我国公共卫生及应急管理体系建章建制史

6月2日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平主持召开专家学者座谈会时强调，只有构建起强大的公共卫生体系，健全预警响应机制，全面提升防控和救治能力，织密防护网、筑牢筑实隔离墙，才能切实为维护人民健康提供有力保障。本文通过扼要回顾新中国成立以来公共卫生及应急管理体系的发展历程以及突发公共卫生事件下应急管理体系的建章建制史，以期为进一步推动我国突发公共卫生事件应急管理体系建设和完善提供参考。

新中国成立初期

“三者结合起来，瘟神就只好走路了”

新中国成立之初，国家建设百废待兴，同时也面临着多种疫病流行和肆虐的严峻考验。据1950年9月政务院第49次政务会议上的报告指出，这一时期“我国全人口的发病数累计每年约一亿四千万人，死亡率在千分之三十以上，其中半数以上是死于可以预防的传染病上，如鼠疫、霍乱、麻疹、天花、伤寒、痢疾、斑疹伤寒、回归热等危害最大的疾病，而黑热病、血吸虫病、疟疾、麻风、性病等，也大大侵害着人民的健康”。

在这个时期，党和政府积极采取有力措施应对疫病的流行。首先，在“预防为主”卫生工作方针指引下，原卫生部成立中央防疫总队，在全国共组织了6000余名卫生工作者深入灾区、疫区。此外，全国还设立了多个黑热病防治所及寄生虫病防治所。1953年，以原卫生部召开第一届卫生防疫站工作会议为标志，全国各地自上而下地建起了省、市、县各级卫生防疫站和专业防治所、站，卫生防疫队伍初步成型。此后，以1959年消滅天花为标志，公共卫生防疫工作取得阶段性成效。

其间，为加强对“流行最严重，危害最剧烈，流行因素复杂，防治工作艰巨，涉及部门多、地区广的寄生虫病和地方病”的防治力度，党和政府还设立了专门的防疫领导机构——中共中央防治血吸虫病领导小组和中央防治地方病领导小组。毛泽东在1953年给沈钧儒关于血吸虫病防治问题的回信中表示：“血吸虫病危害甚大，必须着重防治。”1955年7月，卫生部颁布《传染病管理办法》，规定对18种传染病的管理办法。同年11月，毛泽东又在中共中央杭州工作会议上提出：“要消灭血吸虫病，‘血防工作要由党委统一领导。” 同年11月23日至25日，中共中央防治血吸虫病领导小组在上海召开第一次全国防治血吸虫病工作会议，提出必须把消灭血吸虫病当作一项政治任务，实行充分发动群众和科学技术相结合的原则，并确定了“加强领导，全面规划，依靠互助合作，组织中西医力量，积极防治，七年消灭”的血吸虫病防治工作方针。1958年7月，毛泽东欣闻余江县消灭血吸虫病的消息之后，感慨地说：“血吸虫病被消灭，主要是党抓起来了，群众大规模发动起来了。党组织，科学家，人民群众，三者结合起来，瘟神就只好走路了。”

改革开放初期

公共卫生治理体系全面恢复发展

1960至1962年三年自然灾害时期，受当时经济、政策环境影响，我国初步建立的公共卫生防疫体系经受了第一次挫折。“文革”时期又使得公共卫生防疫体系受到冲击。直到1972年，国务院发布《健全卫生防疫工作的通知》，使遭受破坏的公共卫生防疫体系开始恢复，这保证了1976年唐山大地震后无重大疫情发生。

党的十一届三中全会以来，中国进入改革开放新时期，全国公共卫生治理体系开始全面恢复。其中，国务院颁布的《中华人民共和国急性传染病管理条例》明确，各级卫生防疫站对甲类（3种）、乙类（25种）急性传染病的预防、报告、处理等具有业务指导的责任和监督的权力。此后，卫生部等部委先后出台《全国卫生防疫站工作条例》 《关于卫生防疫人员实行卫生防疫津贴的通知》 《各级卫生防疫站组织编制规定》 《关于加强县卫生防疫站工作的几点意见》。

1989年，全国人大常委会颁布《中华人民共和国传染病防治法》，随着公共卫生领域各类法规相继公布实施，中国传染病管理和公共卫生监督工作进入一个崭新时期。中山大学法学院教授刘恒介绍，1989年，世界上许多国家都已将传染病防治管理法律化，在当时的环境下，我国针对传染病防治进行立法，既适应保护人民群众健康的客观形势的需要，也符合世界传染病管理法律化的趋势。传染病防治法在1989年通过后进行了不断地完善。为完善国务院对传染病病种的调整制度，2013年又对个别条文进行了修正。经过多年发展，尤其是抗击非典的宝贵实践经验，以及各种配套措施的出台，让传染病防治法得到了很大的进步。

应急管理建章建制期

首次设立应急管理部

1997年，中共中央、国务院作出《关于卫生改革与发展的决定》，标志着中国卫生体制改革全面启动。2001年，卫生部下发《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》，明确了各级疾病预防控制机构的职能与任务。同年，经国务院批准，国家整合中国预防医学科学院、卫生部工业卫生实验所、中国健康教育研究所、中国农村改水技术中心，组建成立中国疾病预防控制中心。自此，国家、省、地（市）、县四级疾病预防控制中心为主体的疾病预防控制体系初步形成。

2003年的“非典”疫情，对我国公共卫生体系是一次前所未有的考验。同年，以国务院常务会议审议通过《突发公共卫生事件应急条例》为标志，我国在公共卫生领域立法层面首次引入了应急管理的法律概念。2005年7月，国务院召开全国应急管理工作会议，要求各级政府成立应急管理机构;同年12月，国务院应急管理办公室正式成立。2007年8月，全国人大常委会通过《中华人民共和国突发事件应对法》，该法是我国积极主动地预防、及时有效地处置和最大限度地减少各类突发事件发生的重要立法，在突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面进行了明确的规定。

2013年，国务院办公厅《关于印发突发事件应急预案管理办法的通知》，对预案应急响应是否分级、如何分级、如何界定分级响应措施等问题作出了明确规定。2016年，国务院《关于印发“十三五”卫生与健康规划的通知》指出加强突发公共卫生事件尤其是突发急性传染病综合监测、快速检测、风险评估和及时预警能力建设。2018年两会期间，国务院出台改革开放以来第8次政府机构改革方案，首次设立应急管理部。 （综合）