地方性法规“三入”工作研究

张钦 张雪 杨军

地方立法如果凭感觉、凭经验、凭长官意志立项，或者一味求大而全，加上实施中执法主体缺乏执法热情，配套制度不健全，立法的目的和效果便难以达到。

习近平总书记曾多次强调，“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”这里的法律指的是中国特色社会主义法律体系，也就包括地方性法规。然而，实践中地方性法规的实施情况却不尽如人意，突出表现在行政执法、司法适用、普法宣传方面难觅地方性法规的踪迹，且这种现象带有普遍性、习惯性、长期性。针对这种情况，湖北省荆州市人大常委会通过立法调研、理论研讨、立法后评估等方式，寻找地方性法规实施的主要问题，剖析产生的原因，探索建立人大及其常委会推动地方性法规进入执法、融入司法、列入普法的“三入”工作机制，有力地促进了地方性法规的正确有效實施，得到了全国人大常委会的认可[1]。

一、地方立法与法规实施冷热不均

2015年3月15日，十二届全国人大三次会议审议通过了新修改的立法法，赋予所有设区的市地方立法权，开创了地方立法的新局面。设区的市立法热情普遍高涨，根据全国人大常委会法工委统计数据显示，截至2018年底，新赋予地方立法权的272个市、州，已制定地方性法规848件。本文重点剖析的荆州市，自2016年1月1日正式行使地方立法权以来，坚持科学立法、民主立法、依法立法，共制定地方性法规5部，分别为《荆州市人民代表大会及其常务委员会立法条例》《荆州古城保护条例》《荆州市文明行为促进条例》《荆州市长湖保护条例》《荆州市扬尘污染防治条例》。该市立法数量虽然不多，但质量较高，《荆州古城保护条例》得到全国人大常委会肯定[2]。

立法热下要有冷思考。通过对荆州市已出台的地方性法规进行立法后评估、收集分析外地地方性法规实施情况以及运用互联网进行大数据比对后发现，地方性法规的实施情况不甚理想，实用性的地方性法规进入行政执法程序的不到20%、司法适用的不到1%，个别地方甚至更低。地方性法规在行政执法和司法适用中远远没有发挥应有的作用。地方性法规实施中主要存在以下难题：

（一）立法需求大，目的却难以达到

地方立法是通过立法程序表达的一种地方性知识和利益诉求，能够起到表达、平衡、调整社会利益的作用[3]。然而，地方立法调整的社会关系、解决的主要问题，很多却因实施机关未依法履行职责而无法及时有效解决，导致立法目的迟迟难以实现。例如《荆州古城保护条例》中规定要严格实施古城人口疏散规划，古城墙内常住人口控制在6万以内。这是保护古城和实现古城功能定位的重大举措。而2016年古城内常住人口为11.7万人，虽然政府采取了一些举措推进人口外迁，但是受政策性影响等制约，2017年底古城内仍有10.6万人，近宜居人口密度的2倍。

（二）执法职责不清，互相推诿扯皮

同样以《荆州古城保护条例》的实施为例，该条例第五条对市、区人民政府及市直各职能部门的职责进行了规定，但是由于古城缺乏统一的管理保护机构，在古城的保护和合理利用工作中，市与区、部门与部门、条条与块块之间难以做到步调一致，职责不清，推诿扯皮时有发生。

（三）司法适用率低，方式方法单一

通过中国裁判文书网检索发现，地方性法规的司法适用率极低，2014年4月至2018年3月，荆州市涉及省级地方性法规适用的案件仅39件，其中民事案件26件、行政案件13件。同时，地方性法规在司法适用中，用其分析说理的情形较之直接裁判明显更多，一般适用地方性法规进行裁判的案件也会同时适用高位阶法律或者司法解释。此外，还有模糊适用的情况，比如有些案件不援引地方性法规的具体条款，只简单说明参照地方性法规的相关规定等。

（四）公民知晓不高，社会认同不足

2017年底，荆州市人大常委会针对《荆州市文明行为促进条例》实施之后的知晓率进行了一次大规模问卷调查，结果显示，有1/3以上的执法、司法人员不知道这部法规，有1/2以上的人员虽然知道却不了解具体内容。执法、司法人员尚且如此，普通公民可想而知。这次调研还了解到，部分干部群众对地方性法规缺乏基本认识，将地方性法规等同于政府红头文件，有的甚至认为地方性法规还不如红头文件的效力，属于可有可无。

二、地方性法规实施难的原因分析

地方性法规实施难并非是地方立法主体扩大后出现的新现象，客观地说它是在过去30多年地方立法进程中一直缠绕其中的问题。追根溯源，既有立法自身的原因，也与实施主体、社会环境等密切相关。

（一）立法自身的原因

1.立法定位不准，地方特色不浓。“有特色”是地方立法的三项原则之一，只有突出地方特色，才能保证所立之法既有别于国家法律、行政法规，又有别于其他地方的地方性法规。地方特色务必突出针对性，才能在执行过程中实现较好的社会效果和法律效果。部分地方还存在着立项不规范、不科学的问题，有时凭感觉、凭经验、凭长官意志立项;而部分地方性法规地方特色不显，有的一味求全求大，有些条款未结合本地实际而是对上位法照搬照抄，缺乏特色和新意。

2.立法质量不高，具体操作不强。作为调整社会关系的行为规范，法律规则具有其内在逻辑结构，包括行为模式和法律后果[4]。行为模式对行为主体的具体行为作出规范和指引，而法律后果对守法和违法行为作出评价，对违法行为明确责任，并以国家强制力保证实施。地方性法规也正是通过这种机制发挥其引导和规范行为、调节社会关系的作用。而部分地方性法规并未遵循科学立法的原则，欠缺明确的行为模式或者法律后果，与公益广告、道德说教没有实质区别。

（二）实施主体的原因

1.行政执法部门不重视影响实施。一是执法打折扣。有些部门在立法之初的一些想法和设计，在立法过程中未能实现，因而对出台的法规缺乏执行积极性。二是选择性执法。少数行政机关从部门本位主义出发，对地方性法规进行选择性执法，对涉及本部门有利的条款执行力度大，而对涉及部门应尽义务或者责任的条款执行力度小。三是有畏难性情绪。因矛盾比较突出或者执法力量有限而未严格执行法规，进而削弱了法规的实施效果。

2.审判人员认知偏差影响实施。其一，相较于法律和司法解释，法官对地方性法规的认识和运用熟练程度明显欠缺，从规避风险的角度出发，法官更倾向于适用上位法和司法解释。其二，部分法官对地方性法规存在认知上的偏差，认为其法律位阶低，仅能作为裁判的参考依据，不会自觉、主动地适用地方性法规。其三，地方性法规在司法适用中是“参照”还是“依据”，在学术上和司法实务中一直存在争议，这也导致法官在审判中对如何适用地方性法规无所适从。

3.配套制度不健全影响实施。部分地方性法规的重要内容受容量等立法条件所限，难以作出具体规定，需要授权行政机关制定更加详细的规定或者办法。而有的行政机关未依法及时制定配套性规范性文件，无法解决好法规实施“最后一公里”的问题，极大地影响法规的实施效果。

4.实施主体能力不够也会影响地方性法规的实施。特别是少数领导依法行政的意识不强、能力不足，对违反地方性法规的行为视而不见、见而不管、管而不用。

（三）宣传氛围的原因

一是宣传工作不深不透。在调研起草阶段，法规起草单位和立法机关未能通过多种方式、多个渠道及时、持续发布地方立法信息，公民参与立法的热情未能被激发出来。在执法、司法阶段，实施主体未能以案说法，有针对性地开展地方性法规宣传工作。宣传、普及工作做得不扎实，有人认为现在法律法规太多，地方性法规不顶用，普法规划、计划根本挤不进去。

二是普法责任制未能落实。中办、国办提出谁执法谁普法的普法责任制的时间尚短，一些地方或者部门的落实情况不尽如人意，特别是本地制定的地方性法规的普及宣传还未被列入执法主体的议事日程。这些都导致干部群众对本地制定的法规知之甚少。

（四）人大监督力度不够

栗战书委员长强调，人大执法检查是行使宪法法律赋予的监督权，是“法律巡视”，是保证法律得到有效实施的一把“利剑”。通过监督推动地方性法规正确有效实施，无疑是人大常委会义不容辞的职责，然而实际情况并非完全如此。一是部分地方人大常委会对地方性法规的重要性认识不足，未将其实施情况纳入执法检查、视察、调研范围。二是虽然将地方性法规的实施纳入监督范围，但更强调监督的形式，而未对实质问题进行深度监督，往往是听听汇报，充分肯定成绩后指出一些不疼不痒的问题，解决实质性问题的很少，未充分发挥执法检查对法规实施的“法律巡视”监督利剑作用。

三、推动地方性法规“三入”——进入执法融入司法列入普法

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”荆州先贤张居正的这句名言，被习近平总书记多次引用。针对地方性法规实施难的问题，近年来，荆州市人大常委会坚持一手抓提高立法质量，一手抓法规有效实施，扎实推进地方性法规进入执法、融入司法、列入普法的“三入”做法，取得了较好的效果。

（一）突出精准立法，筑牢“三入”工作支撑点

充分发挥地方立法的引领和保障作用，必须高质量立法、立高质量的法。从荆州市的立法实践来看，着力在不抵触、有特色、好操作、少重复几个方面下功夫，在立法数量上坚持少而精，以2年立3部的频次进行立法。在项目选择上坚持小切口，注重管用、实用、好用。在进度时序上坚持质量为先，进度服从质量，如为了科学制定湖北省市州首部“一湖一法”的《荆州市长湖保护条例》，该市调整立法计划，表决时间推迟半年，并由原定的二审一表决变为三审后表决。由于在立法中精益求精，该市已经实施的4部法规总体质量良好。

（二）突出综合施策，抓实“三入”工作着力点

建立科学、民主、依法的地方立法工作机制，做到同向同行、并联并行、直通直行。

1.坚持在党委领导下推动“三入”工作。一是健全向党委请示报告制度。各级人大及其常委会和“一府一委两院”在党委的领导下，各负其责，将地方性法规“三入”工作摆上重要位置，定期研究解决实施中的困难和问题，重大问题应当及时向同级党委请示报告。二是建立统筹协调的工作机制。积极构建在党委领导下，人大推动，行政机关、监察机关、审判机关、检察机关实施和全社会参与的地方性法规实施工作格局，形成整体合力，推动建立“三入”工作的长效机制。2018年8月，荆州市人大常委会作出了《关于全面推动地方性法规进入执法融入司法列入普法工作的决定》，从法制层面规范这项工作，首开设区的市出台专门决定推动地方性法规实施之先河。

2.人大依法履职，强力推动“三入”工作。市人大常委会将推动“三入”作为监督工作的重要举措。一是制订法规实施方案。在本地每部地方性法规公布时，专门印发法规实施方案，明确法规实施的责任制、时间表、路线图。同时，人大常委会可以在年度“一要点两计划”的基础上，制订推动地方性法规实施的年度工作计划，将实施任务按年度具体化、项目化。二是实行地方性法规实施情况报告制度，督促政府在法规实施一年后，将法规实施情况形成报告提请人大常委会进行审议。三是加大执法检查力度，有计划、有重点、有针对性地组织人大代表对法规实施情况进行执法检查。四是建立执法检查报告和审议意见跟踪督办机制，对执法检查发现的突出问题和常委会的审议意见，督促同级政府及行政执法机关、监察机关、审判机关、检察机关限期解决、跟踪问效，并依法对有关责任单位和责任人进行严肃追责。五是完善地方性法规立法后评估机制。地方性法规公布实施之后，人大常委会采取实地调研、委托第三方等形式进行立法后评估，为推动法规正确有效实施提供依据。如《荆州古城保护条例》《荆州市文明行为促进条例》实施一年后，市人大常委会在进行执法检查的基础上，听取和审议了政府实施两部条例的情况报告。

3.实施主体压实责任，推进地方性法规实施。地方性法规能否得到正确有效实施，关键在于实施主体的责任是否压实。一是完善配套制度和实施措施。对于需要制定与地方性法规相配套的政府规章和其他规范性文件的，要及时制定。二是制定落实考核评价制度。将地方性法规实施列为法治政府建设和依法行政的重要考核指标，强化专项督查。完善行政执法行为考核制度，加强执法考评和考评成果运用，指导执法人员自觉履行法定职责，严格规范执法行为。三是强化地方性法规的司法适用。将地方性法规纳入审判机关、检察机关的业务学习范围，增强法官、检察官适用地方性法规的能力。检察机关将地方性法规的实施作为法律监督的重要内容。四是强化地方性法规进入执法。要求执法人员在执法过程中依法合理運用，不断提高执法水平和工作实效。2018年以来，荆州市相关部门依据地方性法规处理违法行为106件次，处罚9人次。特别是城管部门依据地方性法规，执法效果比较明显。

4.营造氛围，夯实地方性法规实施的社会效果。加强地方性法规的宣传普及是做好“三入”工作的基础。一是全面落实普法责任制。将地方性法规的宣传普及工作列入五年普法规划和年度普法计划。强化实施主体的宣传普及职责，切实做到谁执法谁普法，积极探索谁司法谁普法、谁主管谁普法的普法责任制。二是开展形式多样的地方性法规宣传普及活动。健全立法、执法、司法全过程的地方性法规宣传普及体系。根据地方性法规的特点，通过丰富多彩、喜闻乐见的形式开展地方性法规的宣传教育，不断完善媒体公益普法宣传。三是完善社会参与和监督机制。鼓励和支持广大公民积极参与推动地方性法规“三入”的监督工作，提高监督的效果。

（三）突出法规实效，培育“三入”工作生长点

推动地方性法规“三入”，逐步形成地方性法规实施的长效机制，真正让地方性法规落地生根，还需抓好三个方面的工作。

1.促进共识形成。促进形成地方性法规也是法的共识，切实清除那种认为地方性法规等同于甚至不如红头文件的思想;促进形成地方性法规的生命力同样在于实施的共识，让各方面都认识到，如果没有地方性法规的实施，法律的生命力和权威也会大打折扣;促进形成不仅要注重立法质量更要重视法规实施的共识。虽然设区的市行使立法权不久，但从现在起就应当认真研究、有效破解地方性法规实施难的瓶颈，真正让其“活”起来、“立”起来、“硬”起来。

2.促进工作落地。行政机关、监察机关和司法机关要做好在行政执法、监察、民事和行政案件裁判、法律监督、公益诉讼等方面，引用、适用并全面执行地方性法规的工作。对于需要制定与地方性法规相配套的政府规章和其他规范性文件的，实施机关应及时制定，以打通地方性法规落地的“最后一百米”。

3.促进成效显现。推动地方性法规“三入”要从口号逐步变为现实，应当把这项工作与落实中央决策部署紧密结合起来，与地方改革发展大局紧密结合起来，与推进地方民主法治建设紧密结合起来。如《荆州市文明行为促进条例》在该市创建全国文明城市过程中，成为文明劝导、公共场所禁烟、养犬管理等城市管理的重要依据。

注释：

[1]《荆州市建立地方性法规“三入”工作机制 着力破解地方性法规实施难题》，见全国人大宪法法律委、全国人大常委会法工委2018年第三十三期《法制工作简报》。

[2]张德江：《在第二十三次全国地方立法工作座谈会上的讲话》，见全国人大常委会办公厅十二届（第62期）《情况通报》。

[3]李强、龚南海、陈立洋：《以司法职能助推地方民主法治建设——重庆市第三中级人民法院适用地方性法规情况的调研报告》，载《法律适用》2012年第2期。

[4]张文显：《法理学》，高等教育出版社2011年6月第4版，第45页。

（作者张钦系湖北省荆州市法学会会长、長江大学法学院兼职硕导，张雪、杨军系湖北省荆州市人大常委会法工委干部）