世界玉米主产国家和地区玉米补贴政策支持水平与结构特征

郭延景，肖海峰

(中国农业大学 经济管理学院，北京 100083)

美国、欧盟、巴西和我国是世界玉米的主要生产国家和地区，据联合国粮食及农业组织(FAO)统计数据，2017年上述4个国家和地区的玉米总产量为7.93亿t，占世界玉米总产量的69.85%。玉米产量虽与各个国家的自然资源禀赋分不开，但各个国家或多或少的农业支持也发挥了不容忽视的作用。我国于2008年起在东北三省和内蒙古自治区实施玉米临时收储政策，2016年中央“一号文件”提出对玉米收储政策进行调整，建立玉米生产者补贴制度，探索实施“市场化收购”加“补贴”的新机制。目前，我国仍处于对玉米补贴政策发展方向进行探索的阶段。比较分析美国、欧盟、巴西和我国的玉米补贴政策支持水平与结构变化，有利于借鉴其政策经验，调整、优化我国的玉米补贴政策。

现有文献对农业补贴政策的研究较多，主要包括2个方面。一是定性分析各国(地区)农业补贴政策调整对我国的启示。李朝晖等[1]在对棉花主产国家和地区棉花补贴政策内涵比较分析的基础上，结合我国棉花补贴现状，指出我国棉花补贴政策应采取覆盖棉花生产和流通诸环节的多元化补贴形式。李登旺等[2]在对欧美农业补贴政策的新动态和共同特点进行分析的基础上，结合我国农业补贴政策的现状，提出了完善我国农业补贴政策体系的政策建议。于晓华等[3]比较分析了欧盟和我国农业补贴政策的改革历程，认为我国应借鉴共同农业政策改革的经验和教训，按照国际粮价长期波动的节奏，逐步导入市场机制。二是定量分析各国农业政策支持水平和结构变化，以期为我国农业政策调整提供建议。朱满德等[4]运用PSE方法对近年来我国农业政策的实施效果和结构变化特征进行了全面评估，并进一步提出了调整和优化农业补贴政策的建议。张领先等[5]对比分析了我国、美国、欧盟、日本、韩国2003—2014年农业支持政策支持水平和结构的变化规律，并结合我国农业发展现状，提出相应的政策建议。崔海霞等[6]梳理了欧盟农业绿色发展支持政策的内在演进逻辑，并运用经济合作与发展组织(OECD)农业指标体系对欧盟农业绿色发展政策的支持水平和支持结构进行分析。

综上可知，现有文献中，多数学者从农业整体的角度出发，衡量各国整个农业政策支持水平与结构的变化，缺乏对玉米等单项农产品政策支持水平与结构变化的研究。鉴于此，本文选择全世界玉米的主产国家和地区——美国、欧盟、巴西和我国，在梳理其玉米补贴政策的基础上，利用OECD数据库中与玉米政策支持相关的数据比较分析其玉米补贴政策的支持水平与结构变化，总结其玉米补贴政策的发展特点和可借鉴之处，为我国玉米补贴政策的进一步完善提供建议。

1 世界玉米主产国家和地区玉米补贴政策变动分析

1.1 美国玉米补贴政策变动分析

美国是世界上最大的玉米生产国和出口国。其玉米产业的发展不仅依赖于美国优越的自然环境、先进的科学技术，还得益于美国成熟的农业支持体系。美国从1933年起就对玉米实施无追索贷款补贴，之后，随着国内外农业环境的变化，美国不断调整其玉米补贴政策。表1总结了美国在不同时期实施的主要玉米补贴政策。

表1 美国玉米补贴政策Table 1 Maize subsidy policy in the United States

1.1.1 无追索贷款补贴

20世纪30年代，受资本主义经济危机影响，国际农产品市场需求萎缩，美国出现农产品生产过剩问题。为解决农产品过剩供给问题，美国出台了《农业调整法》，该法案对玉米等主要农作物实施无追索贷款补贴政策。玉米无追索贷款补贴是美国政府为稳定玉米价格而授权农产品信贷公司向参与农业生产计划的农场主(即参与停耕、休耕等计划，按配额计划生产、销售的农场主)提供的一笔为期9～10个月的短期抵押贷款[7]。该贷款由政府按照一定原则预先确定单位数量的玉米可获得的贷款金额(即贷款率)，农场主按公布的贷款率和申请贷款的玉米抵押数量向农产品信贷公司申请贷款，当玉米收获后，如果市场价格在贷款率加利息之上，农场主可以按市场价格出售玉米，并以现金形式向农产品信贷公司还本付息；如果贷款期限内市场价格一直低于贷款率，农场主可直接把收获的玉米交给农产品信贷公司，并获得贷款，农产品信贷公司无权追索实物价值低于贷款本息部分的还款责任。

1.1.2 营销援助贷款和贷款差额补贴

营销援助贷款和贷款差额补贴是同一个政策的2种支持方式。20世纪80年代，受日益增长的农产品补贴支出的影响，美国财政不堪重负，美国政府决定对国内农业补贴政策进行调整，废除政府收购玉米等农产品的价格支持机制，逐渐把无追索贷款转变为营销援助贷款。与无追索贷款相比，玉米营销援助贷款的不同之处在于，当玉米市场价格一直低于贷款率时，农场主无权用抵押的玉米偿还贷款，而必须随行就市，然后用现金按照国内玉米市场价格和最低还款率两者中的较低者偿还贷款，还款额低于贷款率加利息的部分即为营销援助贷款收益。玉米贷款差额补贴则是指当玉米市场价格低于贷款率时，如果有资格申请营销援助贷款的农场主放弃申请该贷款并选择随行就市，政府将按照法定还款率和法定贷款率的差额部分给予补贴。

1.1.3 固定直接支付和反周期支付

2002年以来，美国政府连续12 a对玉米等农作物实施固定直接支付政策和反周期支付政策。这些政策的实施在保护农民收益、增强农产品国际竞争力等方面发挥了重要作用。玉米固定直接支付是指政府预先把对玉米的支付率在法案中明确规定下来，然后按照农场核定的玉米种植基础面积的85%乘以历史单产得到的固定产量进行发放，具体计算公式为补贴额=支付率×历史单产×基础面积×85%。其中，2002—2013年美国玉米的直接支付率均为0.28美元·蒲式耳-1(蒲式耳为美式定量单位，1蒲式耳相当于35.238 L)，基础面积为1998—2001年玉米种植面积平均值，历史单产为1995年的玉米单产。

玉米反周期支付是以玉米基期固定产量为基础，以目标价格与有效价格之间的价差为支付率对农户进行补贴，具体计算公式为补贴额=(目标价格-有效价格)×基础面积×85%×历史单产。其中，玉米的目标价格在法案中有明确规定，2002—2003年玉米的目标价格为2.6美元·蒲式耳-1，2004—2013年玉米的目标价格为2.63美元·蒲式耳-1；有效价格是全美平均市场价格和贷款率中较高者与直接支付率之和；基础面积和历史单产的确定与固定直接支付相同。

1.1.4 价格损失保障补贴和农作物保险补贴

2014年美国新法案取消了固定直接支付、反周期支付，对玉米等作物开始实施价格损失保障补贴。该项补贴是对反周期支付政策的调整，是以基期产量和现行价格为基础进行的补贴，其补贴额为补贴率、补贴单产、基础面积和面积补贴系数(85%)的乘积，具体计算公式为补贴额=补贴率×补贴单产×85%×基础面积。其中，补贴率为参考价格与年度全美平均市场价格的差额；参考价格在美国农业法案中有明确规定，2014年法案规定的2014—2018年的玉米参考价格为3.7美元·蒲式耳-1；补贴单产按照2008—2012年玉米单产的90%作为标准；基础面积为2009—2012年玉米种植面积的平均值。

美国联邦农作物保险始于1938年，小麦是最先被承保的作物品种，后随着农业保险法的不断完善，1945年玉米开始被纳入保险品种中。玉米的保险产品主要是产量保险产品和收入保险产品。产量保险是当玉米因自然灾害原因导致产量损失时给予的保险，赔偿额的计算公式为赔偿额=预测价格×(保障单产-实际单产)。其中，玉米预测价格由联邦农业部所属的风险管理署根据期货市场的平均价格确定，保障单产为实际历史产量与保障水平的乘积，实际历史产量为最近5 a玉米产量的移动平均值，保障水平介于50%～85%。收入保险在产量保险的基础上考虑了价格因素。购买收入保险的农场主可以获得因玉米市场价格下降得到的保险，具体计算公式为赔偿额=保障收入-实际收入。其中，保障收入为保障产量与预测价格和收获价格中较高者的乘积[8]。

1.2 欧盟玉米补贴政策变动分析

玉米是欧盟重要的粮食作物和出口作物，一直以来，欧盟都重视对玉米的补贴。从1962年开始，欧盟先后对玉米主要实施了价格支持政策、直接补贴政策和以保护环境为目的的减少硝酸盐使用的补贴。

1.2.1 价格支持政策

20世纪60年代，欧盟许多成员国家粮食短缺。为了保障粮食安全，实现粮食自给，欧盟对玉米等主要农作物实施了目标价格、干预价格和门槛价格等价格支持政策[9]。其中，玉米目标价格由欧盟部长理事会在每年年初根据玉米在共同体市场上的最高价格确定[10]，是玉米价格的上限。当玉米的市场价格高于目标价格时，政府通过抛售玉米来平抑价格，使其价格稳定在目标价格之下。玉米干预价格是玉米价格的下限。当市场上玉米供过于求，玉米价格下降到干预价格以下时，欧盟农产品干预中心将以该价格收购过剩玉米，使玉米市场价格稳定在干预价格水平，保障农民的最低收入。玉米门槛价格是针对进口玉米制定的最低价格，是以目标价格与进口该农产品的运输费用和贮藏费用的差额为依据制定的。当玉米进口价格低于该价格时，欧盟将按差额对进口玉米征收关税，以使进口玉米价格稳定在目标价格水平，有效避免玉米进口对欧盟玉米产业的冲击。

1.2.2 直接补贴政策

欧盟多年的补贴政策造成农产品过剩供给，并引起了财政负担过重等问题。为从根本上解决农产品过剩问题、增强农业竞争力，1992年欧盟对共同农业政策进行全面调整，分阶段降低玉米等农产品的价格支持水平，实施与面积挂钩的直接补贴政策。玉米直接补贴是以不同生产区玉米平均单产为基础给予的补贴，计算公式为玉米单位面积支付金额=生产区玉米平均单产×玉米每吨补贴额。其中，玉米平均单产是以欧盟1989—1991年的单产数据为基础计算的；生产区玉米平均单产是由各成员国在保持国家平均单产的基础上，根据本国具体情况划分不同的生产区域后确定的各国生产区单产；每吨补贴额由欧盟确定，确定的基本思路为保证欧盟各种作物之间每公顷面积支付额基本相等。受不同生产区玉米单产差异的影响，玉米每公顷面积支付额也不同。2003年，欧盟再次进行共同农业改革，取消了直接补贴方式，开始实行与生产完全脱钩的“单一区域补贴”与“单一补贴”。

1.2.3 减少硝酸盐使用的补贴

硝酸盐是导致水域富营养化的主要原因。为减少硝酸盐的使用，欧盟在1991年颁布了《硝酸盐指令》，该指令的目的在于减少化肥施用量，进而减少由来自农业部门的硝酸盐所造成的水资源污染[11]。1996年至今，欧盟在立法保障的基础上对在玉米等作物生产中减少使用硝酸盐的农户给予补贴。该补贴与现期种植面积挂钩，以对每公顷玉米减少的硝酸盐用量的付款为依据进行补贴。

1.3 巴西玉米补贴政策变动分析

玉米是巴西重要的农作物，其产量和出口量均位居世界第3位。20世纪70年代，巴西政府开始对玉米实行最低价格保证政策。该政策中的玉米最低保护价格由巴西生产资助委员会制定，农业部和国家货币委员会审议，经总统批准后，在农民播种2个月前以政令形式颁布[12]。玉米最低价格保证政策包含2种支持手段：一是联邦政府直接购买(AGF)，二是营销贷款(EGF)。其中，联邦政府直接购买是指当玉米市场价格低于规定的最低保护价格时，农民将农产品直接卖给联邦政府；而营销贷款则是一种以玉米作为抵押品的贷款合同，通过该支持手段，农民可以在市场价格较低时先将玉米作为抵押品向政府申请低息贷款，贷款额度为玉米最低价格的80%，等玉米市场价格回升后，再把产品投放到市场上去，并归还联邦政府贷款，如果在贷款期限内农产品价格仍未回升，可再直接把农产品卖给政府，并取得剩余20%的付款。该政策使农民避免了在玉米丰收时或消费缩减时因玉米市场价格下跌而遭受的损失。

1995年以来，受财政压力和WTO规则影响，巴西政府开始调整农业补贴政策，出台了产品售空计划和期权合约补贴2种新的价格支持政策逐渐取代旧的价格支持政策。其中，产品售空计划是指政府为鼓励加工企业或批发商去中西部地区以不低于参考价格的收购价格来收购玉米而给予加工企业和批发商的“差价”补贴，“差价”是政府制定的参考价格(即政府规定的最低价格或期权合约中规定的价格)与市场价格间的差额。对玉米的期权合约补贴是一种价格保证制度，农户为获得一个一定时期以后的玉米期权价格，需先买保险，买了保险后，当到期玉米实际市场价格高于期权价格时，农民直接按市场价格出售玉米；否则，玉米虽仍由农民出售，但政府会把市场价格与期权价格之间的差额直接补给农民，这种补贴方式在保障农民收入的基础上减少了政府以直接保护价格收购形成的储备。至今，产品售空计划、期权合约补贴等价格支持政策仍是巴西在玉米等特定农产品上最主要的政策支持工具。

除价格支持外，信贷支持是近年来巴西在玉米等特定农产品上采取的又一重要的政策支持工具。该政策以农业信贷补贴为主，包括种植信贷、投资信贷等。其中，种植信贷可用于购买玉米种子等生产资料，投资信贷可用于购买与玉米生产相关的机械设备。同时，政府规定农业信贷为小规模农户提供的贷款利率要低于商业贷款利率。

1.4 我国玉米补贴政策变动分析

20世纪50年代，我国农业生产力水平低下，粮食供给不足，为稳定粮食价格，防止私营粮商哄抬粮价，我国在全国范围内对玉米、小麦等粮食作物实施统购统销政策，即国家对粮食实行有计划的统一收购和销售，收购价格和销售价格均由国家计划制定。统购统销政策的实施缓解了粮食供应紧张问题，稳定了粮食价格，但长期的低统购价格挫伤了农户种粮的积极性，不利于粮食产业的长期发展。为搞活农业市场，调动农户种粮积极性，1978年以来我国逐渐提高玉米等粮食统购价格，这使得我国玉米等粮食产量大幅提高，但也造成了粮食部门收购能力不足和购销价格倒挂严重等问题。在这种背景下，自1985起我国取消统购政策，实行合同订购和市场收购相结合的双轨制度，1991年又进一步取消粮食统销政策，并探索实施粮食收购保护价制度。由于粮食收购保护价高于市场均衡价格，粮食结构性过剩与财政负担过重的问题逐渐凸显。为促进种植结构调整、减轻财政负担，1999年起，政府逐渐减少保护价收购的粮食产量和品种。进入21世纪后，我国粮食价格支持政策开始转向“选择性保护”。对玉米而言，我国于2008年起在东北三省和内蒙古东4盟市(通辽市、赤峰市、呼伦贝尔市、兴安盟)实行临时收储政策。该政策是指，政府对这些地方的玉米规定一个政策价格，若市场价格高于政策价格，则政府对市场活动不加干预；若市场价格降低到这个水平，政府就按照这个价格进行收购，使得玉米市场价格不会降低到这个价格之下。该政策的实施在增加粮食产量、保障农民收入等方面发挥了重要作用，但也带来了库存积压、财政压力大、玉米竞争力弱等一系列问题。在此背景下，2016年中央一号文件明确提出，“按照‘市场定价、价补分析’原则，积极稳妥推进玉米临时收储制度改革”，要求在东北三省和内蒙古自治区实施玉米生产者补贴政策。玉米生产者补贴政策是与玉米实际种植面积挂钩的补贴，其具体实施方案在各省(自治区)略有差异。以黑龙江和内蒙古为例，黑龙江省财政根据中央财政下达的玉米生产者补贴资金总额和当年全省玉米合法实际种植面积，确定全省统一补贴标准；而内蒙古自治区对各市(盟)的补贴额度则按照基期年份(2014年)的玉米产量和种植面积以各50%的权重核定，市级对县级的补贴额度同样按照玉米产量和种植面积各占50%的权重来核定，各县级单位再依据县级农业部门提供的补贴面积(玉米合法实际种植面积)测算确定统一的补贴标准。与黑龙江的补贴标准相比，内蒙古的玉米补贴标准既可以让补贴资金向优势产区倾斜，又能兼顾玉米生产者利益。

2 世界玉米主产国家和地区玉米补贴政策支持水平与结构变动分析

美国、欧盟、巴西和我国等均在不同时期对玉米实施了不同的补贴政策，那么，其补贴政策的支持水平和结构在不同时期如何变化？本部分将借助OECD政策评估系统中单项产品生产者转移(PSCT)和单项产品生产者转移百分比(%PSCT)对各国的玉米补贴政策支持水平与结构进行分析。本文采用的数据均来自于OECD数据库。因OECD从1995年才开始系统统计巴西和我国的农业支持数据，为保证数据的完整性和准确性，以下仅采用1995—2018年间的统计数据进行分析。

2.1 补贴政策的支持水平变动分析

单项产品生产者转移衡量了对某一种农产品支持的生产者收入转移水平；单项产品生产者转移百分比是某一种农产品获得的生产者补贴占该产品经营收入的比率，反映了某一种农产品经营收入中农业支持政策的作用。这2项指标的值越大，表明对某一种产品的支持程度越高，该产品经营收入中源自农业支持政策的比例越高。表2系统统计了1995—2018年美国、欧盟、巴西和我国对玉米的政策支持水平。

表2 1995—2018年世界玉米主产国家和地区的玉米补贴政策支持指标估计Table 2 Estimation of subsidy policy support indicators of major maize producing countries and region in the world from 1995 to 2018

从对玉米的补贴额(PSCT值)来看，1995—2018年间，欧盟、巴西对玉米的补贴额总体呈波动下降趋势，而美国和我国对玉米的补贴额总体呈波动上升态势。具体来看，欧盟对玉米的补贴额最低，1995年以来，随着共同农业政策的不断改革，欧盟对农业的补贴方式逐渐由价格支持转变为与生产不挂钩的直接补贴，对玉米等农产品的特定补贴额不断减少，2018年欧盟对玉米的补贴额仅为12万美元，比1995年减少34.60亿美元，年平均下降率为36.01%。巴西农业支持政策多为非特定产品支持政策，以价格支持政策为主的特定产品支持政策较少[13]，故巴西对玉米的补贴水平一直以来相对较低，且近年来不断下降，2018年为0.24亿美元，比1995年减少92.22%。美国对玉米的补贴水平可分为2个阶段：1995—2007年间，美国对玉米的补贴额相对较低，且波动幅度较大，该阶段玉米年平均补贴额为13.48亿美元；2008年以来，美国对玉米的补贴额普遍提高且趋于稳定，该阶段玉米年平均补贴额提高至23.42亿美元，比上一阶段增长73.73%。1995—2007年，我国对玉米的补贴额主要来自于边境贸易保护措施，该阶段补贴水平相对较低，年平均补贴额为23.17亿美元；2008年，玉米临时收储政策开始实施，但受当年国际市场玉米价格上涨较快影响，我国对玉米的补贴额并未显著提高；之后，随着国家对临时收储玉米收购价格的不断调整，对玉米的补贴额逐渐波动上升，2015年上升至212.51亿美元；2016年以来，受玉米临时收储政策改革影响，我国对玉米的补贴额又开始波动下降，2018年下降至190.59亿美元，比2015年减少10.32%，但仍高于同期其他国家(地区)对玉米的补贴额。

从对玉米的补贴率(%PSCT值)来看，1995—2018年间，美国、欧盟、巴西、我国的玉米补贴率变化趋势与其玉米补贴额的变化趋势基本一致。具体来看，1995—2007年，欧盟对玉米的补贴率相对较高，年平均补贴率为27.25%，远高于同期美国(5.90%)、巴西(10.72%)和我国(13.28%)对玉米的年平均补贴率；2008年以来，随着我国玉米临时收储政策的实施，我国对玉米的补贴率普遍提高，自2013年以来已连续6 a玉米补贴率超过20%，而欧盟对玉米的补贴率则不断降低，且近年来趋近于0，美国和巴西的玉米补贴率近年来高于欧盟，但远低于我国，美国的玉米补贴率基本稳定在4.00%左右，而巴西的玉米补贴率稳定在2.00%左右。

综上可知，与欧盟、美国、巴西相比，无论是从对玉米的补贴额还是从对玉米的补贴率来看，近年来我国对玉米的政策支持水平均相对过高。这表明，与其他玉米主产国家和地区相比，近年来我国实施的玉米补贴政策给政府造成了巨大的财政压力，并且高补贴易给农户传递错误的种植激励，使得许多农户通过开荒等方式盲目扩大玉米种植面积，导致生态破坏。另外，较高的玉米补贴也易超过WTO规定的对特定农产品的微量允许水平，引发其他国家和地区的不满。

2.2 补贴政策的支持结构变动分析

各个国家和地区对单项产品的农业生产者补贴主要通过市场价格支持(MPS)、基于产量的支持(PO)、基于投入品使用的支持(PI)、与产量挂钩的基于现期耕种面积/所得收益/收入总额的支持(PC)和与产量挂钩的基于非现期耕种面积/所得收益/收入总额的支持(PHR)等5种支持措施实现。因具体情况不同，各个国家和地区使用政策的侧重点亦不同。本文选取1995—1997、2006—2008、2016—2018年3个时间段，比较分析美国、欧盟、巴西和我国的玉米补贴政策支持结构及其变动。

由图1可知，除巴西外，美国、欧盟和我国对玉米的政策支持均向与产量挂钩的基于现期耕种面积的支持转移。具体来看，美国对玉米的政策支持逐渐由以基于产量的支持为主转变为以与产量挂钩的基于现期耕种面积的支持为主。1995—1997年，美国对玉米的政策支持中，基于产量的支持、与产量挂钩的基于现期耕种面积的支持所占比重分别为58.61%和41.39%；2016—2018年，美国玉米政策支持结构变动明显，基于产量的支持所占比重大幅下降至2.41%，而与产量挂钩的基于现期耕种面积的支持所占比重提高至97.59%，这表明近年来与现期耕种面积相挂钩的农作物保险补贴逐渐成为美国对玉米补贴的主要措施，而与交售量(抵押量)相关的营销援助贷款补贴的作用日益减弱。其原因可能为，营销援助贷款往往只能保障农户因玉米市场价格下跌导致的收入损失，与之相比，农作物保险补贴属于收入支持政策，能够同时保障农户因玉米市场价格下跌和玉米产量减少导致的收入损失；因此，农作物保险补贴越来越受到农户的青睐。

图1 1995—2018年世界玉米主产国家和地区的玉米补贴政策支持结构Fig.1 Support structure of maize subsidy policies in major maize producing countries and region from 1995 to 2018

欧盟玉米补贴政策支持结构多变，与产量挂钩的基于现期耕种面积的支持日益占据主导地位。1995—1997年，欧盟对玉米的政策支持以市场价格支持和与产量挂钩的基于现期耕地面积的支持为主，所占比重分别为48.21%和51.56%。之后，因国际粮食价格长期处于低位，欧盟边境贸易保护措施的实施使得市场价格支持在玉米政策支持中的作用凸显，2006—2008年欧盟对玉米的政策支持中市场价格支持所占比重高达99.95%。近年来，随着国际粮食价格回升，为减轻欧盟财政负担，欧盟农业补贴政策进一步优化，对市场扭曲程度较高的市场价格支持措施逐渐取消，与产量挂钩的基于现期耕种面积的支持成为欧盟对玉米的唯一支持方式，该支持方式涉及的补贴政策主要为减少硝酸盐使用的补贴。与价格支持政策相比，该补贴政策既能减轻财政负担，又能调动农户参与环保的积极性。

巴西对玉米的政策支持主要包括市场价格支持、基于产量的支持和基于投入品使用的支持3种，市场价格支持和基于投入品使用的支持在玉米政策支持中所占比重变化明显。其中，市场价格支持所占比重从1995—1997年的4.16%增长至2016—2018年的73.46%，而基于投入品使用的支持所占比重则由1995—1997年的89.33%下跌至17.49%。可见，市场价格支持逐渐成为巴西玉米补贴的主要方式。究其原因，可能是因为巴西是农业生产大国，玉米是其主要的出口产品，为更好地调动农户种植玉米的积极性，促进玉米生产，巴西政府坚持实行更能保障农户收入的价格支持保护政策。不过，巴西对玉米的价格支持政策并不连续，每年会根据国内外玉米价格决定政策是否实施。

我国对玉米的政策支持虽仍以市场价格支持为主，但与产量挂钩的基于现期耕种面积的支持增长明显。2016年以前，我国对玉米的政策支持均为市场价格支持。1995—1997年，我国对玉米的市场价格支持平均值为负。其原因主要为，该阶段虽然我国对玉米实行保护价制度，但由于国际市场玉米价格上扬，国内玉米保护价低于国际玉米价格，进而使得该阶段玉米的市场价格支持为负。之后，受国际市场玉米价格下跌和临时收储政策实施的影响，我国对玉米的市场价格支持由负转正，且市场价格支持水平随着玉米临时收储价格的提高而增加，2013—2015年玉米的市场价格支持平均值为1 395.89亿元，较2006—2008年的302.25亿元增长了3.62倍。近年来，因玉米临时收储政策实施产生的库存积压、财政负担加重等负面效应超过正面效应，2016年起我国开始对玉米实施生产者补贴政策。随着玉米生产者补贴政策的实施，与产量挂钩的以现行耕种面积为基础的支持占玉米总支持的比重日益增加，2018年该比例为36.08%，比2016年的25.05%提高了11.03百分点，表明我国当前实施的玉米补贴政策对玉米价格的扭曲作用正不断减小，这有利于缩小国内外玉米价格差距，增强国产玉米国际竞争力。

3 结论与分析

本文基于OECD统计数据，从时间角度对比分析了美国、欧盟、巴西和我国玉米补贴政策的支持水平和结构变化。

从玉米补贴政策支持水平看，与美国、欧盟、巴西相比，我国对玉米的政策支持水平仍相对较高，且近年来呈现波动上升的趋势。玉米补贴政策支持水平的不断提高在一定程度上保障了我国玉米的有效供给，但也加重了财政负担，并对我国玉米市场造成扭曲，玉米产量、进口量、库存量“三量齐增”的问题凸显。从玉米补贴政策支持结构看，当前美国、欧盟对玉米的政策支持主要以与产量挂钩的基于现期耕种面积的支持为主，巴西以市场价格支持为主，我国虽在内蒙古和东北三省实施与面积挂钩的玉米生产者补贴政策，但受玉米关税配额管理等边境贸易保护措施影响，我国玉米补贴政策支持结构仍以市场价格支持为主。过多的市场价格支持会加剧国内外玉米价格倒挂现象，不利于我国玉米竞争力提升。

为解决我国玉米库存过剩、竞争力弱等问题，借鉴玉米主产国家和地区玉米补贴政策支持水平和结构改革的趋势，提出以下完善与优化我国玉米补贴政策的建议。(1)统筹补贴资金，促进种植结构调整。临时收储政策的实施使得我国东北地区玉米、大豆之间的效益差显著增加，进而使得该地区玉米、大豆等粮食作物种植结构失衡加剧。为引导农户积极进行种植结构调整，建议政府统筹安排生产者补贴资金，充分考虑玉米、大豆等粮食作物的种植成本和收益，科学确定玉米和大豆的生产者补贴资金分配比例和规模。同时，对玉米种植区域应实施差异化补贴，将补贴资金向优势产区转移，以进一步引导非优势产区农户根据市场需求调整种植结构，合理调减玉米种植面积。(2)坚持价补分离原则，完善玉米价格形成机制。市场化改革是各国农业支持政策发展的重要方向，我国应继续稳妥推进玉米收储制度改革，积极发挥市场作用，使玉米价格由市场形成，逐步提高玉米国际竞争力。(3)调整玉米补贴政策支持结构，创新支持工具。环保问题是当前各国关注的重点，农业污染是造成环境污染的重要原因之一。为减少化肥、农药使用，我国应借鉴美国的“遵从条款”、欧盟的“交叉承诺”等补贴经验，实施与环保相配套的补贴政策，调整完善支持结构，促进我国玉米产业健康发展。