立法市民库：让民意搭上立法“直通车”

马颖文 杨鸣佳

如何让立法更接地气，更全面地吸收民意？浙江省台州市人大常委会积极探索建立地方立法市民库，使基层的立法民意搭上了“直通车”。实施两年多来，市民库成员积极参与台州6部地方性法规的制定和实施工作，累计提出意见、建议1600余条，使制定出台的法规更聚民智、更汇民意。

民主立法之“问”

当前，公众参与立法的机制不够完善，参与方式和渠道没有较好兼顾到不同类型的公众需求、习惯和能力，公众并不能及时、全面地获取相关立法信息，公众参与的深度、广度和热度都不尽如人意。

这是一个长期困扰立法者的难题，也是台州市人大常委会一直在探索的课题。必须使地方立法更直接、更有效、更便捷地吸纳基层民意、呼应群众心声。

获得地方立法权之初，为了能给立法工作提供專业支撑和智力支持，台州市人大常委会建立了地方立法专家库。几年来，这些来自语言文字、历史文化保护、法律等行业的专家，为台州市地方立法工作提出了许多有建设性的意见建议，成为名副其实的“智库”。

地方立法要求有效、管用、可操作，除了听取专家库成员的专业意见，基层群众的意见也至关重要，这也引起了台州市人大常委会副主任李志坚的思考——为何不建立一个类似于专家库，专于直接收集、反映民意，为地方立法决策提供参考的“民间智囊团”？循着这个思路，市人大常委会法工委开始内部酝酿、多方求证，地方立法市民库建设的构想也逐渐清晰，并正式列入市人大常委会的工作日程。

搭建民意“直通车”

如何建立并用好地方立法市民库？“我们重点考虑的是两个问题：职责如何定位、组成人员从何而来。”台州市人大常委会法工委主任於艳华介绍，在谋划阶段，围绕这些问题，法工委内部进行了认真思考。

首先是“市民库的职责定位问题”。在参考其他类似组织职责的基础上，结合本地工作实际，经反复讨论后，最终大家一致认为，建立市民库就是要精准、快速、有效地收集社情民意，帮助立法机关找准法规需要解决的热点、难点问题，平衡好社会各方利益，防止地方立法成为“纸上法”。

另一个关键问题是，市民库的成员从何而来？

“针对公众参与立法有效性低的情况，我们认为市民库成员需要具有较好的组织协调、沟通能力和分析研究问题的能力，能够将群众意见较好地收集、整理。”於艳华解释，“地方立法具有一定的专业性，不同立法项目有不同的特点，确定人员时需要考虑多元化的年龄结构、差异化的行业分布。”

同时，基于市民库的民意传导作用，市民库成员必须能直接深入到最基层，在考虑人员组成时，应当侧重于基层和行业一线人员。为此，最终确定了从有关全市性社会团体、组织和基层社会工作者中推荐、选聘人员。

2017年8月25日，《台州市人大常委会地方立法市民库工作规则（草案）》提请台州市人大常委会主任会议讨论通过。该规则明确了人员组成、入选条件及工作职责，规定了选聘程序、服务保障和管理机制等。

此外，为了解决当前公众参与立法普遍热情不高的情况，市人大常委会决定以聘任的方式确定立法市民库成员以增加他们的使命感。

2017年11月27日，经主任会议同意，台州市人大常委会地方立法市民库正式建立。2018年3月14日，55名市民从台州市人大常委会领导手中接过聘书。

这55名成员，包含老中青三个年龄层次，分布于31个不同行业，兼顾了工、青、妇、残等不同群体，既有来自基层村居的社会工作者，又有奋斗在产业一线的技术骨干。

根据立法市民库工作规则，这些成员应当履行收集、整理各团体、组织和基层群众对市人大常委会的立法调研项目库和立法计划的意见;对台州市出台的地方性法规实施情况的意见;参加立法座谈会、论证会、听证会，反映各团体、组织和基层群众对法规草案的起草、修改意见;义务宣传本市制定的地方性法规等职责。

“我们建立地方立法市民库，就是要体现以人民为中心的立法宗旨，通过直接收集、反映民意，将民意体现在立法决策之中，形成既符合地方实际又公正合理的制度体系和权利义务机制。”台州市人大常委会主任元茂荣说。

地方立法更接地气

2020年3月26日，《台州市企业信用促进条例》经浙江省十三届人大常委会第十九次会议批准，于2020年7月1日起施行。

看到这条消息，台州市企业联合会秘书长王善金十分激动。作为台州地方立法市民库的成员，王善金对台州民营企业的相关问题十分关注。

“台州民营经济发达，但低小散企业多，大品牌少。为此，企业要努力，政府要作为，法治更要保障。”地方立法市民库建立不久，台州市2018年立法计划恰好开始征集建议项目，王善金就针对2018年台州市政府提请的一个二类法规项目《台州市企业信用促进条例》提出建议。他希望，加快立法进度，进一步促进台州企业乃至台州整体信用形象提升，打响台州制造这个品牌。

台州市人大常委会法工委听取并吸纳了王善金的建议，《台州市企业信用促进条例》被列为2019年立法一类项目，并制定出台。

从“立何法”到“立何样的法”，市民库使立法触角更加灵敏。

2019年3月1日起施行的《台州市传统村落保护和利用条例》是极具地方特色的一部条例，也是浙江省首部传统村落保护条例。

“在条例草案制定和修改过程中，对于传统村落的利用问题，我们也收到了来自市民库成员的建议。”市人大常委会法工委工作人员介绍，在条例草案征求意见时，从事非遗保护的市民库成员喻丹提出，传统村落不能脱离利用谈保护，要探索怎么样合理利用，盘活资源。

“她的观点反映了百姓的呼声，也给法规的完善提供了有益参考。”该名工作人员表示，参与立法的同志们认为，对于传统村落和传统建筑，最好的保护是“活态”保护，应当合理利用传统建筑资源，在保护的同时增强“造血”能力。

最终，条例增加了传统村落利用方面的内容，如鼓励村民开展传统民俗文化活动，鼓励在传统村落内开展符合传统村落实际的经营活动等。

只有从“地头”到“案头”，更加直接反映民意，制定出台的法规才能更接地气。为沟通便利、交流顺畅，市人大常委会法工委还专门建立了微信工作群。每当有法规草案需要征求意见时，微信群里总是热闹非凡。市民库成员在拿到法规草案后，总是积极响应、迅速行动，搜集、整理身边群众的意见建议，第一时间传递给法工委。

“以前，总觉得立法是高大上的事情，离我们老百姓很远，成为市民库成员后，参与立法的渠道更加畅通，提出的意见建议也被认真研究处理，让我更加愿意为台州立法出力献策。”市民库成员石志明道出了众多市民库成员的心声，他们认为立法市民库是立法机关与社会公众之间的“民意传送带”，让社情民意更准确、直接、有效地反馈给立法机关。

继续打造立法市民库“升级版”

地方立法市民库作为台州首创的一项立法机制，是地方立法扩大公众参与的全新探索，实施两年多来，市民库成员积极参加座谈、开展调研，围绕“立什么法”为立法调研项目库的制定、调整和年度立法计划的编制提出宝贵意见;围绕“立什么样的法”在法规草案起草、修改过程中，协助收集汇总和反馈群众的意见，累计提出各类建议1600余条，为地方立法提供了有力的民意支撑。

“在调研修改时，市民库成员不辞辛劳收集基层群众的意见建议，使基层群众的意见能够从‘地头快速走向‘案头，为法规能够平衡各方利益，更具有可操作性提供了重要参考。这两部法规的制定，离不开全体市民库成员的支持与贡献！”2019年初，每位立法市民庫成员都收到了一封特殊的礼物，市人大常委会特地制作了感谢信送到他们手中。

如何让这一机制在推进民主立法、扩大公众参与中发挥更大作用？

“我们还需要不断努力完善相关制度，如市民库成员意见反馈、履职考评等。”李志坚表示，市人大常委会已总结市民库存在的问题，针对下一步发展完善开展研究。

据了解，目前，市人大常委会法工委在意见征集、研究处理的基础上，正探索制定规范化的意见反馈机制。“意见的有效反馈能够让市民库成员觉得受到重视，激发参与热情。”市人大常委会法工委相关负责人表示，今后意见反馈将包括以下几个方面：意见采纳与否;意见被采纳的附上条文修改情况，未采纳的附上理由等。对于建立这样的反馈机制，市民库成员普遍表示欢迎，“有效反馈能较好地指导我们开展工作，收集民意、提出建议将更有针对性。”

履职考评机制方面，地方立法市民库的工作规则明确市民库实行淘汰增补的动态管理机制，但是对于如何淘汰增补未作详细规定。下一步，市人大常委会还将研究完善履职考评机制，如建立市民库成员履职档案，档案中可载明成员出席立法活动的时间、内容和发表的意见及意见被采纳的情况等，并进行考评，作为成员淘汰增补的重要依据。

立法是专业性、技术性较强的工作，应当重视提高市民库成员法律素养，促进更好履职。“目前，主要通过邀请市民库成员参与常委会举办的年度立法工作培训班，组建微信群推送立法知识等形式为他们提供学习机会。”市人大常委会法工委相关负责人表示，下一步，将研究为市民库成员提供更多的学习机会和平台，如通过安排专门的履职培训、为其征订相关法治报刊书籍等，形成常态化学习。