构建县级国土空间规划“三线”相关机制

沈连军

摘要：土地空间规划的核心要素为：生态的红线保护、城市发展边界、永久性基本农田这三条控制要线。生态保护红线是环保领域的“底线”，永久基本农田是土地领域的“红线”，城镇开发边界则是各项建设发展的“上线”。以安徽省郎溪县为例，县级国土空间规划具有承上、启下的功能，体现了宏观调控的作用。编制国土空间规划是为了协调全县生态、农业、城镇三大空间格局，协调生态保护、永久性基本农田和城市发展边界三条控制线，合理布局城镇建设体系、产业发展平台、公共设施等各类空间要素，以生态为首，以绿色发展之路为基础，可极大提国土的空间治理力。

关键词：县级;国土空间规划;“三线”相关机制

一、着力构建评估成效机制。深入开展当前城市总体规划和土地利用总体规划实施情况评价，评价资源环境承载力和土地空间开发适宜性，从指标执行、用途管制、两规差异冲突、实施管理、资源开发利用与人口、产业等经济社会发展的匹配性、规划编制方法、规划体系等方面，全面总结本轮规划实施以来取得的主要成效和面临的突出问题，分析两规差异，提炼建议和创新思路，大力推动土地空间规划在理念、空间和格局、治理等，实现全面转型工作的开展。

二、着力构建专题研究机制。梳理基础数据资料，系统分析现行各类相关空间规划成果，针对国土空间规划编制过程中的核心、难点、关键问题，以及未来发展需要，开展城镇化与人口变化趋势、区域协调与城乡融合发展、“三条控制线”统筹勘定、重要自然资源保护利用、城乡融合发展与乡村振兴、综合交通体系、基础设施和公共服务、历史保护和文化传承、国土综合整治与生态保护修复、规划体系与运行保障、“十四五”国土空间布局研究、区域产业发展布局全面开展各项专题研究。尤其要认真比对、研究、发现土地利用现状图、国土空间规划图、城镇（村）体系规划图、国土空间“三条控制线”规划图、国土空間规划分区图、历史文化名镇名村保护规划图、综合交通体系规划图、市政基础设施布局规划图、国土综合整治与生态修复规划图、城市“四线”控制图、绿地与公园体系规划图、住房与公共服务体系规划图、综合防灾规划图、城市空间形态控制图等图件叠加重合部分与现状差异处。

三、着力构建规划目标机制。由单一的目标模块转变为矩阵式格局，协调县域发展、乡村振兴、主体功能区及可持续发展等战略，统筹布局县域当前与长远、局部与整体、需求与可能，科学研判未来发展趋势、面临问题和挑战的基础上，明确2035年的县域空间目标，明确限制性指标、导向性指标，提出总体空间发展战略，实现四个统一，即底图、标准、规划、平台的统一要求，科学制定2025年的近期目标，与国民经济和社会发展“十四五”规划衔接好，远景展望至2050年。郎溪县围绕“中国绿茶之乡，江南水韵之城”总体形象定位，结合长三角高质量一体化发展及“一地六县”等发展战略，进一步强化生态约束，明确县域整体空间格局，优化城镇用地布局，提高城镇化发展水平，提升土地利用效率;进一步加强产业集中布局，谋划产业发展平台;强化综合交通服务能力，提升城镇公共服务、市政设施、安全设施发展质量。在国土空间规划中，将进一步明确生态保护红线、永久基本农田、耕地保有量、城乡建设用地规模、常住人口规模等约束性指标。

四、着力构建底线管控机制。以第三次国土调查数据为底数，以国土空间开发保护现状评估，在资源环境承载力和土地空间开发适宜性评价的基础上，坚持目标导向、问题导向和治理导向相结合，坚持县级国土空间安全底线，优先划定三条控制线，即生态保护红线、永久性基本农田和城市发展边界，优先考虑区域生态安全、粮食安全、环境安全、经济安全和文化遗产，形成全县空间规划“一张蓝图”，指导经济社会的高质量、高效率和可持续发展。

五、着力构建生态优先机制。优化国土空间格局，要推动各项建设由粗放扩张向集约方式转变，逐步提高人均城乡建设用地集约化水平，促进城乡建设用地有机更新，促进绿色发展和生活方式的形成。郎溪县坚持生态优先、绿色发展，打造生态品质优良的水城。划定生态保护红线、永久性基本农田保护红线和城市发展边界三条控制线，确定城市发展底线;强化山水林田湖草“生命共同体”意识，利用好山水自然资源，统筹森林、河流、湖库、湿地、农田、矿产等自然资源系统保护，形成县域整体生态空间保护格局，加强水资源、耕地资源、林草资源、矿产资源等保护与利用。积极践行“两山”理念，探索实践“三美”模式，优化生态环境保护机制，强化绿色产业体系支撑，探索“两山”理念实践路径，加快推进新和旅游度假区和其他旅游重点地区规划建设。

六、着力构建用途管制机制。统筹考虑城乡融合、区域协调、可持续发展对资源利用、为适应生态保护和经济社会发展的需要，合理安排土地保护、开发和整治，促进形成科学、适度、有序的土地空间布局体系。加强土地利用管理，提高空间治理能力和水平。

七、着力构建人居和谐机制。坚持把人民对美好生活的向往作为出发点和落脚点。完善人地挂钩机制，协调优化各类空间结构和功能布局，统筹生产生活生态，通过“增绿留白”等方式适当增加公共活动空间和开敞空间，改善人居环境，实现城乡高质量发展、高品质生活，提升人民群众的获得感和幸福感。切实提升土地利用质量和效益，促进人与自然和谐共生。

强化规划编制过程的公众参与，人民满意程度是衡量计划执行水平的标准。

八、着力构建冲突协调机制。1.各部门规划冲突。三条控制线划定与交通、水利、能源、旅游等规划衔接不够，存在空间冲突。取多规重合部分为主，差异处建议以土地利用总体规划为基础。2.三条控制线的划分有冲突。划界程序、技术规范、管理规定缺乏统一标准，划界工作统筹协调不够，后续规范管理、严格监管存在诸多矛盾和冲突，三条规划控制线之间存在矛盾，要依照“保护优先”、“生态优先”的原则进行处理：生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，坚持应保尽保、应划尽划，确保生态功能不、面积不减少的情况下，性质不会改变;永久性基本农田应保证适度合理的规模和稳定性，数量和质量不下降;城市发展边界应避开重要的生态功能，不得占用或者少占永久性基本农田。三条控制线的划定可制定差异化的空间管控举措。3.面积界线认定冲突。由于耕地、林地、草地、水域等面积，不同部门的调查标准、时点、精度不一致，造成了矛盾冲突基础原因。以国土三调基础数据和底图地类界线为准。

参考文献：

[1]丁乙宸，刘科伟，程永辉，等.县级国土空间规划中“三区三线”划定研究——以延川县为例[J].城市发展研究，2020，v.27;No.226（05）：7-15.

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[3]李莎莎.县级国土空间规划编制的几点思考[J].城镇建设， 2020（003）：150.