山西资源型县域生态治理的 实践与启示

郭正华 牛芳

〔摘要〕 党的十八大以来，山西省委、省政府以习近平生态文明思想为根本遵循，高起点谋划生态治理顶层设计，高质量推进绿色产业发展，多举措推动重点领域节能减排，多领域强化自然生态系统和环境保护，全方位完善体制机制保障，在推进县域生态治理方面取得显著成效。但同时也要看到，山西资源型县域生态治理过程中仍然存在生态治理历史欠账多、生态文明建设机制不够完善、生态文明建设示范市县的示范效应发挥不充分等问题。为此，需要通过进一步落实好绿色发展理念、推动好绿色转型、践行好最严格标准、构建好生态文明建设机制、树立好一批资源型县域生态治理的榜样等措施，提升资源型县域生态治理能力，推进生态文明建设长效运转。

〔关键词〕 资源型县域;生态治理;生态文明建设

〔中图分类号〕X321   〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2096-8442（2020）03-0109-04

生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。党的十八大以来，山西省委、省政府全面贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记视察山西重要讲话重要指示，把生态文明建设作为推进高质量转型发展的战略举措来抓实抓细，在推进县域生态治理方面取得显著成效。特别是资源型县域，如孝义市和朔州市平鲁区被确定为国家生态文明先行示范区。这些县（市、区）立足本地区实际，全面推动制度创新、生态保护、产业转型和环境治理等工作，生态治理成果凸显，为其他类似的资源枯竭型城市、资源依赖型地区、欠发达县域开展生态治理，推进生态文明建设提供有益的经验借鉴。

一、山西资源型县域生态治理的主要做法

山西资源型县域的产业大多以煤炭、焦炭、钢铁、化工为主导，由于前期粗放式的发展导致环境污染比较严重，生态治理难度较大。近年来，山西践行绿水青山就是金山银山的理念，大力发展循环经济，扎实推动经济结构优化调整，实施以清洁生产为重点的环保提标改造，实现污染物超低排放，废弃物资源化再利用，同时引导群众践行低碳环保理念，简约绿色生活，生态治理成效明显，取得了不少值得总结借鉴的经验。

（一）高起点谋划生态治理顶层设计

坚持生态立县战略，不断加强党对生态文明建设的领导，全面发挥政府主导作用，将生态保护与经济社会发展各项事业科学统筹，积极探索符合本地区实际的生态治理模式，初步实现了让绿色成为美丽底色的目标。如孝义市确立了生态治市、绿色治市战略，坚持“1+N”政府引导模式，统筹推进全市生态文明建设深入开展，实现了生态文明建设与其他事业同步规划、同步实施、同步见效，走出了一条煤炭枯竭型城市生态治理新路子。

（二）高质量推进绿色产业发展

坚持以绿色发展理念为引领，结合经济发展实际，创新能源管理模式，大力发展循环经济，资源利用方式不断优化。同时，在调整落后产业、发展新兴产业、支持绿色产业等方面采取了一系列行之有效的措施，绿色产业、生态经济逐步成为促进高质量转型发展的重要推动力。如朔州市平鲁区全力打造绿色文旅产业体系，坚持“打文化牌、走生态路”，依托本区丰富的自然人文资源，全力打造工业文化、红色文化、边塞文化、田园文化等旅游品牌。全力推进5.5亿元平朔矿区复垦绿化项目，打造国家级生态矿区，形成工业旅游新业态。

（三）多举措推动重点领域节能减排

节能减排是加快生态文明建设的重要抓手，山西各县（市、区）都结合当地的实际情况，在重点领域推行了行之有效的节能减排措施，有效促进了生态文明建设。如朔州市平鲁区全面构建绿色循环发展经济体系，按照“稳煤、强电、促新”战略部署，全面推进能源革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。“稳煤”方面，大力推进亿吨级煤炭基地稳量提质，严格落实去产能要求;“强电”方面，坚持火电、风电和光电板块并举，电站建设、电力通道建设和电力体制改革同步推进，大力推进千万千瓦电力基地建设;“促新”方面，以平鲁经济技术开发区为载体，加快推进煤炭内陆港、机械制造等转型项目建设，不断提升非煤电产业对工业增长的贡献率，推动工业“结构反转”迈出坚实步伐。

（四）多领域强化自然生态系统和环境保护

针对采煤沉陷区治理等难点和痛点问题，不断加大生态治理力度，全面打响了蓝天、碧水、净土保卫战，总体生态环境质量获得明显改善，城乡宜居水平不断提高，民生幸福指数显著提升。如孝义市立足功能定位，在采煤沉陷区治理中探索形成了搬迁“四结合”模式，即将采煤沉陷区治理与城乡统筹相结合，将采煤沉陷区治理与产业转型相结合，将采煤沉陷区治理与生态修复相结合，将采煤沉陷区治理与改善民生相結合，实现采煤沉陷区有效治理的同时提高民生幸福指数。

（五）全方位完善体制机制保障

坚持用规章制度为生态治理保驾护航，生态治理的长效机制不断完善，形成了较为科学的生态治理制度体系，初步实现了生态治理在各领域各环节均有法律政策可依、有规章制度可循。一是建立了生态文明建设监督员制度、环保信息公开制度、生态保护听证制度等，构建了促进公众参与组织机制、优化决策舆论监督机制等。二是将资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入社会经济发展综合评估体系，构建了导向明确的生态环境保护目标考核机制。三是实行县级领导包项目、包重点工程责任制，“三天一调度、一周一推进、半月一通报、一月一考核”，并成立督查组开展专项督查，用有效的制度和严格的考核办法，探索形成了具有鲜明特色的新型政绩考核办法。

二、山西资源型县域生态治理中存在的主要问题

山西资源型县域生态治理虽取得了一些成绩，但我们必须清醒地认识到，对照习近平总书记视察山西重要讲话重要指示和“塑造表里山河生态美好壮丽形象”的目标，资源型县域生态治理过程中还存在一些不容忽视和亟待解决的问题。

（一）生态文明建设的整体形势依然严峻

一方面，由于历史上对于煤炭资源的过度开发和过分依赖，导致山西目前集生态脆弱、结构性污染和增长粗放于一体，生态治理历史欠账多，在转型发展过程中面临的生态环境压力仍然很大，生态文明建设依然任重而道远。另一方面，生态文明建设机制还需持续完善。一是当前全省事关生态文明建设的重大战略的地方立法和规章制度建设还相对滞后，距离最严格制度最严密法治的标准还有不小差距。二是有利于生态环境保护的财政、税收及投融资等方面的政策机制还不够健全，对于生态文明建设的资金支持和资源协调力度有待进一步加大。三是部门协作机制不完善，协同推进工作的合力不够强，政府主导、全员参与、部门协调的工作格局有待全面构建。

（二）走绿色产业、生态经济发展之路困难重重

一是经济发展过度倚重资源型传统产业，产业结构发展不平衡、优化不充分的现状在短期内仍然难以得到根本性转变，新兴产业项目在数量、效益、拉动效应等方面均有待提升。二是经济增长能源资源消耗多，循环经济发展缓慢，资源利用效率偏低，节能减排压力较大。三是生态文明建设与广大人民群众的民生福祉结合还不够紧。全社会推进绿色产业、发展生态经济的思想自觉和行动自觉还需要进一步强化。

（三）生态文明建设示范市县的示范效应发挥不充分

目前，山西被授予生态文明建设示范市县称号的县（市、区）要素禀赋各异，有的属于资源枯竭型城市，有的长期位列贫困县行列，有的属于资源型依赖型地区，他们在生态文明建设方面的经验做法和工作模式体现出鲜明的地区特征，对于类似县域开展生态文明建设具有积极的示范借鉴意义。然而，在山西开展生态文明建设的过程中，生态文明建设示范市县的生态治理经验并没有被提炼成可借鉴、可推广的生态治理模式，示范效应发挥不充分，先进少数没有在最大程度上带动引领普遍多数，这与全面建设美丽山西的要求还有不小距离。

三、全面推进山西资源型县域生态治理的思路

山西资源型县域生态治理要以习近平生态文明思想为根本遵循，深入推进生态文明建设，坚持生态治理与经济发展同步推进，实现经济、社会、生态效益的相互促进，走出一条产业优、质量高、效益好、可持续发展的新路。

（一）落实好绿色发展理念

落实好绿色发展理念，是以高度战略定力持续推进生态文明建设的行动指引。要发挥各级党委、政府的主导作用，破解发展难题、厚植发展优势、开拓发展格局，奋力走出一条具有山西特色的生态文明建设与经济社会发展双赢之路。

1.必须久久为功，全程发力。各级党委、政府要继续保持生态文明建设的战略定力，坚持党政同责、一岗双责，坚持功在当代、利在长远，坚持制定清单、强化考核，采取超常举措，全方位、全地域、全过程推进生态文明建设。

2.必须统筹规划，全面推进。各级党委、政府要全面发挥主导作用，加强规划统筹力度，将生态文明建设融入到经济、环境、社会和文化发展规划当中，把绿色发展理念贯穿到经济社会发展的各个方面。

3.必须协调资源，全力支持。各级党委、政府要协调各方资源，构建运转协调、协同配合的部门合作机制，为本地区生态文明建设提供有利条件，营造政策环境，给予有力支持。

（二）推动好绿色转型

生态环境问题，说到底是不合理的发展方式造成的。根本改善生态环境状况，必须改变过多依赖增加物质资源消耗、过多依赖规模粗放扩张的发展模式，推动好绿色转型。

1.全面落实能源革命排头兵战略。要以绿色、低碳、多元、高效、智能为改革方向，全面落实《关于在山西开展能源革命综合改革试点的意见》，走煤炭“减、优、绿”的道路，不断提升山西发展的“含金量”“含新量”“含绿量”，坚决实现“能源革命、牵引转型，国内示范、全球影响”的战略目标，建设全国煤炭开发利用基地、非常规天然气基地、电力外送基地、现代煤化工示范基地和煤基科技創新成果转化基地，带动经济高质量实现转型发展，为全国能源革命提供示范引领，为国内外资源型地区的转型发展提供宝贵经验。

2.切实优化产业布局。一要坚持走新型的工业化道路。大力改造传统支柱产业，严控新上高耗能高排放项目，发展生态工业和循环经济，推广清洁生产工艺。二要培育壮大新的支柱产业。以高端化、智能化、绿色化、服务化为方向，积极发展煤炭清洁高效开发利用、煤层气、新能源、能源绿色消费、新材料、能源装备、生态环保等新兴产业，促进新兴产业集群化发展。三要推进科技创新。进一步落实激励创新政策，深化科技体制改革，营造尊重创新、尊重人才的氛围，通过搭建平台、科研奖励、项目支持等方式，支持企业、科研单位、高校加快技术研发、引培高端人才，为山西生态经济高质量发展提供有力的科技与人才支撑。

（三）践行好最严格标准

践行好最严格标准，是实现持久保护生态环境的坚强保证。必须清醒地认识到，煤炭产业是山西支柱性产业的现状在短期内不可能改变，环境破坏与经济发展同行将是我们不得不长期面对的问题。为此，必须始终坚持“永远在路上”的信念，以最严格的标准，扎实推进生态保护工作。

1.继续加大环境污染综合治理力度。一要着力破解大气污染源头治理、地表水污染治理、工业固废历史堆存和垃圾处理难题，组织实施水土保持、大气污染治理重点工程项目，坚决打赢蓝天、碧水、净土保卫战，让碧水蓝天成为常态。二要探索环境污染治理新模式，完善“第三方”治理的保障机制，尽快解决好全省采煤沉陷区治理等问题，特别是要解决好煤矸石治理等生态治理中面临的难点问题。三要坚持城乡环境治理体系统一，高度关注农村环境污染治理问题，建设美丽乡村。

2.持续推进生态保护修复。一要继续大力实施“两山七河”生态修复工程。广泛开展国土绿化行动，改革集体公益林管护体制，改造提升造林专业合作社，持续提升造林面积。深入实施山水林田湖一体化生态保护修复，加快水土流失和荒漠化综合治理，构建京津冀生态屏障。二要持续加强自然保护区监管，扩大全省以森林生态系统、湿地生态系统、野生动植物为主要保护对象的自然保护区数量，严厉打击各类违法违规行为。

3.将生态保护与开发利用紧密结合起来。要以绿色理念为引领，立足长远，科学统筹生态保护与产业发展，建设一批既符合生态保护政策，又能带来经济效益的生态产业项目，实现生态效益、社会效益、经济效益共赢目标，形成良性循环。

（四）建构好生态文明建设机制

建构好生态文明建设机制，是全面推进生态文明建设的基础条件。必须坚持以制度创新引领生态文明建设，培育拓展依托绿水青山实现生态价值的科学路径，建立科学完善的体制机制保障体系。

1.加强能源法规制度建设。开展能源革命综合改革试点是党中央赋予山西的重要使命，也是山西实现转型发展的重大机遇，应尽快把综合改革试点的制度框架全面搭建起来，并在重点领域取得突破。同时要立足于服务山西能源革命综合改革试点，全面开展能源相关法规的废改立工作，尽快构建更加具有实践性、前瞻性和科学性的能源法规制度，为能源革命试点工作保驾护航。

2.完善生态文明制度体系。尽快构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，推进生态文明治理体系和治理能力现代化。一要加快健全自然资源资产产权制度，推进自然资源资产确权登记、自然生态空间用途管制改革。二要持续完善“两山”转化示范标准体系、“绿色GDP”核算体系、信息公开体系等。三要研究建立更加市场化、多元化的生态补偿机制，改革生态环境监管机制。四要严格落实领导干部自然资源资产离任审计制度。五要整合各类资源，探索建立国家公园体制。六要推进落实覆盖全省各级地区的环境保护督察工作机制，夯实生态文明建设和生态环境保护政治责任。

3.要健全投入保障机制。一方面，要引导社会资本参与生态文明建设，加快形成财政资金、金融资金、社会资金多元化投入格局，加大绿色金融支持，探索污染治理市场化的有效机制。另一方面，要加大对于各地开展生态文明建设的支持力度，在农村环境综合整治、重点生态功能区生态补偿、山水林田湖生态保护修复工程等方面给予政策、项目、资金、技术扶持，并推动实施一批生态环保重点工程。

4.彰显生态文明建设示范市县榜样力量。要深入挖掘生态文明建设示范市县在依托生态资源发展生态经济、推动绿色发展方面的实践路径、典型做法和经验，形成一批生态良好、特色鲜明、效益显著、可借鉴、可推广的生态文明建设典型模式，塑造像“右玉精神”那样具有鲜明特色和突出感染力的精神文化品牌。

〔参 考 文 献〕

〔1〕习近平谈治国理政：第3卷〔M〕.北京：外文出版社，2020.

〔2〕习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告〔N〕.人民日报，2017-10-28（01）.

〔3〕习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明〔N〕.人民日报，2013-11-16（01）.

〔4〕李 军.走向生态文明新时代的科学指南 学习习近平同志生態文明建设重要论述〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2015.

〔5〕国纪平.为世界许诺一个更好的未来——论迈向人类命运共同体〔N〕.人民日报，2015-05-18（01）.

责任编辑 董 军