公益诉讼调查核实权分析

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一、检察机关公益诉讼调查核实权的概述

公益诉讼调查核实权是法律赋予检察机关的一项重要权利，其被规定于《人民检察院组织法》第20条第4项、第21条以及《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条等法律以及司法解释当中[1]。具体更为细化的内容，则是被规定于《检察机关民事公益诉讼案件办理指南(试行)》和《检察机关行政公益诉讼案件办理指南(试行)》等内部文件当中，效力层级远远低于司法解释以及法律法规[2]。所谓公益诉讼调查核实权，主要是指检察机关在公益诉讼中为了夯实证据、了解案件事实，更好地保护社会公益以及国家利益，采取地调取证据材料、勘验鉴定、调阅案件材料、询问等措施，依法查明案件事实的权利。之所以要赋予检察机关调查核实权，主要是因为公益诉讼专业性强、案件复杂，如果不能尽快地查清案件事实，不仅难以保护社会公益以及国家利益，而且势必会导致案件办理过程中受到阻碍。

二、检察机关公益诉讼调查核实权的权力属性

(一)调查核实权归根溯源属于证明权

稽查机关在公益诉讼中具有诉讼参与主体以及诉讼监督主体双重身份，其与一般的原告、被告以及其他诉讼参与者具有明显的区别。例如，检察机关既可以不受到反诉，也可以不向审判机关缴纳诉讼费。因此，从这个层面来看，检察机关在公益诉讼中无论所肩负着何种使命，肩负着何种责任，其都属于诉讼诉讼当事人，需要就待证的事实承担相应的举证责任。一是需要立足于自身的主张来主动收集相应的证据，确保自身在诉讼活动中能够及时举证。二是需要立足于辩论主义的原则来调查证据。尤其是在公益诉讼当中，需要事实以及证据会涉及专门性的知识以及技术。如果不能赋予检察机关一定的证据收集以及调查核实权，势必会导致检察机关难以在诉讼活动中用证据来支撑自己所主张的事实，进而弱化公益诉讼的功能。综上所述，检察机关公益诉讼调查核实权归根溯源属于证明权的范畴，但其由于与一般诉讼中的原被告具有本质的区别，所以应当是证明权的一种特殊形态。

(二)调查核实权是法律监督权得以实现的重要保障

我国公益诉讼在制度设计层面可以划分为诉前程序以及提起诉讼程序两个阶段。一方面，在诉前程序当中，检察机关行使调查核实权能够更好地初步了解案件事实以及相关情况，履行法律赋予该机关的监督权，为后面提起诉讼程序提供保障。另一方面，在提起诉讼阶段，检察机关行使调查核实权能够进一步对侵害国家利益、公共利益的行为进行审查，以当事人化的身份来对相关的违反行为进行监督。然而，要实现法律监督，仅仅赋予检察机关相应的诉权是远远不够的，还应当从裁判者的视野来看待这一问题。只有赋予检察机关调查核实权，确保检察机关在事实充分、证据充足的基础上提起公益诉讼，才能更好地为审判机关及时、正确裁判提供依据。综上所述，检察机关公益诉权以及调查核实权都是检察机关行使法律监督权的重要保障，是检察机关履行自身法律监督职责的关键。

(三)调查核实权具有一定的强制性，属于特殊取证权的范畴

检察机关的调查核实权主要是指检察机关对调查收集到的证据进行审查的一种权利，其能够帮助检察机关根据案件的需要来判断是否存在侵害公共利益的行为以及是否符合公益诉讼的起诉条件。因此，这种权利相较于一般的请求权或者当事人权利而言具有一定的强制性[3]。特别是在部分大型公益诉讼案件中，相关违法行为损害的范围广、内容繁杂。如果不能确保检察机关调查核实权享有一定的强制性，将会导致检察机关取证困难，使得公益诉讼丧失应有的效用。这种强制性可以表现为以下几个方面：一是检察机关在调查核实过程中可以借阅、调阅行政机关、司法机关以及其他单位的文书材料。二是检察机关对于拒绝配合调查核实工作、妨碍调查核实工作的个人可以追究相关的责任。综上，从维护公益诉讼的功能以及价值的角度出发，调查核实权具有一定的强制性，与一般的取证权有所差别。

三、检察机关公益诉讼调查核实权存在的问题

(一)调查依据不足与调查所需高配合度之间的矛盾，难以保障调查核实权的强制性

检察机关办案人员在调查核实过程中需要相关单位、个人的高度配合，才能取得应有的效果。一是现有的法律对于调查核实权只是做了一个原则性的规定，没有就被调查对象不配合的法律后果予以具体明确，导致相关单位和个人不愿意配合检察机关的工作，影响调查核实工作的正常开展。二是目前社会整体对公益诉讼的认可度不高，许多不涉及个人利益的群体不愿意配合检察机关的调查核实工作。同时，我国尚未从法律层面建立一套多部门相互协作、相互配合的调查核实机制，影响了调查核实工作的效率与质量，也导致检察机关办案人员中受阻。

(二)专业机构介入不足调查专业性之间的矛盾，难以保障调查核实权的专业性

公益诉讼案件会涉及大量的专业性内容，需要专业部门的介入。例如，食品类公益诉讼中需要对食品进行检测和检验，需要计算损害的比例；环境类公益诉讼中需要对污染存在与否、损害的具体内容以及污染物的数量进行分析[4]。然而，当前司法实践中各地检察机关引入专业机构的做法不一，加之缺乏成熟的机制，导致调查核实工作的结果受到质疑。

(三)办案经费、人员以及设备不足，缺乏精干型和复合型人才队伍

司法实践中，检察机关办理公益诉讼案件以办案组为单位。然而，由于部分检察机关(尤其是基层检察机关)由于缺乏必要的办案经费、人员以及设备，难以有效行使调查核实权[5]。一是办案经费不足，调查核实的效果不佳。例如，在环境公益诉讼案件中，检察机关需要承担较高的评估费用、检测费用。如果缺乏相应的办案经费，轻则导致调查核实受阻，重则使得公益诉讼案件陷入僵局。二是人员不足。部分检察机关人员配备不合理，难以满足当前公益诉讼的发展需要。三是设备不足。现阶段，部分检察机关在缺乏相应设施设备，很多办案人员不能形成真正意义上的战斗能力。例如，配长焦镜头、车辆、航拍器、执法记录仪的匮乏影响调查核实权的应用。四是部分办案人员长期从事诉讼监督工作，对于公益诉讼这一新业务缺乏必要的了解和使用能力，难以满足该类案件专业性强、证据广的基本要求。这就使得部分办案人员在调查核实过程中主要采取复制证据材料、调取证据材料、询问等传统的方式，很少使用价值评估、损失评估、检测、鉴定、勘验等方式。

(四)证据收集标准以及证据效力的标准不明

调查核实工作的本质就是调查事实和收集证据。当前，司法实践领域以及理论学界对于检察机关收集证据的程序是否应遵循严格的证据形式、证据内容、证据规则以及证据是否具有优先效力存在争议。例如，检察机关调查核实工作中取得的证据是否适用非法证据排除规则？假如检察机关已经完成调查核实工作，被告再次提出鉴定、评估的，应当如何处理“”检察机关证明标准是否应达到“案件事实清楚、证据确实充分”的标准？上述问题尚无定论

四、检察机关公益诉讼调查核实制度的完善建议

(一)加快立法，为调查核实权提供法律保障

未来我国立法机关有必要从法律层面就相关单位、个人不配合检察机关调查核实工作的行为进行规制，明确具体的责任承担方式以及内容。例如，可以参照民事诉讼中妨碍执行以及妨碍诉讼活动的相关规定，在相应的法律中赋予检察机关罚款、拘留的权力，明确不同条件下的适用情形，有效减少当前司法实践中存在的不配合现象。除此之外，要进一步探索配合调查的保障机制，并从法律层面予以明确，解决调查核实权刚性不足的问题。一是可以赋予检察机关向社会公布调查情况的权力，就不配合调查核实的行为向社会公布，借助社会监督的方式来确保相关单位、个人配合调查。二是借助形成纪检监察部门、检察部门以及公安部门联动的机制，通过多边协助来推动公益诉讼的进程。

(二)完善专家库建设，增强调查核实工作的专业性

一是要加强与社会上的技术咨询、检验、鉴定、勘验单位进行合作，借助“外脑”来行使调查核实权。为此，建议由市一级的检察机关组织食品药品安全监管、审计、财会、国土资源管理、环保管理等方面的专业人士来组成专家库，帮助基层检察机关处理专业方面的难题，为调查核实工作的开展提供专业支持。同时，要从法律层面进一步明确专家出庭、专家参与案件讨论、专家列席检委会、专家意见等相关问题，为调查核实工作的开展提供制度保障，解决各地做法不一的问题。二是要避免陷入“唯鉴定论”的误区，借助专家以及鉴定人的意见来开展调查核实工作。

(三)做好经费、人员以及设备的配备工作，打造精干型和复合型人才队伍

一是要在现有基础上进一步增加经费、人员以及设备，确保基层检察机关能够有足够的能力办理公益诉讼案件，有效行使法律赋予的调查核实权。同时，检察机关要设置相应的办案组，明确办案组内部成员的组成数量，加强组织领导。二是要强化检察系统内部的协调与合作，进一步实现人力、物力以及财力配置效益的最大化。三是要进一步做好人才队伍培训工作，采取互派交流、实地调研、专家授课等方式来强化办案队伍的能力。同时，检察机关要重点改变办案人员的办案思维，确保办案人员能够综合应用多种方式开展调查核实工作。

(四)明确证据收集标准以及证据效力

未来我国在立法过程中，要重点明确检察机关公益诉讼中的证据收集标准以及证据效力，夯实调查核实制度的基础。一是出台证据收集的基本规范，理清调查核实工作中非法证据以及瑕疵证据的区别以及法律后果。同时，参照民事诉讼的相关规定赋予检察机关予以补正和解释的权利。二是明确证明标准。本文认为，公益诉讼中既然已经赋予检察机关调查核实权，故其证明标准应当高于普通民事诉讼中的“高度盖然性”规则。但是，考虑到现有机制不完善的特点，其证明标准也应当低于刑事诉讼中“案件事实清楚，证据确实充分”的标准。

五、结语

近些年来，随着学界关于公益诉权讨论的不断深入以及司法实践中公益诉讼案件数量不断增多，解决公益诉讼中难题已经成为司法实践迫切之需要。文章从调查核实权的角度就检察机关公益诉讼进行研究，旨在进一步为相关主体提供理论借鉴和参考，更好地为检察机关开展调查核实工作提供体系论证基础以及实践指引。