城乡的河北省就业创业服务体系。

（三）加快京津冀协同发展，实现三地创业就业机遇共享

京津冀三地一直遵循创新引领、优势互补、互利共赢、协同发展的原则，其中雄安新区将承接北京非首都功能疏解，着力发展和建设高端高新产业、高标准信息基础设施和绿色制造产业，为京津冀协同发展带来了重大战略机遇，也为河北省推动就业工作创新发展、高质量发展，催生新动能，带来新生机。一是完善京津冀协同推进机制，围绕就业公共服务和劳动力职业培训等方面开展合作，定期公开合作进展情况，及时发现合作中遇到的问题并想好解决对策，及时落实各项合作具体措施。二是推动京津冀创新创业协同发展。加强在新一代信息技术与人工智能、生物医药、新能源与新能源汽车、新材料、高端装备等领域的创新人才培养，完善创新创业政策，建设京津冀协同发展的创新人才智库，建立三地创新创业引导资金和帮扶基金的联动机制，优先支持协同合作创新创业项目，共同培育扶植创新企业，促进区域内劳动力就业创业。三是搭建京津冀就业合作交流平台。建立京津冀就业区域联席会议制度，围绕就业协同发展政策、就业公共服务、人才培养和技能培训等开展合作交流，不断稳定和扩大京津冀人力资源市场，并围绕雄安新区定位，三地联合有针对性地开展职业技能培训，增加劳动力在京津冀就业的竞争力。

（四）深化供给侧结构性改革，稳定各类就业群体

河北省供给侧结构性改革将进入攻坚期，推进农业供给侧结构性改革，实现工业转型升级发展战略性新兴产业，切实需要政府的强势主导和相关法律、规章制度的不断完善，两者只有同时进行，交替作用，才能解决河北省存在的结构性就业矛盾。针对就业工作建立覆盖城乡、统一规范的人力资源市场，营造和谐就业氛围，对劳动合同、劳动纠纷仲裁、劳动者权益保护、职业培训等进行统一规范、立法保障已成为当务之急。同时还要认真落实就业优先政策，做好下岗转岗职工、农民工、高校毕业生、退役军人等群体就业工作，确保零就业家庭切实实现动态清零，加强就业方面援助，帮助残疾人、城镇困难人员就业，不断稳定各类就业群体。

（五）以创业为新的就业增长极，打造创业就业型社会[7]

就业是民生之本，创业是就业之源，创新创业是经济发展和就业增长的核心动力。习近平总书记指出：“创业是推动经济社会发展、改善民生的重要途径”。创新是社会进步的灵魂，创业是社会发展的根基。因此，随着时代的发展，河北省要不断提升创新能力。一方面，结合产业发展需要，培育重点创业群体。按照《河北省人民政府关于印发河北省战略性新兴产业发展三年行动计划的通知》要求，河北省重点发展的新兴产业包括大数据与物联网、信息技术制造业、人工智能与智能装备、生物医药健康、高端装备制造、新能源与智能电网、新能源汽车与智能网联汽车、新材料、先进环保、未来产业等10 个领域。河北省第二产业存在较大的就业空间。因此，河北省应因地制宜，充分发挥自身优势，重点发展以劳动密集型为主的轻工业和以技术、资金密集型为主的高新产业，提高劳动密集型轻工业和高新技术行业在河北省第二产业中所占的比重。[8]另一方面，搭建信息平台，提升科研设备、数据平台、知识产权等各类科技资源的共享和服务能力，共同探索关键技术，实现创新要素的有效流动与共享，逐步形成创新驱动发展的局面。实证结果表明：制造业企业融合人工智能显著降低低技能的就业比重，且人工智能对低技能就业比重的负向效应具有动态异质性，即企业融合人工智能的时间越长，低技能就业比重下降得越多。随着新技术的发展，低技能员工的就业比重呈现降低趋势。因此，要不断培养高新技术人才，提升劳动力素质。

（六）充分发挥市场在劳动力资源配置中的决定性作用

市场在资源配置中起决定性作用。劳动力作为一种宝贵的社会资源，其配置要充分发挥市场的决定性作用。[9]一是河北省要深化供给侧结构性改革，让更多民间资本参与创新创业投资，充分激发市场各经济主体活力，从源头上向新能源、新技术、新业态、节能环保、文化旅游等重点产业倾斜，从根本上解决可持续发展的问题。二是要注重发挥市场主体作用。随着互联网、大数据、云计算等信息技术的广泛应用，新技术、新经济、新产业迅猛发展，涌现出了各类从业新业态和创业新业态，要充分发挥市场配置资源功能，激发人力资源就业创业的内在动力。

注释：

①巩志宏、李继伟：《河北多项措施推动“就业扶贫”》，http://www.gov.cn/xinwen/2019-09/28/content_5434467.htm。

②邢杰冉：《去年全省城镇新增就业87 万人》，http：//hbrb.hebnew.cn/pc/paper/c/201902/07/c121520.html。

③陈雨松、郝朋起等：《“全省深化开展‘双创双服’活动暨实施20 项民心工程”新闻发布会文字实录》，http：//hbdrc.hebei.gov.cn/web/web/xxgkzcjd/4028818b688ce05c0168e046c 4023314.htm。

④关于印发《2018 年河北省人力资源和社会保障事业发展统计年报》的通知，http：//rst.hebei.gov.cn/a/tongzhi/2019/0725/7645.html。