政府营销视角下农民工返乡创业扶持政策研究

吴采萱

（上海师范大学，上海 200234）

一、引言

20世纪80年代以来，从农村到城市的人口流动，已成为中国重要的社会和经济现象。根据相关调查报告，在2017年，农民工在中国的数量达到28552万。农民工这个群体自出现以来，受到来自城市与农村两方面“推拉因素”的影响。在同一时间，部分农民工从农村流向城市，也有部分农民工从城市返回农村。乡村振兴战略为有意向返乡创业的农民工提供了良好的机遇。赵梓一等学者[1]认为，在乡村振兴战略背景下，农民工返乡创业具有土地制度改革带来的红利、“三农”工作队伍提供人力资本、开拓融资渠道带来资金扶持以及乡村振兴战略的提供项目平台等现实机遇。

但是，在乡村振兴背景下，农民工在返乡创业过程中可能会面临一些问题。从个体角度来说，在“经济人”假设下，农民工作出返乡创业这个决定受到创业资金、创业环境、发展机会、政府扶持政策等各种与返乡创业相关的因素影响，在综合考虑各种相关因素之后，作出有利于自身利益的决定。从以往的经验来看，在农民工返乡创业的过程中，创业成功的仅仅是少数，创业失败的例子比比皆是。究其原因，不仅与农民工自身的创业能力相关，而且与农村创业环境有很大的关系。如果把政府为返乡创业提供的产品和服务当作一种商品，在扶持返乡创业和振兴乡村的过程中，政府通过“营销职能”可以起到推波助澜的作用。

二、政府营销的内涵、特点与适用性分析

20世纪80年代,新公共管理理论的兴起掀起了一场政府再造运动,用企业化体制取代传统的官僚体制,建立市场式政府的观点成为政府创新的主流观点,政府营销即是由这一观点衍生而来。国内学者许宁[2]认为，政府营销应该称为“政府营销管理”，因为只有“政府营销管理”才能表现出政府管理过程中的“营销职能”。在“政府营销管理”的学科属性方面，许宁认为，“政府营销管理”属于管理学的范畴，即将“政府营销管理”视为一门应用型管理学科。基于此，本文将政府营销视为政府运用运用经济、政治、行政、法律等多学科的知识，通过政府营销的方式来实现政府的目标的过程。

与同时期其他的理论相类似，政府营销理论与市场或企业的管理理论密切相关，政府营销试图建立市场式政府，将企业的市场营销理论与政府的管理活动相结合来提高政府的绩效。政府营销与市场营销自身都具有一定的营销理念，同时，这种营销理念体现在政府营销与市场营销的研究方法与研究工具。企业在进行市场营销过程中将顾客需要视为出发点，相对应，政府在进行营销活动的过程中将公众的需求作为出发点。政府营销可以通过采用产品策略、价格策略、渠道策略和促销策略进行一系列营销活动为公众提供满意的服务从而实现政府的目标。但是，与市场营销的区别在于，由于政府部门的特殊性，政府营销具有非功利性、全面性、正外部性和时效性的特点。余鹏[3]认为，在政府营销中，非功利性在于政府不以获得利润为主要目的，其根本目的在于公共利益的实现和人自身的全面发展；全面性在于政府营销所涉及的范围相比于市场营销更为广泛；正外部性在于政府在进行营销活动过程中很少会损害他人利益，主要是为了广大人民的根本利益；时效性在于在社会发展的不同阶段，政府的目标有所不同，相对应，为了实现政府目标而进行的政府营销活动也有所不同。评判政府营销成功与否的标准不在于政府所取得的利润多少，而体现在政府的公信力、吸引度、美誉度以及公众的忠诚度。

在国内外学者的研究中，可以看出营销理论不仅适用于市场领域，还适用于公共管理领域。从理论上看，Robert Bartels[4]认为，营销理论始于一个单一的、相当普遍的理论，目前正处于发展一系列相关理论的阶段。政府营销可以视为政府的一种“营销职能”。根据营销的内容的差异，可以将其分为政治营销、政策营销、社会营销、地方营销和事件营销。而本文所研究的农民工返乡创业属于政策营销这一类别，即为了促进社会公众对于农民工返乡政策以及与之相联系的乡村振兴战略的了解、认同以及支持，为了争取农民工群体以及其他社会群体对于农民工返乡创业政策的配合而运用政府的“营销职能”，在一定时期内双方进行双向互动沟通的过程。从一些国内外学者的实证研究来看，政府营销适用的领域较为广泛，包括林业、旅游业、自贸区管理、创业活动等等。例如Quian Shan[5]将政府营销运用到旅游业之中，认为在旅游营销中，规划和包装旅游地区的形象，促销和参与非营利性营销已成为各级政府的必然选择；Donkor,Ben Nathan[6]以Ghanas林业部门为例，该部门将政府营销运用到林业管理之中，但并没有取得良好成效。这也从侧面反映出，政府营销也有可能是一把双刃剑，即政府营销管理运用得当会带来正向的成效，反之，也可能产生民众的不满等负面影响。汪涛等学者[7]以武汉市为例，对政府营销的实践过程进行研究，认为政府营销的实质就是一个意义建构过程。在这个意义构建的过程中，政府与公众通过进行意义赋予互动形成彼此间的理解，进一步实现集体性行为的形成。李沛欣[8]以上海自贸区政府为主体，运用4P政府营销的理论对区内文化企业的管理进行分析，提出优化政策支持方式、吸引文化企业进驻自贸区、扩展文化产业服务渠道以及推广文化产业政策创新成果等优化路径。总之，营销理念对于公共部门来说具有一定适用性，进一步来说，由于政府营销的适用范围的广泛性，政府营销对于农民工返乡创业问题具有适用性。

政府制定这些农民工返乡创业政策的考虑因素是什么？国内大部分学者对于农民工返乡创业问题的研究都是从“推拉理论”这个角度出发，在笔者看来，这确实有一定的合理性。从农民工个体的角度来看，农民工在地区上面临两种选择，如果返乡创业，就会返回家乡，反之，选择留在城市。例如沈君彬[9]认为，农民工一旦作出回流决定，就会同时受到农村和县镇两方面因素的影响，最终取决于来自农村和县镇两种拉力的大小。换句话说，如果来自农村的拉力大于来自县镇的拉力，农民工会选择返乡；反之，留在县镇。王轶[10]认为，根据“推拉理论”，目前农民工返乡创业的推力因素有市场竞争、创业成本、发展机会、相关政策以及技术发展；农民工返乡创业的拉力因素有相关扶持政策、农村创业环境、资源禀赋、亲情归属、家庭距离；农民工返乡创业的阻力因素有风土人情、市场化程度、人力资源储备和基础设施。但是从农民工个体的角度出发，对于政府营销来说虽然其满足公众需要的出发点，但未从政府角度提出具体建议。

总之，从政府营销的角度来说，需要考虑农民工个体的需要，以农民工的现实需要为中心，进行“经济人”假设，基于此，针对乡村振兴背景下，从政府营销4Ps的角度对农民工返乡创业进行分析，并针对不足之处提出相关建议。

三、政府营销视角下农民工返乡创业政策的相关分析

（一）农民工返乡创业政策的基本情况

我国对于农民工返乡创业的扶持主要表现在以下两个方面：首先，在国家重点扶持返乡创业项目上，对农业生产经营模式、生产性服务业、农产品加工业以及生活性服务业等创业项目进行重点扶持。具体来说，农业生产经营模式指包括规模化种养殖业、特色农业、林下经济等在内的创业项目；生产性服务业指包括农业信息咨询、农机作业服务、农产品流通等在内的创业项目；农产品加工业指以农业物料、人工种养或野生动植物资源为原料进行烘干、贮藏、保鲜、净化、分等分级、包装等工业生产活动；生活性服务业指包括在农村开设的休闲农业、乡村旅游、农村绿化美化、农村物业管理等创业项目。其次，在农民工返乡创业补贴政策上，农民工返乡创业补贴政策主要包括贷款优惠政策、农村用地优惠政策、农村用电优惠政策以及财政补贴优惠等政策。这些农民工返乡创业补贴政策的目的在于扶持农民工返乡创业。具体来说，在贷款优惠政策方面，细分为创业企业贷款、返乡创业示范基地贷款、龙头企业贷款以及特色农产品开发贷款四种，为返乡创业者解决资金问题；在农村用地优惠政策方面，在符合相关农村宅基地的管理规划前提下，允许返乡创业人员与当地农民合作改建自住房，并支持返乡创业人员利用农房院落进行农家乐项目活动，为返乡创业者节省住房开支和解决场地问题；在农村用电优惠政策方面，返乡创业项目的用电缴费将按照农业生产用电价格来计算，为返乡创业者节省用电开支；在财政补贴优惠方面，返乡创业者可以根据具体情况申请一定的项目补贴，例如农业项目补贴。

同时，多个省政府出台相关的农民工返乡创业扶持政策，主要体现在财税政策、贷款融资、社会保险方面的扶持，具体如表1所示。

表1 部分省份农民工返乡扶持政策Tab.1 Some provinces migrant workers return home support policy

（二）政府营销4Ps视角下的农民工返乡创业扶持政策

1.产品

产品整体概念共分为五个层次，包括：核心产品、形式产品、期望产品、扩增产品和潜在产品。核心产品是指产品对于消费者的价值和利益，是产品最本质的内核。形式产品是产品的实际构成和外观，包括产品的制作材料、结构形式、外观造型、质量和品牌等。扩增产品是为了促进产品销售附加提供的销售服务，如安装、配送、维修、使用知识与技术培训等。期望产品是指除核心产品外消费者还希望产品具有的其他价值功能利益。潜在产品是指消费者目前使用不上的产品功能，但是希望产品具有升级换代功能，为未来消费预留储备功能。

对于农民工返乡创业政策来说，核心产品是补充农村劳动力、促进农村经济发展、振兴乡村；形式产品是乡村振兴战略中中标企业或个人提供的产品和服务以及政府给予的贷款优惠、农村用地优惠、农村用电优惠等；期望产品是消费者对于中标企业或个人提供的产品和服务的核心价值以外的需求，以及政府财政补贴可以快速便捷拿到手；扩增产品既包括享受中标企业或个人同样的售后服务，又包括政府对于农民工返乡创业财政补贴的信息系统；潜在产品是农民工返乡创业提供的产品和服务能够跟上未来消费的潮流。

但是，在现实中，政府对于农民工返乡政策的产品由于返乡农民工文化程度、农村产业布局、农村小农思想以及基础设施等因素影响，造成农民工返乡在短期内虽然有达到补充农村劳动力的目的，要达到发展乡村经济和振兴乡村的目标还有一定的距离。赵梓一和许传新[11]认为，农民工返乡创业面临一些困境，包括返乡农民工文化程度低，市场竞争力较弱；产业布局窄，创办的企业技术含量低；小农思想桎梏，缺乏自主创业文化氛围；基础设施不健全，创业环境有待改善。从形式产品来看，农民工返乡创业有可能受限于以上条件，导致项目重复建设、无序竞争等问题。

2.价格

价格不仅指与产品、项目以及服务相关的费用，还包括金钱性的惩罚以及金钱性的诱惑。政府对于农民工返乡创业的扶持更多的是体现在一些优惠政策方面，从这个意义上讲，政府对于农民工返乡创业的支持与政府招商引资有一定相似之处。这些优惠政策就像是经济市场上所销售商品的一些降价或者打折的优惠活动，其目的在于吸引那些潜在客户以及现有客户的眼球，一方面能够吸引一些已经有一定返乡创业意图但还没有完全决定返乡创业的农民工，为其创业提供扶持减少后顾之忧，另一方面，对于一些已经在家乡创业的农民工来说，这些优惠政策能够为其创业提供资金等方面的帮助，减少其在创业期失败的可能性。

而基于以上考虑，对于想要吸引农民工返乡创业的地区来说，政府制定以及执行优惠政策存在必要性。在当前，在农民工返乡创业补贴政策上，主要是通过贷款优惠政策、农村用地优惠政策、农村用电优惠政策、财政补贴优惠等政策扶持农民工返乡创业。例如四川省每县给予500万元资金以扶持农民工返乡创业；江西省对于小微企业提供最高限额为400万元的贷款，对于农民工返乡创业的个人提供最高额度为10万元的贷款。虽然不同地区都会制定优惠政策，但是由于农民工的户籍所在地只有一个，不同地区之间不会构成竞争关系。

3.渠道

政府产品和服务传递给目标市场与政府用户的途径和环节称为政府营销渠道。从政府用户的角度看，政府营销渠道是政府用户获得政府产品和服务的途径和地点。政府营销渠道的外在形式包括固定实体渠道、流动服务渠道、电子传递渠道以及管线传递渠道。

对于农民工返乡创业政策来说，一方面可以通过由政府机关原有的层级设置、办公地点设置和办公设施配置所形成的实体渠道，另一方面，政府人员也可以上门为政府营销的目标顾客提供宣传与沟通。例如贵州省为返乡下乡人员专门设立创业“绿色通道”，为目标客户提供精准高效的政策咨询等服务。但是，从政策绩效上来看，各个地区对于农民工返乡创业的政府营销渠道是有限的。大部分的政府营销渠道都是固定实体营销，即在固定的办公地点，公众才了解到相关资讯。除此之外，就是政府网站的建设为农民工了解返乡创业政策提供了一定的帮助，但是，农民工群体总体文化程度不高，除了新生代农民工对于网络信息比较敏感之外，其他农民工很少会主动查找返乡创业的相关信息。

4.促销

促销的核心在于沟通。政府营销的沟通对象包括外部用户和内部用户。外部用户包括上级政府、同级政府、社会团体、投资者、旅游者、外来务工者等;内部用户包括政府机构及其工作人员、下级政府、政府辖区内的社会团体、定居者等。对于农民工返乡创业政策来说，对外可以通过付费广告、人员宣传、政府网站等方式进行宣传，对内可以通过贯彻传达、新闻宣传等方式进行宣传，引起社会公众对于乡村振兴的关注以及具体一些到与自身利益相关的农民工返乡创业政策的关注。例如贵州省设立返乡下乡人员创业“绿色通道”为农民工等返乡下乡创业群体提供精准高效的政策咨询服务。

四、基于政府营销视角对农民工返乡创业扶持政策的建议

从产品、价格、渠道、促销四个方面对乡村振兴背景下农民工返乡创业的相关分析可以得知：在产品方面，农民工返乡创业有可能受限于自身以及环境条件，导致项目重复建设、无序竞争等问题，造成农民工返乡在短期内虽然有达到补充农村劳动力的目的，但要达到发展乡村经济和振兴乡村的目标还有一定的距离；在价格方面，不同地区都会制定优惠政策，政策内容大同小异；在渠道方面，大多数地区采用固定办公地点以及网络渠道，营销渠道有待扩展；在促销/沟通方面，缺乏政府与返乡创业农民工之间的双向沟通。对此，提出以下具体建议：

（一）产品策略：通过创业园多方面相关政策支援

乡村振兴战略中，政府对于符合创业条件的个人或者企业给予的贷款优惠、农村用地优惠、农村用电优惠，但是创业过程中，除了需要资金、用地以及用电以外，还需要用水、道路、卫生、通讯等方面的环境条件。在部分地区已经建立一些农民工返乡创业的孵化基地，这是地区发展农民工返乡创业的一种途径。利用创业园或孵化基地为农民工返乡创业提供硬件和软件设施。农民工返乡创业的孵化基地的总体目标是帮助农民工返乡创业的生存和发展，具体来说，包括提供较低的租金、提供进入共用空间（如共用会议室，厨房以及排练，展览和演出的共享空间）；共享资源（如现代计算机和IT系统，影印机和邮资计费器）；共享服务（共享人员，如接待员和资助编写者）和共享后台服务（如会计或人力资源）；提供有关企业管理和与其租户相关的其他主题的低成本或免费培训、研讨会和教育课程。

（二）价格策略：因地制宜制定优惠政策

不同地区政府在制定优惠政策方面，可以因地制宜，选择性发展一些有利于发扬该地区特色或者有利于该地区长远利益的项目，例如贵州省相关政策规定，到贫困地区创业的返乡创业人员，可按照相关规定申报扶贫项目资金扶持，同时，针对农民合作社、家庭农场等项目进行税收减免。同时，不管是企业成长周期还是创业集群化成长周期,都有其成长的一定规律。例如王肖芳[12]认为，农民工返乡创业集群化成长周期包括导入期、成长期、成熟期和衰退期，主要有形成合约机制、地方资源组织化整合、集体行动应对危机、集群内部适应性制度变迁等4个主要部分。但是，对于不同的地区以及不同的创业项目来说，其创业发展每个阶段所需要的时间可能有所不同，那么，投入资金能够收回成本以及开始盈利的时间对应有所差异。对此，在制定优惠政策的时候需要以顾客的需求为中心兼顾贷款年限等问题或者给予返乡创业者一定的选择空间。

（三）渠道策略：多元渠道推广

在渠道方面，大多数地区采用固定办公地点以及网络渠道，营销渠道有待扩展。在许多有关农民工问题的研究中，可以看出农民工群体内部存在较大的异质性，不仅仅在于性别、年龄，而且在所从事的职业、技术水平、知识水平、经济收入、消费水平等方面都存在差异。基于此，在营销渠道方面，应该通过多元渠道推广乡村振兴以及鼓励农民工返乡创业。除了上面提及的固定办公地点以及网络渠道之外，还可以通过当地返乡创业者传授经验、发挥引领作用。政府人员也可以走出固定办公地点，上门为政府用户和服务对象、为政府营销的目标顾客提供宣传与沟通，以克服固定实体渠道的不足与局限。

（四）促销/沟通策略：加强政府与返乡创业农民工之间的双向沟通

从促销/沟通策略来看，政府应该加强与返乡创业农民工之间的双向沟通。从长远来看,政府营销不仅是简单地对外宣传或发布广告，更重要的是与返乡创业农民工之间的双向沟通。在双向沟通的过程中，政府以及返乡创业者能够获取各自所需要的信息，政府可以基于这些信息进行政策调整，返乡创业者可以基于这些政府信息调整自身的创业策略。从长远来看，有利于地方政府公共管理和服务能力的提升，提高政府的美誉度，对地方发展具有不可估量的重要作用。

结束语

如果把政府为返乡创业提供的产品和服务当作一种商品，可以认为地方政府是为返乡创业者提供满意商品的经营者,是经营区域范围的企业家。有前途的企业家总是在寻找机会发掘能成功开展业务的市场和机遇,同样,在扶持返乡创业和振兴乡村的过程中，政府通过“营销职能”可以起到推波助澜的作用。