SWOT分析视角下地方融资平台的转型升级探究
——以H市城投公司为例

詹 凯

（黄山城投集团有限公司，安徽 黄山245000）

引 言

2020年5月11日，中共中央、国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，对国有经济布局优化和结构调整作出要求：坚持有进有退、有所为有所不为，推动国有资本服务国家战略目标，增强国有经济竞争力。[1]地方融资平台作为国有资产管理体系的一个重要方面，其有效转型升级是影响国有资本保值增值、推动国有资本做强做优做大、防止国有资产流失的重要增量之一。梳理地方融资平台的发展历程，从SWOT 分析视角探究其转型升级的一般策略，以H市城投公司为具体案例，提出具有一定意义的地方融资平台转型升级路径。

一、地方融资平台的发展历程

地方融资平台是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。它是中国特殊历史时期和特殊体制机制下的产物，受国家宏观经济政策影响，在全国具有普遍性和共同性。

（一）萌芽及诞生阶段（20 世纪70 年代末—1992年）

1979年国家出台基本建设投资“拨改贷”政策，明确基本建设投资分级承担、分级管理，开启了地方政府负债搞建设的思维理念。1992 年国家正式提出建立和发展社会主义市场经济，以政企分开为重点，建立一支专业化的队伍负责政府性项目建设投资和建成后的资产管理。同年，上海市城市建设投资开发总公司成立，标志着全国首家地方融资平台在上海诞生。

（二）快速发展阶段（1992—2007年）

1994年国家实行分税制改革，进一步明确了中央与地方政府的财权与事权划分，地方财政保平衡的压力较大，基础设施等项目建设投入基本上依靠地方融资平台的融资运作。1998 年住房制度改革和随后的土地招拍挂等一系列制度创新，地方政府依靠土地生财，走出了一条以土地资源为基础的城镇化原始资本积累的独特道路。在财税体制改革与土地出让政策的双重刺激下，地方融资平台如雨后春笋般涌现，据国家审计署公布相关数据显示，短短数年全国各地就新设立了2000 余家地方融资平台，职责和使命为帮助地方政府规避债务、扩大融资需求，同时也承担了地方政府的部分社会服务职能。

（三）扩张爆发阶段（2008—2013年）

为应对2008年全球金融危机，中国政府采取了经济刺激政策，决定启动4万亿元的投资拉动政策，各级地方融资平台成为这4万亿元的主要承接主体，投融资的规模得到了急剧的扩张。据国家审计署公布的相关数据，仅经过一年的发展，全国地方融资平台的总数就达到了8000多家，相伴而生的是融资活动的盲目无序开展及地方债务的快速飙升。

（四）转型发展阶段（2014年至今）

2014 年10 月，国务院下发了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，对地方政府债务实行规模控制和预算管理，明确指出城投企业不得再新增政府债务，这份国发43号文把规范融资平台管理提升到了新的高度。之后陆续出台的一系列的政策文件，切断了地方融资平台与生而来的生存之本和立业之基，要求其谋求转型发展。[2]

二、SWOT分析法与地方融资平台转型升级

SWOT 分析法又称态势分析法，通过对研究对象自身的优势（Strengths）、劣势（Weaknesses）、外部竞争上的机会（Opportunities）和威胁（Threats）做出分析，制定更具针对性的发展战略。

（一）地方融资平台内部优势

经过20多年的发展，大多数地方融资平台从为政府融资项目起步，逐步发展了多元化业务，在与政府的关系、社会资源、开发业绩、融资能力、品牌创建等方面具有先天优势。

（二）地方融资平台内部劣势

长期以来，大多数地方融资平台的资产总量虽大但质量不优，非经营性资产比重过大，而真正能带来较高稳定现金流的经营性资产却不多。[3]

（三）地方融资平台外部机会

地方融资平台的转型已经成为国家各个层面的共识，中央层面释放的经济“新常态”的信号表明正逐步弱化对地方政府的GDP考核，使得地方政府能够腾出手来致力于经济结构的调整，加上《关于加强地方政府性债务管理的意见》《关于深化国有企业改革的指导意见》等一系列指导性政策文件的先后出台，为平台转型指明了前进的方向。

（四）地方融资平台外部威胁

地方融资平台对政府推出的经济政策及地方财政具有较强依赖性。近年来，随着一系列规范政府举债和平台融资政策性文件的出台，地方融资平台的发展空间一再受到压缩。

三、H市城投公司转型发展的SWOT策略及成效

（一）H市城投公司基本情况

H 市城投公司作为市级融资平台，发展情况基本与全国、全省同步。2002年，在借鉴芜湖、巢湖等地方融资平台组建的基础上，由市财政局和市住建委共同出资成立，当时注册资本5000 万元，资产规模2亿元；2004年，为支持地方融资平台做大做强进行了增资重组；2008 年，为进一步强化土地收储运作，成立了市土储中心，与城投实行两块牌子一套人马；2015 年，根据深化国有企业改革指导意见和落实融资平台相关政策文件精神，市委市政府启动了H市城投公司改革转型工作，在整合相关市属企业资产后，成立了H 市城投集团公司，主要承担市本级投融资、城市建设、资产经营三大主体职责。

（二）H市城投公司转型升级SWOT策略

1.H市城投公司转型升级内部优势

作为H 市新组建的国有资本投资运营公司之一，按照“三大主体”功能定位，在政府支持、资产规模和融资能力、内生动力等方面具备先天优势。

2.H市城投公司转型升级内部劣势

虽具备一定规模，但资产不实不优，很难转化成效益，且因转型前长期隶属于行政管理体制模式，在市场经营意识、可持续发展、管理保障体系等方面都存在不同程度的问题。

3.H市城投公司转型升级外部机会

近年，H 市经济增长进入“次高”阶段，再加上“十三五”时期以新型城镇化工业化和“旅游+”为主线，H 市城投公司的主业板块发展处于相对有利地位。

4.H市城投公司转型升级外部威胁

新一轮国企改革及中央、省市就剥离城投地方政府融资职能等方面的政策逐步规范收紧。

（三）转型升级后基本情况

按照涵盖S-O、W-O、S-T、W-T 四种战略的改革转型总体战略实施改革转型，H 市城投公司进一步明确了发展定位、整合了资产资源、做大了企业规模、形成了主业支撑，完善了法人治理，健全了现代制度，企业进入了发展“快车道”。

1.运行质量效益明显提高

2019年全年实现经营收入6.54亿元、利润总额2.24亿元、上缴税收3344万元，分别同比增长16%、9%、13%；年末总资产330 亿元，资产负债率始终维持在50%左右水平。经济运行的质量和效益明显提升，在全市经济格局中发挥着“举足轻重”的作用，其中固定资产投资在市本级政府性投资中占比达30%以上，直接融资规模在全市占比达25%以上，资产规模在市属企业中排名第一。

2.现代企业制度基本健全

进一步理顺了出资人、决策层、经营层的关系，健全了H 市城投公司“三会一层”法人结构以及下属公司董事会决策机制和监事会监督机制；成立了党委和纪委，明确了党组织在法人结构中的法定地位；明确了市场化经营方向和政府存量债务化解方案；按照现代企业制度要求先后健全了88个内部制度，初步形成较为完善的管控体系。

3.主业明确，迅速形成支撑

经过4年多的运行磨合、重组优化，H市城投公司未来发展主业逐渐明晰，初步形成了水务、城建、旅游、环保、国资、投资等6大主业结构，且各企业市场意识明显增强，在经营性项目建设、市场业务拓展、资本运作等方面均取得了积极成效，部分业务在区域内占据主导地位。至2019年末，主业经营性收入在集团占比达80.7%，较2015 年改革转型前提升了64.4个百分点。

4.与市政府关系更加紧密

改革转型后政府明确H 市城投“城市运营商”定位，2016—2019年，先后划入了城市供排水、国有资产运营、市政园林建管、工程检测、水利发电等业务，已成为全市资产规模最大的市属企业。承接了生态强省一号工程新安江综合治理（投资100 亿元）、月潭湖综合开发（投资110 亿元）、南部城镇群水务一体化（投资34亿元）、城市绿核开发（投资100亿元以上）、中心城区棚改（投资77亿元）、高铁CBD开发（投资15 亿元）、中心城区停车场（投资11.3 亿元）、市资源循环利用基地（投资8.5亿元）等一大批市级重点项目，并作为地方政府PPP 项目出资代表成功运作6 个PPP 项目，撬动社会资本22.3 亿元。近4 年来，市财政已累计拨付资金约60 亿元，其中每年划拨土地出让收入3—5亿元，拨付政府性项目投资8—9亿元，并明确未来还将结合事改企整合大量优质企业和资源。

表1 H市城投公司转型升级SWOT矩阵表

5.加快转型发展

按照市委市政府“打造优质城市运营商”的要求，H市城投公司制定了《H市城投公司加快转型发展战略规划2018—2022》，突出做强做大主业，各主业板块全面发力，重点谋划了长三角及融杭发展、南部城镇群水务一体化、月潭湖综合开发、中心城区停车场建设、新安江夜游经济、产业控股集团（包括城建控股、水务控股、环保控股）组建、市资源循环利用基地、国有租赁住房建设、市域资产整合、PPP项目合作等10个事关长远的重点经营性项目，总投资超过300亿元。目前所有项目已全部启动并正在加快实施，为未来可持续发展和实体经济支撑奠定了基础。

四、地方融资平台转型发展的路径

政府性债务管理越来越严格和规范，融资平台的转型发展势在必行，但在政策调整期和磨合期，各地都还在探索之中，尚无照搬的模式和通达的捷径，切实可行的转型升级路径大致包括以下几点。

（一）明确宗旨，坚定发展方向

地方融资平台无论改革转型前后，都应明确根本宗旨是服务地方政府和地方经济发展，但要注意理顺与政府的管理和业务的关系，争取政府在企业改革转型方面的大力支持。在此基础上进一步坚定市场化发展方向。通过市场化转型发展，不断增强自身的运营能力，利用市场化手段撬动社会资本，更好地促进社会效益与经济效益的实现，最大程度发挥政府资源与市场运作的桥梁作用。[4]

（二）积极有为，拓宽融资渠道

图1 H市城投公司转型升级以来资产规模、经营收入、利润总额、上缴税收图

逐步剥离政府融资职能，积极主动以企业的行为来开展市场化融资，密切跟进最新金融市场和资本风向，多渠道开展融资项目储备。全面梳理经营类资产，匹配与之相应的债务融资工具，统筹考虑经营需求、投资期限、存量债务本息偿还时间等要素，不断拓宽融资渠道，推进发行企业债、公司债等实现直接融资，用活用巧“基金投资”“集合资管”“保理融资”“ABS”等金融工具，提升企业外部评级，朝“产融结合”之路前进[5]。

（三）做强优质公共服务提供商

为城市化建设提供高质量的公共服务，全力推进承担的公益性项目建设，抓住政府投资项目程序性办理上开辟绿色通道的机遇，提高效率，在争做推动供给侧结构性改革的“政府军”角色中打响公共服务的品牌；以此为基础，让准公益性与经营性业务板块全面发力，补齐公共服务板块短板，做强做大做优实业。

（四）统筹协调，加大资源整合

进一步加大国有资产的整合力度，通过对自身资产的整合重组及政府划拨资产、股权或业务的归并，快速提升资产规模和综合实力，提升在资本市场的信誉度。在权属企业，特别是充分竞争行业与领域的商业权属企业中开展“一企一策”的混改试点，可探索资产并购、债务剥离、挂牌转让等非国有资本模式，也可以探索设立基金、员工持股等模式。

（五）提质增效，实现内部驱动

作为独立的企业法人，加快建立现代企业制度，健全法人治理结构，完善党组织参与公司治理制度，实现党组织与公司治理有机统一。优化管控模式，实现分业务管理、分类分层管控，全面推行绩效薪酬制度，强化权属企业经营绩效考核和综合考核，注意因企施策、一企一策、区别对待。注重人才储备，完善人才引进培养机制、评价使用机制和服务保障机制。建立全面风险管理体系，实现内控规范与企业管理的无缝契合。