国家治理能力现代化视野下的政务公开

贺韦达

摘 要：中国共产党十八届三中全会提出的“国家治理能力现代化”具有丰富的内涵，它与政务公开有密不可分的关系。目前政务公开在中国推进国家治理能力现代化的背景下已初步建成完备的体系，即有相关的依据、公开的范围、众多的表现形式，但目前也面临一些困境，如缺乏法律保障，一些政府及其部门主动开展政务公开不足等。这些困境是由于监督不力等原因造成的，所以本文从加强法律保障、加强培训等方面提出了完善政务公开、推进国家治理能力现代化的建议。

关键词：国家治理能力现代化;政务公开;参与权

中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理能力现代化引起了学界的广泛关注，本文就从政务公开角度进行了研究。

一、国家治理能力现代化与政务公开的关系

（一）国家治理能力现代化的含义

1.国家治理能力的含义

对于国家治理能力，学界有不同的看法。李军鹏认为，它是一个国家在许多方面能力的整体体现[1]。秦国民、秦舒展认为，制度执行力是国家治理能力的重要体现[2]。

笔者倾向于认为国家治理能力是执行制度的能力，因为治理是现代政治文明的产物，在现代政治文明下国家治理主体通过各种制度对国家进行治理，因此国家治理能力可以理解为治理主体执行各种制度的能力。

2.国家治理能力現代化的含义

对于国家治理能力现代化，学者也众说纷纭。辛向阳认为，它包含制度化[3]。张长东认为，它包含治理主体多元化、法治化等[4]。

综合以上观点，学者大致认为国家治理能力现代化进程中政府不是唯一参与治理主体，公民等社会主体也参与治理，国家治理能力现代化与现代民主政治发展密不可分，法治化与国家治理能力现代化关系密切。

（二）政务公开的含义

广义的政务公开指党委、政府、司法系统、社会团体、事业单位等信息公开。狭义的政务公开指政府信息公开，即行政机关在行政管理过程中，对涉及公众等信息对外以纸质、电子媒介等形式对外公布。通常的政务公开是一般指狭义的政务公开。

（三）国家治理能力现代化与政务公开的关系

1.政务公开推进了国家治理能力现代化

国家治理能力现代化的显著特点是参与治理的主体多元化。在现代民主国家，有了政务公开，社会主体的知情权、参与权等得以保障，进而参与国家治理中，推进了国家治理能力现代化。

2.国家治理能力现代化为政务公开提供保障

国家治理能力现代化的表现之一是法治化，这就要求在治理国家过程中，各种民主政治活动和制度被纳入法治的轨道，通过法治的途径对各种制度等进行规范，从而提供法治保障。政务公开是推进国家治理能力现代化的重要制度，它也需要国家治理能力现代化提供法治保障。

二、深化政务公开，推进国家治理能力现代化对现代中国的意义

（一）保障公民等治理主体的参与权的需要

在奴隶社会，奴隶作为私有财产被奴隶主占有，参与国家治理无从谈起。在封建社会里，由于农民没有土地所有权，实际上人身在某种程度上不得不依附于地主，农民等群体的政治参与权也无从谈起。自进入资本主义社会后，资本主义民主制度的建立使广大民众逐渐确立了民主、自由、平等等权利观念，民众获得了一定程度的表达自己意愿的权利，有了一定参与权。

中华人民共和国成立后，我国一切权力属于人民，政府的权力来自人民，人民享有参与国家治理的权利。随着我国政治文明的不断发展，公民的权利意识增强，社会主体参与到政治生活中去。例如，在行政立法、行政决策等方面都有公民等主体的参与。这种广泛参与推动了国家治理能力的提高。在这种背景下，如何保障社会主体的参与权成了值得关注的焦点。

深化政务公开，推进国家治理能力现代化，要求除涉及国家秘密等信息外，政府及其部门的各种政务信息都要透明化公开，这样公民等社会主体才能参与到政府的行政活动中，并通过听证等形式参与国家治理行为中，从而公民等多元主体的参与权得到了保障，否则离开了政务公开，没有国家治理能力现代化，公民等治理主体的参与权难以保障。

（二）推进民主政治建设的需要

政务公开和国家治理能力现代化是现代民主政治文明发展到一定阶段下产生的，在社会统治或管理模式下，或者没有民治政治，或者民主政治建设进程缓慢。

在统治模式中，由于专制统治，作为被统治阶层的普通民众甚至没有自由，无法参与国家的政治生活，民主更是无从谈起。

“代管理型公共管理模式中，作为公民权利重要组成部分的参与权、监督权等得到了宪政体制的确认和保障。”[5]这在一定程度上推动了民主政治建设，但是民主政治建设受到许多条件的制约，其发展是不充分的。

在国家治理能力现代化的背景下，完善政务公开、推进国家治理能力现代化对于现代中国的民主政治建设尤其重要。

（三）规范政府权力运行

深化政务公开、推进国家治理能力现代化必然规范政府权力运行。因为深化政务公开、推进国家治理能力现代化，需要保证公民等社会主体能享有充分的知情权，并享有广泛的参与权，能广泛参与行政主体的各种政务活动。因此为了保证公民等主体的知情权、参与权，政府的行政权力必须用法律法规加以规范，这种倒逼机制使政府的权力得到了规范和制约。

三、中国推进国家治理能力现代化背景下的政务公开现状、困境及原因

（一）我国政务公开的依据

2007年国务院专门颁布《中华人民共和国信息公开条例》，各级政府也制定了一些指导政务公开工作的规范性文件。

（二）我国政务公开的范围

鉴于政务公开影响社会主体的切身利益，影响社会主体参与国家治理能力现代化的行使，所以政务公开的范围为涉及社会主体切身利益、重大利益等信息。

（三）政务公开表现的形式

1.政府公报

政府公报是涉及政府公务信息的文件。但政府公报一般只免费向行政机关等单位发送，公众等社会主体一般不了解获取公报的渠道，不易获得政府公报，他们的知情权很难通过这种形式得到保障。

2.报刊

报刊是一种社会主体熟悉的媒介，通过报刊尤其是影响力大的党报党刊，相关政务信息公开后很快为社会各界知情。报刊这种形式的政务公开是一种便于社会主体行使知情权、参与权、监督权等权利的方式。

3.广播

在电子产品匮乏的年代，广播是一种迅捷的政务公开平台。社会主体通过广播很容易获取各种公开的政务信息。但随着“互联网+”时代的到来，广播这种平台公开政务信息的重要性在下降。

4.新闻发布会

新闻发布会通过新闻发言人向新闻界发布各种重大或焦点信息，通过与新闻媒体直面沟通交流，借助新闻媒体，营造良好的政务公开环境和氛围，从而通过新闻媒体让社会主体及时了解政府的政务信息，便于社会主体参与到推动国家治理能力现代化进程中。

5.电视

传统的电视政务公开主要通过电视中的新闻联播节目公开政府政务信息，随着工作创新，新的电视政务公开让人耳目一新，开辟了政务公开的新渠道。

6.微信

信息时代，微信依靠其快捷、范围广的特点，得到了迅猛的发展。现在微信已经成为人们工作生活中密不可分的一部分。通过微信平台，政务信息可以快捷、及时传递给社会公众，这种快捷的政务公开开辟了社会主体与政府沟通交流的新渠道。

7.政府网站

政府网站把电子政务与政务公开融合在一起，通过互联网将政务信息及时、快捷公开，社会主体足不出户即可了解公开的政务信息。这种政务公开方式比起传统媒介，一方面方便了社会主体，有助于打造服务型政府，利于社会主体参与国家治理能力现代化进程，另一方面有助于打造高效政府。

（四）政务公开面临的困境

1.缺乏法律保障

涉及政务公开的法律法规，目前我国只公布了《中华人民共和国信息公开条例》一部行政法规。在《中华人民共和国信息公开条例》中涉及公务公开的程序、公众知情权的具体保障措施、公民的知情权受到侵害的救济途径等没有具体的规定，可操作性需要加强。

2.一些地方政府及其部门主动开展政务公开工作不足

近年来电子政务与政务公开的融合在各地入火如荼地开展起来，各级地方政府和部门大都能及时将各种政务信息公开，但是仍有一些地方政府及其部门的政府网站长时间不更新，甚至打不开，公众无法了解涉及自己切身利益的政务信息，无法行使他们的参与权、监督权，影响了政府的公信力，不利于推进国家治理能力现代化。

3.部分公众参与政务公开的积极性不强

目前由于法治意识、权利意识的增强，公众对于参与政务公开的积极性有了很大的提升，对于政务不公开的现象，一些社会主体通过诉讼维护了自己或社会公共利益。但是值得关注的是，涉及政务公开的案件主体，大都是法律工作者。这表明一些公众对于政务公开的参与度不高。

4.工作人员水平不高

随着“互联网+”的发展，电子政务与政务公开融合的过程中，一些工作人员的业务水平不足，无法达到工作要求。

（五）出现上述问题的原因

政务公开在中国的发展历程比较短，政务公开相关法律的制定涉及各级政府，涉及面广，立法复杂，制定一部政务公开法律不是一蹴而就的事情。另外长期“官本位”的观念导致政府机关工作人员服务意识不足，仍旧怀抱陈旧观念，不积极履行公务公开义务，不重视公众的知情权、参与权。

少数政务公开的人员专业化不足。电子政务平台相关知识对专业化水平有较高要求。少数从事政务公开的工作人员专业化水平能力没有与要求相匹配。

监督机制不健全，监督缺乏相应的力度，这也是导致少数地方政府和部门及其工作人员对政务公开不积极开展政务公开工作。

一些地方政府和部门工作人员不敢创新，没有將现代信息技术和政务公开结合起来。

四、完善政务公开、推进国家治理能力现代化的建议

（一）加强法律保障

政务公开涉及公民的知情权、参与权、监督权，关系国家治理能力化进程的提升，鉴于法律的权威性，有必要制定法律予以保障。

（二）强化宣传

通过报纸、网络、微信等媒介，邀请知名法律专家、学者讲读，宣传公务公开在国家治理能力现代化中的作用，给公众普及法律知识，提升他们的法律意识，权利意识，使他们认识到知情权、参与权、监督权在国家民主政治生活中的重要作用，继而能积极行使这些权利，推动政务公开的完善，推进国家治理能力现代化的进程。

（三）加强对从事政务公开工作人员的培训

在培训中，利用知名高校等机构对上述工作人员培训。培训中一方面加强思想教育培训，使他们加强服务意识，认识到政务公开在服务型政府和国家治理中的重要作用，以便提高他们工作中的积极性，另一方面加强对他们业务培训，专业性培训，增强他们工作能力，适应“互联网+”时代的需求和公众快捷便利的要求。

（四）加强监督

加强政府系统内部政务公开的考核力度，通过内部考核监督，促进各级政府及其部门政务公开工作水平的提升;增加社会主体监督的渠道如投诉的途径等，通过社会主体参与监督，促进政府及其部门改进政务公开工作，利于社会主体参与国家治理能力现代化;强化监察委的监督，对于影响社会主体重大利益的政务公开错误，追究相关责任，通过监察委的专项监督，纠正错误行为，提升政府及其部门政务公开水平，推进国家治理能力的现代化。

参考文献：

[1]中金在线.国家治理体系和治理能力现代化是迫切要求[EB/OL].（2013-11-27）[2020-02-21].http：//review.cnfol.com/chanjingpinglun/20131127/16230851.shtml.

[2]秦国民，秦舒展.推进国家治理能力现代化重在提高制度执行力[J].中国行政管理，2016（9）：42.

[3]中国社会科学网.国家治理体系和治理能力现代化的基本内涵[EB/OL].（2013-11-13）[2020-02-21].http：//www.cssn.cn/mkszy/rd/201411/t20141113_1397216_1.shtmll.

[4]张长东.国家治理能力现代化研究——基于国家能力视角[J].法学评论，2014，32（3）：32.

[5]鲍林强.公共管理嬗变的基本逻辑：公民权利的视域[J].学海，2013（5）：118.