关于扶贫小额信贷的实施研究

周铠　任慧丽

摘要：贫困人口的扶贫开发工作已经进入一个深水期，在系列扶贫举措中，扶贫小额信贷由于效果明显、精准定位逐渐受到各级政府扶贫的青睐。东至县也不例外。在此背景下，文章从小额信贷的具体目标出发，结合实践，全面深入精准扶贫全过程，检测贯彻落实情况，分析实践困境及解困路径，为小额信贷的发展助力。

关键词：扶贫小额信贷;精准扶贫;农村金融

党的十九届四中全会结束后，根据全会公报提出，要坚决赢得脱贫攻坚战的胜利，建立实现相对摆脱贫困的长效机制;无一不体现着党中央对贫困人口的关心，也彰显了党和国家领导人带领全国各族人民脱贫攻坚的决心。从各个深度贫困区、集中连片特困区实际效果看，我国扶贫开发已经进入一个深水期，而在系列扶贫举措中，扶贫小额信贷由于效果明显、精准定位逐渐受到各级政府的青睐。在2019年，作者参加了安徽省脱贫攻坚第三方监测评估，前往东至县，更加深入的调查扶贫小额信贷实施情况。

东至县，位于安徽省南部，依托长江拥下游南岸沃土;地势南高北低，西部和北部瀕临江岸，平原、岗地与湖泊交错分布，中部及南部地形属中低山区、丘陵。经济情况属安徽省中部领先水平，下辖15个乡镇，全县总人口据权威统计有54.9万人，2014年东至县建档立卡贫困人口整整3.14万人，广泛分布于241个村含该县22个省级贫困村。2014～2019年，东至县累计脱贫26489人，2019年已初步脱贫4405人，全县剩余未脱贫人口259户、613人。剩下的绝大多数系五保户低保户，特殊情况的贫困人口。本文从小额信贷的具体目标出发，全面深入精准扶贫全过程，检测贯彻落实情况，分析实践困境及解困路径，为小额信贷的持续健康发展提供指导性看法。

扶贫小额信贷，是一种全国性专门为各个县区市建档立卡贫困户获得产业发展启动资金而特地打造推出的具有脱贫属性的贷款产品。主要目的是为建档立卡且有稳定产业的自强贫困户提供3年期限、5万元以内、财政部门实行贴息、免除担保且无需抵押、对比市场基准利率放贷、县级部门建立风险补偿金的信用贷款。在2014年12月10日，国务院扶贫开发领导小组联合中央人民银行等五部门下发了 《关于创新发展 扶贫小额信贷的指导意见》（国开办发〔2014〕78号）文件，鼓励贫困户积极申请扶贫小额信用贷款使其快速摆脱贫困。充分发挥扶贫小额信贷在扶贫中的杠杆作用，同时促进农村经济水平、摆脱长久贫困现状。

一、东至县小额信贷前期调研

根据国家标准线，建档立卡贫困户家庭人均年纯收入2014年为2736元、2015年为2850元、2016年为3100元、2017年为3300元、2018年升至3500元、2019年确定为3700元，结合考虑 “两不愁三保障”进行识别与退出。五年来，东至县已经累计脱贫26489人，2019年已初步完成4405人脱贫，目前全县剩余未脱贫人口259户、613人。近年来，扶贫金融产品不断推出，给东至发展给予了巨大的支持。东至县自2017年来全县统筹协调双模式实施扶贫小额信贷并制定专门的扶贫小额信贷工作实施方案。

二、东至县调研考察成果

（一）宏观层面

凡实施的项目，合理确定辐射的建档立卡户数量并由政府、扶贫小额信贷专项业务银行、经营责任主体、贫困人口共同签订“四方协议”。县财政局、县金融办、县扶贫办制定县小额扶贫信贷实施办法，积极探索扶贫小额信贷与“劝耕贷”融合推进。2018年东至县累计发放1727户，8544.5万元，完成安徽省年初下达标准型任务指导户数的145.7%，其中邮储银行510户2550万元;扬子村镇银行200户1000万元;农商行694户3379.5万元;徽行137户685万元;农行186户930万元。发放贫困户收益金883万元并贴息328.7万元。截至2019年10月29日，全县当年新增发放扶贫小额信贷65户，发放款263.1万元。已经还款的贫困户289家，累计达1324.3万元。全县总共发放扶贫小额信贷的贫困户4534家，发放资金总额22481.5万元。扶贫小额信贷累计还款464户，还款2421.3万元，全县当年扶贫小额信贷贴息710.95万元。信贷数额、户数刷新，从侧面体现了东至县扶贫收获。

（二）微观角度

通过实地深入走访，走访了花园乡两个贫困村三个一般村共计五个村40户贫困户近100名贫困人口，其中有2017年稳定脱贫户、2018年新脱贫户，还有2019年拟脱贫户。他们中间有突遭大病致贫的贫困户和子女学费高昂致贫者，也有早已为低保户的和政府供养的五保户。花园乡基本采用“户贷企用”模式。采访的贫困户中申请小额扶贫贷款分布是花园村2户、源口村2户、南溪村9户，除一户用以发展产业经营超市外，另外12户无一例外均将信贷资金投往安徽省东至县新桥工贸加工有限责任公司，实现资产收益与分红，从建档立卡贫困户家庭人均纯收入核查表中可以看到，每户投入资金5万元，收益每户均为2375元。在这13户扶贫小额贷款户中，有5户系孤寡靠人或仅二位老人一起生活，其中，低保户8户，五保户1位，一般性农户4户，这4户一般性农户中，一户女儿系聋哑人士;一户贫困户男性户主有腿脚残疾，无法长时间较远活动;一户老人膝下只有一个女儿且今年年初已出嫁他方，现属独居老人;一户属于两位老人独居，三位女儿远嫁。都是自身缺乏发展能力，无法自主创业发展脱贫，而源源不断的“输血”也不能使其长久有效的脱贫，报团发展致富脱贫是他们的唯一的出路。

三、发展现状与风险

东至县脱贫攻坚已然取得巨大成功，扶贫小额信贷的作用明显，在金融扶贫的资金支持下，贫困户通过贷款获得家庭产业起步资金，促进产业发展，增加家庭收入。经过三年的发展，全县累计发放扶贫小额信贷4534户，发放贷款22481.5万元。扶贫小额信贷累计还款的贫困户户数已经到了464家，归还贷款金额至2421.3万元，2019年扶贫小额信贷政府财政贴息总共710.95万元。贫困户获贷率64%以上，贫困率从2014年的5.88%下降到2019年的0.112%，22个贫困村一次性出列，可见效果之佳。

（一）农村小额贷款发展成功的“东至模式”

“经营主体+贫困户”的多次贷款到期统一偿还的模式。在申请方面，以“项目”为导向，具备“四有、两好、一项目”条件，并通过邮储银行评级授信的贫困户向所在乡镇经办银行提出贷款申请，经办银行在两个工作日内派员上户核实，经村、乡镇审核把关后，贫困户办理贷款。乡镇、村安排专人负责，简化程序、明确责任到个人;经办银行建立扶贫贷款绿色通道，优先办理扶贫户贷款，保持贷款时间不超过5个工作日。特殊贫困户在经过推荐审查核实后，适当拓宽条件。

在风险防范方面，东至县完善快速便捷的扶贫小额信贷风险补偿金方案，风险补偿金存入开展扶贫小额信贷业务的具体金融机构（例如东至县扬子村镇银行）。将扶贫小额信贷不良贷款率警戒在3%，超过3%的暂停发放贷款，并启动风险补偿机制。对借款的贫困人口确实无法偿还所贷的资金严格审核查明、及时开展补偿工作，由县政府与承贷业务金融机构对照国家文件 7：3 的比例承担本笔信贷交易造成的损失。

（二）问题导向与风险

第一，东至县扶贫小额贷款具有先天带来的缺陷，东至县总体经济平稳并属安徽省平均经济收入水准，既不是深度贫困区和革命老区，也不是集中连片特别贫困区，2020年我国全面建成小康社会东至县剩余的贫困人口将失去政策红利。第二，由于东至县实行入资经营主体、一人带动模式，从现下来看，扶贫举措得当、效果明显;但是必须看到其所入资的资金基本都进入东至县新桥工贸有限责任公司助其发展，而新桥工贸公司主要从事农产品加工与销售贸易。农产品的收成具有不稳定性，易受天灾影响，且设备更新换代时间短，没有充足的资金易压垮公司。第三，就法律层面，三方签订合同属于格式合同且合同法律漏洞有日期未标注、多户共用合同等，如果发生任何合同纠纷最终受害者以及受害损失都将转接到贫困户手中，形成大规模二次贫困。

四、尝试性风险规避

东至县当前农村小额信贷发展扶贫可以作为典型讨论，因为东至县小额信贷成功助力了脱贫事业的发展，其并没有复制国外高于市场利率、家庭互相担保的模式，因地制宜，因此有必要对其进行完善和风险规制。

（一）申报对象

很多贫困户由于长期“输血”式扶贫，导致他们误以为扶贫小额信贷无须偿还。虽说东至县大多实行“户贷企用”或者联营发展，但也有少部分自我发展产业，对于不同的申报主体落实个人负责制，帮扶责任人、信贷专员共同负责，严格把关审核，有效打击恶意骗贷。

（二）最终资金使用须稳当

无论是“户贷户用”、“户贷企用”“合作、发展、联营”，最终资金必须确保脱真贫、真脱贫，个人或企业发展的产业必须长期稳定收益、风险小、可操作性强，不建议发展水稻、养殖等产业，易受天灾人祸影响;源口村，茶叶产业特色;有的村种殖黄蜀葵等，由此特色产业与稳定产业为最佳选择。对于企业，适宜选用国有企业、集体企业，防止私人卷款潜逃或经营不善。天灾人祸等人难以预想的方面，可引入保险制度。

（三）严防法律漏洞

法律，是公民的保障。所以针对产业发展过程中涉农合同，建议县扶贫产业发展中心与县法律服务中心共同为贫困户保驾护航，签好每一份合同，并提供后续法律保障。针对扶贫资金腐败问题，专项整治或者核查，其专门管理法也应完善，防止某些领导干部或者村干部在贫困户不知情的情况下申请小额扶贫贷款，进而私吞资产收益分红，账目应做到及时公开。

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（作者单位：安徽农业大学）