政府付费类PPP项目运营期若干财务问题探析

卢金子

摘要：自2015年国家大力推广PPP模式以来，尤其是2016年至2018年间，PPP模式迅速成为基建行业的主流模式，这其中，政府付费类及财政缺口补助类PPP项目占据了绝大的比重。当前，首批政府付费类PPP项目（2016—2018年中标项目）建设任务已完成，陆续进入运营期，鉴于PPP模式的特殊性，运营期项目公司相关财务问题也暴露出来。本文仅对运营期项目公司财务处理方面的若干问题进行分析，并提出相应对策。

关键词：政府付费PPP项目;运营期;财务问题;对策

PPP（Public-Private Partnership），又称PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。自2015年下半年开始，我国在公共基础设施建设领域大力推广PPP模式，并在2016年—2018年掀起了抢占PPP市场的热潮。截止到2019年底，全国已纳入财政部PPP综合信息平台项目管理库的PPP项目9 458个，项目总投资金额超过14万亿元。建筑类央企以及地方大型施工类企业由于其较强的投融资能力及项目建设履约能力，成为抢占PPP项目的主力军，尤其政府付费类PPP项目，更是施工企业抢夺的重中之重。首先，政府付费类项目有地方财政担保，风险较小;其次，传统施工项目市场已饱和，且竞争激烈，施工利润率低，借助PPP模式，以投资拉动工程施工总承包，既可提升施工企业的产值及施工利润，也可进一步抢占国内基建市场。

鉴于参与PPP项目的多以大型施工类企业为主，因此，在与政府开展PPP項目合同谈判中，“重建设+轻运营”的理念较深，施工企业首要考虑的是保证建设期的产值和施工利润，然后，PPP首先应是一种投融资模式，而施工类企业作为社会资本方却往往忽略了运营期可能面临的潜在财务问题及投资收益的实现途径。目前，2016—2018年中标的PPP项目已纷纷进入运营期，很多财务问题暴露出来，这些问题如果不及时进行规避和预防，将很大程度上影响社会资本方的投资收益。本文重点探讨政府付费类的PPP项目，即每年政府向SPV公司（即社会资本方为实施项目建立的特殊目的公司或称项目公司）支付可用性服务费的项目，从以下几个维度分析运营期SPV公司存在的财务问题。

一、纳税问题

自PPP模式盛行伊始，关于政府付费的PPP项目，政府每年支付的可用性服务费，SPV是否纳税一直成为各方争论的焦点。目前参照已运营的SPV公司实例，由于SPV公司为投融资、建设、运营的主体，且SPV公司具有独立法人资格，政府付费应归类为SPV公司正常的营业收入，因此在SPV公司层面纳税恐无法避免，且当前没有任何法律规章、地方政策出台了有关政府付费减免税收的规定。

如果政府付费类的PPP项目纳税，增值税中销项税的税率（即政府可用性付费的税率）选择也是一个不确定的因素。一是按照现行建筑行业9%的税率计税，二是按照服务业6%的税率计税，笔者认为选择6%较为合理，首先，PPP模式已不单纯是一种建设行为，其次，政府可用性付费每年要对已建成工程的可用性进行打分，对因工程质量、设施出现瑕疵的情况要核减当年的付费，因此可用性付费也被看作是政府对社会资本方提供服务的补偿，从这一角度考虑，6%的税率可能更为合理。然而，选择6%的低税率也有缺陷，对于一些合作期较短的项目，建设期产生的进项税可能在运营期内无法抵扣完成，给SPV公司造成损失。

当前，可用性付费到底套用何种税率，目前还没有明确的定论，但为了锁定因潜在增值税率增加造成的风险，建议社会资本方与政府方进行PPP合同谈判中，可将增值税设置到可用性付费的报价中，同时PPP合同中应设置因税率变化可调整的可用性付费的计算公式，例如：PPP合同约定可用性付费采用的增值销项税率为 6%，若运营期内实际增值税率发生变化，按下列公式调整可用性付费：

At=A÷（1+6%）×（1+T）

其中：

At：依据适用税率调整后的可用性付费;

A：本合同确定的可用性付费;

T：运营期适用增值税率。

二、资产归属及运营期的财务账目处理问题

政府付费的PPP项目中，社会资本方投资建设形成的资产归属经常会视情况有所不同。根据《中华人民共和国物权法》第142条规定：“建设用地使用权人建造的建筑物、构造物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人”，即物随地走原则。在政府付费的PPP项目中，有的项目政府会将土地使用权划拨给社会资本方，或社会资本方要通过土地竞价获得土地使用权，如一些工业园区、特色小镇PPP项目，这种情况下形成的建筑物、构造物及其附属设施的所有权归社会资本方所有，社会资本方可按照现行会计准则在运营期内对相关资产进行折旧，以冲抵所得税。但更多情形下，土地使用权归政府方，例如市政道路、机场、码头等公共资源项目，建设形成的建筑物、构造物及其附属设施的所有权和使用权归政府，这就给SPV公司运营期账务处理带来问题，如果SPV公司不按照正产资产减值进行财务账目处理及成本冲抵，每年的可用性服务费就需承担巨大的所得税，社会资本方面临损失。

目前，比较常用的方法是将归属政府方的资产按照无形资产在SPV公司账面上进行摊销，即将其视为特许经营权进行摊销，从而作为成本冲抵所得税。这种方式当前虽获得PPP业界的普遍认可，也尚未有最新法律法规和会计准则的认可和说明，未来能否执行尚未可知。

三、社会资本方现金流回收问题

在运营期，社会资本方想实现投资的回收需通过SPV公司的净利润分红。按照正常会计制度核算，每年SPV公司的净利润很小，有时甚至为负，但SPV公司现金流量表中的净现金流很高。考虑到政府付费的PPP项目，运营期SPV公司并无生产经营或扩大再生产的任务，SPV公司存续的意义一定程度上只为足额及时回收政府所欠的可用性付费，且SPV公司一般都有存续期（一般等于项目合作期），若按照传统公司的投资回收方式，社会资本方绝大部分现金流的回收只能在项目合作到期SPV公司清算时获得，造成SPV公司大量现金流的堆积。

对于上述问题，目前可解决的方法不多，之前比较常用的方法是采用“小注册资本+股东借款”的方式（也称小股大债，即资本金的出资只有一部分通过注册资本的形式，其他通过股东借款的方式），这种方式可使得大部分的资本金每年以债权的形式还本付息提前回收，但在2017年财政部出台财办金〔2017〕92号之后，规定“严禁债务性资金充当资本金”，这种模式难以为继。

当前形势下，对如何快速实现社会资本方现金流的回收，笔者认为可以从以下三种方式进行谋划。第一，在有条件的情况下探索ABS（即资产证券化），实现项目再融资;第二，项目进入运营期后，对施工企业占大股份的SPV公司，施工企业可积极寻求新的投资方，向大型基金、保险资金等要求低风险、稳定投资收益的金融投资方进行股权转让，实现提前退出;第三，可根据政府每年可用性付费的付款比例（即当年可用性付费金额/运营期总可用性付费金额）逐年进行SPV公司减资，每年回收一部分投资资金。

参考文献：

[1]余文恭.PPP模式与结构化融资[M].北京：经济日报出版社，2017.