维护法制统一的重庆实践

宋婷婷

“邓先生，你提的规范性文件备案审查建议，我们已经受理。我们会邀请你参加论证会，请保持通讯畅通。”在2019年的年末，市民邓鹏接到了重庆市人大常委会备案审查工委工作人员的电话，这让他惊喜不已，甚至有些紧张。

在此之前，邓鹏曾抱着试试看的心态，通过重庆人大网提起了一件规范性文件审查建议。他认为，我市出台的《重庆市人民政府办公厅关于进一步做好公立医疗卫生机构药品和医疗器械采购工作的通知》（渝办发〔2011〕36号）中，有些规定涉嫌采用行政强制手段干预正常的市场行为，限制了良性的市场竞争，因此建议对该通知进行合法性审查。

“提起审查建议渠道畅通”

在提出此建议之前，邓鹏已经通过其他途径向有关部门提出过类似的诉求，但问题都没得到解决。

提出该建议不久，他接到一个来自市人大常委会备案审查工委的电话。电话中，工作人员称，感谢他对备案审查工作的关注，并详细核实了他的姓名、单位等相关信息，建议审查的规范性文件名称、制定机关，以及审查的事项和理由等。

“确实没想到能有回音。”邓鹏说。

没过多久，市人大常委会备案审查工委的工作人员再次打来电话，邀请他参加备案审查论证会。

2109年12月9日，邓鹏怀着忐忑的心情，来到市人大常委会机关的一间会议室。当天，市人大常委会备案审查工委会同市人大教科文卫委、社会建设委，召集有关部门和单位负责人、专家学者，就邓鹏所提的审查建议召开规范性文件审查论证座谈会。

在座谈会上，邓鹏阐述了基本诉求及主要理由。之后，参会人员围绕我市药品交易的基本情况，国家对集中采购药品和医疗器械的政策要求，该通知中有关规定的合法性、合理性问题进行了深入研究论证。立法咨询专家也从法理层面进行了分析论证。

根据座谈会的情况，市人大常委会备案审查工委又作了进一步研究讨论。经审查认为，该规范性文件制定程序符合管理要求，内容不存在明显问题，建议制定机关及时向社会公开规范性文件，同时密切关注国家医疗体制改革的新动向，适时完善规范性文件的相关内容。该审查结果通过备案审查信息平台向审查建议提起人进行了反馈。

邓鹏说：“作为一名普通公民，对政府的‘红头文件有疑惑时，常常不知道该怎么处理。没想到公民提出规范性文件审查建议的渠道如此畅通，市人大如此认真负责，办理过程也阳光透明，完全打消了我的疑虑，让我有了捍卫自身合法权利的勇气。”

2019年9月底，重庆人大网在首页增加“规范性文件审查建议”窗口后，公民、法人和其他组织就可通过该窗口在网上提交审查建议并查看办理结果。而邓鹏所提的建议，就是通过该窗口收到的首件公民审查建议。

对此，市人大常委会备案审查工委及时启动了审查程序，对建议进行了初步研究。鉴于该建议影响重大、涉及面广、专业性强，遂专门召集市司法局、市卫生健康委、市市场监管局、市医保局、市药监局等有关部门，重庆药品交易所股份有限公司、加加林控股有限公司、重医附一院、市医疗急救中心等有关单位，并邀请杨佳红、黄锡生两位市五届人大常委会立法咨询专家，举行了论证座谈会。

市人大常委会备案审查工委主任杨尚隈说，对“红头文件”提出审查建议，是立法法、监督法赋予公民、法人和其他组织的一项重要权利，是维护当事人合法权利的有效手段，也是人民群众“问诊红头文件”的重要途径。备案审查制度的功能就是为了确保党中央令行禁止、维护宪法法律权威、维护国家法制统一、保障公民合法权利。

据悉，2019年，市人大常委会依申请对4件公民审查建议进行了研究处理，回应了社会关切。

报备和审查全上网

据了解，以前备案审查只能通过纸质件报备，由于文件数量多、报备流程长，容易出现迟报、漏报的现象。现在，通过人大备案审查信息平台，市政府、区县（自治县）人大的规范性文件可以直接报备、一键完成。

人大备案审查信息平台建设，是贯彻落实党中央关于加强备案审查制度和能力建设的一项重大创新举措。以此为重要抓手，提升备案审查工作的能力和水平，不仅仅体现在公民点点鼠标就能即时提交审查建议。近年来，按照全国人大常委会的统一部署，市人大常委会持续推进备案审查信息平台建设，目前已具备八项主要功能并全部投入使用。

据介绍，这八项主要功能及成果包括：电子报备功能已实现两级覆盖、在线审查功能运行良好、审查建议办理功能已开放、数据统计分析功能实时可用、短信提醒功能同步运行、规范性文件数据初步集成、市政府文件電子直报通道已建成、“资料分享”功能新上线。

自2018年10月起，市政府和38个区县（自治县）人大的所有规范性文件全部通过平台电子报备。2019年4月起，电子报备延伸至区县一级，区县政府可通过平台向同级人大电子报备。2019年7月初，备案审查信息平台的报备和审查两大基础业务实现全流程网上运转，市人大有关专工委通过平台接收审查文件并反馈审查意见，除存档外全面实现无纸化运行，备案审查工作制度化、规范化、数字化、智能化水平不断提升。

此外，在重庆人大网首页设置的“规范性文件”栏目，通过在线自动抓取生成备案审查信息平台文件数据，同时集成市政府规范性文件数据库，实现市政府、区县（自治县）人大、市政府部门、区县政府规范性文件集中公开、实时更新、动态管理、便捷查询。

有了审查信息平台加持，过去一年，我市各文件制定机关依照法律法规规定，主动及时向市人大常委会报送各类规范性文件，文件报备准确率达96%，报备及时率达98%。全年接收文件制定机关报送备案的规范性文件197件，经形式审查，备案登记的有189件。其中，市政府规章10件，市政府文件21件，市政府办公厅文件67件，市高法院文件3件，市检察院文件7件，区县（自治县）人大常委会文件81件。

在开展审查方面，市人大常委会备案审查工委副主任李媛介绍，备案审查工委坚持“统专结合”，充分发挥备案审查工委“统”的作用和其他专工委“专”的优势，切实做到有错必纠。

2019年，市人大常委会共主动审查规范性文件220件（含2018年结转69件）。其中，市政府规章7件，市政府文件28件，市政府办公厅文件70件，市高法院文件5件，市检察院文件7件，区县（自治县）人大常委会文件103件。

经审查，在合法性上未发现问题，但有的行政规范性文件存在文件效力不当溯及既往、与上位法衔接不够等问题，已提醒文件制定机关修改或在实施中把握好方向。

加强对区县的指导培训

近日，沙坪壩区人大常委会召开规范性文件备案审查咨询专家库第一次全体会议。会议通报了《重庆市沙坪坝区人大常委会规范性文件备案审查咨询专家库管理办法》和专家选聘相关情况，并为6名专家颁发聘书。据悉，这是在市人大常委会指导下，该区人大常委会加强规范性文件备案审查工作力量的一项重要举措。

加强区县人大备案审查机构和队伍建设，是提升备案审查能力的重要基础工作。2019年11月，涪陵、九龙坡、万州等12个区县人大常委会备案审查工作座谈会在忠县召开时，市人大常委会副主任王越强调，各区县人大常委会要深入学习贯彻党的十九届四中全会精神，落实市委第五次人大工作会议决定，进一步加强备案审查队伍建设，逐步完善备案审查制度建设，推动备案审查工作规范运行。

截至目前，市人大常委会已通过召开片区座谈会、业务培训会、实地调研、典型经验推荐等方式加强对区县人大备案审查工作的指导。市人大备案审查信息平台也设置了案例指导、工作通报、工作交流、理论研究4个栏目，通过平台用户之间的工作交流和对区县人大的业务指导，共同提升备案审查工作能力。

经过市人大常委会的指导和培训，近年来，我市各区县（自治县）人大常委会不断深化对备案审查工作性质和作用的认识，增强监督责任和担当，让规范性文件备案审查工作实起来、亮起来。

据悉，目前有32个区县（自治县）人大常委会设置了专门的备案审查工作机构，配备了专职人员;26个区县人大常委会出台了备案审查相关制度规定;11个区县人大常委会建立了规范性文件前置合法性审查工作机制。部分区县人大常委会积极探索，建立定期核查通报、沟通协调纠错、联动定期清理等工作机制。有的区县人大常委会聘请备案审查员或成立专家库，为文件审查提供智力支持。

今年，市人大常委会将针对2019年审查发现的问题，建立健全案例指导和通报制度，推动区县（自治县）人大常委会建立和完善前置合法性审查机制、专家聘任制等工作机制，切实提升规范性文件制定质量;推动3～5个条件成熟的区县人大常委会听取和审议备案审查工作报告。

与此同时，市人大常委会还不断完善备案审查衔接联动机制，推动备案审查制度发挥更大功效。如，积极探索与市委办公厅、市政府办公厅、市司法局之间共享工作信息、共同研讨培训、协商解决问题等备案审查工作联系机制;持续督导市政府部门、区县政府规范性文件全面公开，定期开展网上公开情况核查。

将修改备案审查工作规程

2019年12月底，十三届全国人大常委会第十五次会议通过了关于废止有关收容教育法律规定和制度的决定，运行了20多年的收容教育制度宣告终结。这是我国法治建设领域取得的又一项重大进步，彰显了党中央推进全面依法治国、尊重和保障人权的决心，也是全国人大常委会通过备案审查维护法制统一、推动法治进步的重要体现。

消息传来，让人民群众切实感受到备案审查工作关乎你我生活，备案审查工作从幕后走入公众视野。而常委会听取和审议备案审查工作情况报告这项制度更是从制度层面实现了备案审查工作的“显性化”。

今年6月，市五届人大常委会第十八次会议听取和审议了备案审查工作情况报告，这是市人大常委会第二次听取备案审查工作情况报告。备案审查工作的政策性、法律性和专业性强，在以往较长一段时间内，备案审查工作都处于“默默耕耘”的状态。如今两度走到台前，接受常委会审议和社会公众监督，足见各方面对备案审查工作的重视程度逐渐提高。

在分组审议时，常委会委员们也提出了真知灼见，对我市备案审查工作有了新的要求和期待。比如，建议加强区县（自治县）人大备案审查机构和队伍建设，提升备案审查工作的能力和水平;进一步强化备案审查工委与有关专委会的综合审查，调整改进方式，提高审查质量;加强整改事项或者纠正事项的跟踪落实，对实施中可能已造成负面影响的规范性文件，探索如何监督纠正并消除负面影响，等等。

面对宪法监督制度不断发展完善的内在要求，人民群众对法治建设和美好生活的殷切期待，备案审查工作未来还有很长的路要走。行稳才能致远，为此，市人大常委会备案审查工委今年将修改《重庆市人大常委会规范性文件备案审查工作规程（试行）》，进一步明确“有件必备、有备必审、有错必纠”的具体范围和标准，着力研究如何更好地将备案审查制度优势转化为治理效能，肩负使命，砥砺前行，以扎实的工作更好回应各方期待。