预算绩效评价的国际经验与借鉴

陈 馨

一、引言

十九大报告明确提出，要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，这一重要论述将绩效管理的重要性提升到前所未有的战略高度，体现了新时代国家治理体系和治理能力现代化的新要求。2018年9月，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》正式印发，这是我国关于预算绩效管理的纲领性文件，是全面实施预算绩效管理的统筹谋划和顶层设计，是我国新时期预算绩效管理工作的根本遵循。由此我国步入预算绩效管理全新时代。

当前，我国经济运行延续了总体平稳、稳中有进的发展态势，主要宏观经济指标保持在合理区间，但是经济发展面临新的风险挑战，国内经济下行压力加大。政府财政收入增幅明显减缓，一些地方财政收支紧张，在这种情况下，加强预算绩效管理，压减一般性支出，把低效无效资金节省出来用于急需的领域，是优化财政支出结构，提高财政资金使用效益的有效途径。

现代预算绩效管理改革始于上世纪八九十年代英国、澳大利亚等国，随后在OECD成员国及其他国家广泛推广实施，并逐渐成为世界性的财政改革潮流。我国绩效预算是在20世纪传统绩效预算基础上发展而来的，是一种以公共利益为目标的预算方式，有助于提升我国公民的服务意识，进而实现以高效服务为中心的内部控制预算管理方式，克服了传统绩效预算只强调服务管理的缺点，并将服务、管理与控制预算方式结合在一起，使中国式预算成为实现政府正常运行的强有力保障。因此，预算绩效评价与赋权设计斟酌取舍，成为我国绩效管理的重要影响因素。

二、文献综述

Cheryle A Broom（1995）对新绩效预算考核相对成功的国家进行了实践考察；Xiaohu Wang（2000）考察了美国政府实施的新绩效预算评价指标，针对该指标的调查，选取近十年对美国数以千计的人口进行问卷调查研究，调查结果包含一个预算完整过程，该过程包括四个阶段，通过使用绩效评价信息，对国家的预算绩效衡量和执行情况进行了研究。

（一）根据公众需求确定绩效预算的目标和评价标准

通过确定绩效预算评价目标，从而确定政府活动和支出的最终评价指标。从具体的实践来看，政府在实行新绩效预算时都制定了战略目标，但很多是脱离实际的，是一种理想的战略目标。以这种理想目标为中心，建立政府的基本责任机制和绩效体系能够激起国家甚至公众的热情，但如果设定的目标与实际情况相脱离，那么公众将会在管理过程中失去坚持的动力，尤其新绩效预算往往兼具复杂性和技术性，管理过程十分困难。因此，以上学者的研究发现，对于新绩效预算战略计划实施效果好的政府，其在制定战略计划时都是根据当地实际情况出发，多次充分征求广大公众意见，发现公众关心的本地存在的关键问题，并将解决这一根本问题作为战略目标，确定衡量政府预算绩效的结果性指标。

例如，俄勒冈州在制定预算绩效管理目标时，围绕如何获得人们持久的支持，保持公众对于绩效管理的兴趣这一理念出发进行调查研究，得到结论是，只有从人们现实的需要出发，才能达到对预算绩效准确评价的效果。达成这样共识后，他们对俄勒冈州的现实问题和公众需要进行调查，发现公众对政府部门不满的主要原因在于，经济发展长期缺乏活力，当前社会环境不利于吸引和保留优秀的企业与人才，这也是该地区存在的根本性问题。公众有意愿改变这一现状，基于此，州政府部门以振兴经济为出发点，提升本州经济活力，确定了预算绩效评价的目标和评价指标，建立起政府责任制。

结果表明，从现实根本问题和公众实际需要出发建立的绩效管理是成功的，这样确定的绩效管理目标与公众的利益紧密联系，公众有动力为解决问题而努力工作，从而保证绩效管理的顺利进行。

（二）绩效衡量指标设计要充分听取各方意见

在确定绩效预算的目标后，政府通常会建立专门的工作小组，根据战略目标，由其负责设计绩效评价标准。通常做法是，首先根据战略目标草拟绩效评价标准，然后公开发布，及时搜集社会各方反馈意见，将公众意见形成集中意见，据此修改并完善草拟标准，最终形成统一标准。

例如，弗吉尼亚州1993年成立为人民负责政府委员会，委员会成员是由州长任命的公民。委员会的宗旨是，通过州政府与公民的共同努力提升绩效评价结果。委员会的首要任务就是设计绩效评价标准，然后采用邮件等方式来广泛征求公众意见。弗吉尼亚州政府和立法机构也将参与绩效评价标准的设计。经过半年多的努力，委员会在吸取和吸收公众的意见后，完成了对绩效评价标准的设计。

相反，英国地方政府在实施绩效管理时，其绩效评价指标是由中央政府设定的，因此按照该标准考核政府部门时，定期将评价结果向公众公布。但是，由于设计的绩效评价指标脱离了地方政府的实际情况，并且是产出衡量指标，不仅地方政府有抵触情绪，而且公众也好无兴趣和管理动力，绩效评价流于形式，形同摆设。后来，绩效评价的指标确定权转移至地方政府，地方政府根据本地实际情况和公众实际需要设计出新的绩效评价指标，才取得了理想的结果。

（三）实行内部控制管理方式

绩效预算是中央对地方以及地方政府对其部门和机构实行内部控制管理方式。内部控制管理是与传统的分项预算实行外部控制方式相对而言的。分项预算是通过法律对预算支出进行管理，主要关注投入，忽视对产出以及产出影响的管理，对预算单位进行了详细的规定、限制和监督，管理者必须严格按照规定的用途使用资金，对资金用途进行规范的同时也束缚了管理者的创新思维，同时也损害了公共支出的效益。绩效预算正是为了解决这些问题而产生的。新绩效预算以结果为导向，给予预算单位相应的管理自主权，主管单位只对预算目标和资金总额而不是投入进行控制。这种内部控制管理方式无疑会发挥预算单位的主动性，提高资金的使用效益。

实行内部控制管理，将允许地方政府及机构结合战略目标，根据本单位的实际情况制定适合自己的战略目标和绩效评价指标。如果抛开基本预算内容，而由上级主管部门甚至是中介咨询机构来代办的做法是违反绩效预算原则的，注定无法实现绩效预算的目标。

上文提到，英国地方政府预算绩效改革时，评价指标是由上级政府制定的，这不仅与实际情况相脱离，还对地方政府造成了抵触情绪。后来总结失败经验，将自主权归还给地方政府，由其根据国家战略目标和地方实际确定评价指标，很好地调动了地方政府的积极性。

受到客观原因影响，不同国家对于同一经济发展趋势下的绩效评价得出了不一样的结果，针对该结果，需采用多种方式对预算绩效评价与赋权设计进行分析。宋之杰和高晓红（2002）提出了主观赋权法，将该方法融入预算绩效评价过程中，从而实现主成分的分析；李建明（2007）采用属性AHM赋权法，确定了指标权重，并将该权重应用到公共服务质量评价中；Sun(2010)提出了模糊综合评价法，根据该方法构建了绩效评价模型，该模型的指标维度是由政府部门制定的，而不确定性因素是通过主观决策来决定的。

在相关综述性文献中，存在赋权设计混淆的问题，因此，本文将借鉴国际经验和做法，结合其预算绩效评价标准，对我国预算绩效进行赋权设计。

三、国际主要预算绩效评价方法发展分析

以国际经验为基础，预算绩效评价方法的发展可以划分为三个阶段：

（一）阶段一：19世纪绩效评价的开启

法国经济学家Pareto在该时期提出了最优概念，就是从不可比较的目标中寻找最优的单一目标，该思想是由单一目标决策向多目标决策转变的关键环节。19世纪是工业繁盛发展的时期，该时期的企业管理者开始重视员工绩效，这当中，Peter Drucker和Douglas McGregor 等学者提出的目标管理( MBOs) 和员工激励理论，为绩效评价的发展奠定了重要的基础。在美国，正式绩效评价是在1815年陆军装备部制定了武器制造的标准程序之后开始的，这为后来泰勒的科学管理运动提供了启蒙作用；波士顿以学校评估为基础开始的绩效评价，对教育人员的的评价进行量化思考与分析。

（二）阶段二：20世纪预算绩效评价方法的形成

20世纪初，由泰勒引领的科学管理运动开启了绩效评价方法的研究和应用，这是最初的一种评价方法。30年代，美国发明了成本收益法（CBA），是以货币单位为基础对投入与产出进行估算和衡量的方法。Szilard（1929）将熵减少与获得信息联系起来，而Shannon（1948）通过上述联系对熵的概念进行了重新定义，并将其引入信息论，开拓了新的应用领域。这些为客观评价方法的发展奠定了基础理论。

20世纪中期，绩效评价方法逐渐向专业化方向发展，并在50年代末至60年代掀起绩效评价应用的热潮。Spreigel（1962）在报告中指出，美国超过60%的组织已经建立了绩效评价体系。英国也将成本收益法应用于交通运输领域，评价其地铁和高速公路建设项目。70 年代，美国、英国、法国等发达国家将私营部门的绩效管理方法引入政府绩效评价，形成了新的公共管理改革趋势。

在20世纪后期，绩效评价作为一种有效管理方式引起学术界的重视，但Striven（1991）研究发现，绩效评价虽然在生产实践中起到了良好的作用，比如节约资金、提高产品质量、提高效率等，但绩效评价仅被作为一种任何学科分支都可以应用的技能，并未被作为一门单独的学科进行研究。

与此同时，学者开始从定性角度进行研究，并发现了专家在绩效评价中的作用。Balk（1989）研究发现，许多具有专业知识的专业人员有意识提高政府绩效，但他们并不具备制定决策和管理的权力。大部分技术人员只是在监督操作和技术辅助的低级别岗位，他们介于行政人员和一线操作者之间，正是拥有这种独特的位置特征，以及具有优秀的技术分析能力，使他们在提高政府绩效方面具有突出的优势。80 年代，美国也开始使用成本收益法( CBA) 作为集中监管审查的工具，使政府对于成本收益的非正式定性权衡，转变为以复杂的数学及经济理论为基础的专业技术方法。

（三）阶段三：21世纪预算绩效评价方法的广泛应用与发展

21世纪，人类社会变革超速发展，要求对预算绩效评价方法及评价指标进行相应的调整以满足新形式的需要。Melnyk（2014）提出绩效评价应根据实际环境和策略进行调整，他认为弹性预算绩效评价体系更具优势。这一时期，绩效评价方法的应用和发展呈现以下特点：

1．预算绩效评价方式由定性向定量转变。21世纪，专家评判定性方法已难以满足实践的需求。Atkinson 和Mccrindell ( 1997)研究发现，政府绩效评价未取得实质性进展的原因在于其测量范围和指标均过于宽泛。随着信息技术和数据技术迅速发展，以及联邦政府对于项目等级评估工具在推进公共支出项目的评估与管理中的应用，直到2008年才产生了足够多的可用于综合分析的数据，这为政府绩效预算评价由定性向定量转变提供了基础。政府绩效评价的量化研究和应用逐渐开始。

2．预算绩效管理重点由投入导向产出和绩效导向转变。近年来，随着信息技术的发展，社会透明度不断加大，为社会公众监督和评价政府提供了便捷的渠道，因而公众监督和评价政府绩效的意愿越来越强烈，大多数国家开始更关注公众的满意度。在新公共管理准则的要求下，公共部门管理者为了提高服务质量，需要直接满足公众的需求，由此产生了一系列新的信息需求，管理会计应运而生，可以有效满足这些需求，进而作业成本法( ABC) 、平衡计分卡( BS ) 、目标成本计算( TC ) 、战略管理会计( SMA) 、质量成本( CQ) 等适用于公共部门的方法逐渐成为新的关注领域。

四、指标赋权设计的国际比较

我国目前的大多数绩效评价体系中，涉及的评价方法并不是传统意义上的评价方法，而是属于赋权设计范畴，但赋权方法并不等同于绩效评价方法。在目标管理理论下，需通过设立一定指标来反映目标的完成程度，这首先要解决指标赋权问题。赋权可以采用多种方法，如专家赋权法、主成分分析法、因子分析法等，具体分析如下：

（一）一致性分析

1.在绩效评价标准上保持赋权设计的一致性

绩效是由多个方面构成的，因此对其度量也要从多个维度进行，这就是评价指标的设计。但不管选择何种评价工具，目的都是将抽象的绩效以可以度量且可以比较的形式展现出来。因此，选择不同的评价工具，仅仅是用不同的途径对绩效这一复杂的内容进行解构。绩效是由多维构成的，每个维度的比重是不同的，因而对赋权进行设计，就是针对不同指标赋予不同的权重，从而展现绩效各个不同的侧面。对于预算支出项目管理而言，无论选择使用哪种绩效评价工具，都要能够揭示出指标所要度量的各种信息，从而展现一定时期内预算执行完成情况与产出信息，进而实时判断预算资金的使用是否偏离了绩效目标。

2.工作流程保持一致性

无论选择何种绩效评价工具，首先都要针对具体的评价对象和评价目标制定相应的评价方案，并设计具体的指标体系，确定指标赋权。通常，绩效评价过程包含五个要素，即评价对象、评价指标、指标权重、集结模型与评价主体。理论上分析，包括指标体系、评价方法、评价标准等在内的评价方案，均需要经过专家咨询与论证，根据专家的意见和建议进行修改完善，最后形成正式的评价方案。

3.绩效评价方法指标赋权问题的一致性

从宏观角度分析，所有的公共服务都是针对某个目标进行的，因目标不同，其测度方法也不同，因而也不存在某种适合于所有的公共服务测度的方法。鉴于此，各国给予不同的方法建立了相应的评价指标体系，但对于指标的选取和如何将指标进行加总，还存在微观层面上的技术问题。其中之一，就是对指标的权重的设置具有不确定性，包含量化指标的不确定性和赋权方法的不确定性等。在一个评价方案中，指标权重体现了不同指标的重要程度，因而在指标选择过程中，就需要根据重要性筛选出更具影响力的指标。然而，绩效的概念还没有明确的严格定义，无法实现精准量化测度，权重的赋值难免存在一定的不确定性，因此无论何种赋权方式都不可能完全符合事物本身的性质，权重赋值往往会受到具体问题、专家观点等因素的制约。另外一个问题是，指标权重确定以后，也不能直接将指标得出的结果进行加总。在预算绩效评价指标设计中，可加性问题一般通过统计学原理归一化的方式以及采用数据挖掘理论、集合理论，引入二态变量的方式来解决。

（二）差异性分析

1.不同赋权方法之间的差异

在学术研究及实践中，德尔菲法是一种常用的赋权方法。指标权重是专家根据比较和经验来设定的，是一种典型的主观赋权法。在这一过程中，相关主体的利益取向反映在指标体系中，赋权过程就体现为一个策略博弈的过程，因此主观赋权法由其天然的弊端。而客观赋权法则主要通过客观数据来设定指标的权重值。虽然在理论上能够对获得的数据进行客观的分析，但在实践中常见的往往是关于绩效的主观解释，尤其是赋权过程涉及到专业技术人员，则更难获取绝对客观的测量数据。目前，在平衡计分卡、目标达成法等系统性评价方法中，仍需很大程度依赖主观赋权法。而数据包络分析以决策单元各输入输出的权重向量为变量这一独特的方式，很好地避免了主观赋权的弊端。

2.客观性较强赋权方法的差异

为了解决主观赋权的弊端，形成了层次分析法、主成分分析法、因子分析法等都是基于统计学原理来计算指标权重的方法。熵值赋权法利用数据信息计算各项指标的熵值，判断所获信息的有序度，从而衡量各个指标对综合评价的贡献程度。模糊综合评价法通过模糊数学的方法确定指标权重，有效解决了指标权重的模糊性问题。虽然这些客观赋值法相比主观赋值法更加客观，但也存在一些问题，如层次分析法受到排名逆转现象的影响，即当增加或删除一个替代性的指标选择时，会改变原来的排序。主成分分析法、因子分析法也同样存在这一问题。

五、启示：优化绩效评价方法及权重赋值的路径选择

（一）以权力制衡为目标，根据具体对象选择效评价方法

目前，有多种相对成熟绩效评价方法，诸如平衡计分卡、标杆管理法、作业成本法等，但是在实践中，各国在国家层面都会倾向于推广统一的预算绩效管理计划。实践中，但针对不同组织机构，如何建立起与之相适应的评价体系，采用合适的评价方法，设计出易于操作的评价指标，其实各个国家都还处于探索阶段。绩效评价涉及多方利益主体，因此不能简单照搬某一国家的方式，而且单一的评价方案无法兼顾多方利益主体，过度中心化的决策机制形成的统一评价方法也无法兼顾多样化的评估对象。

国际经验显示，长期使用标准化的统一预算管理模式存在弊端。美国联邦政府1960年在所有政府机构推广采用PPBS，由于长时间使用一种预算绩效评价的方法，解决同类问题总是使用同一种方法，会形成许多管理的盲区，而于1971年在联邦政府层面被叫停。同样，英国全面推广的全面质量管理法，也因其是否能够满足多样化的利益相关者需要而备受争议。由此得到的启示是，我国在制定绩效评价方案中，不能仅采用单一的绩效管理方式，同时还要根据环境的变化及时进行动态调整。

在委托代理相关模式下，政府部门的决策者更注重的是自己的政治生涯，且其在制定绩效评价目标、指标选择、评价方法、指标权重方面具有优先话语权，而作为委托人的公众追求的目标是满意度，由此这二者之间形成不对称性。这时，要想解决这一矛盾，就要同时采取多种绩效评价方法，在多种评价方法之间寻找平衡点。据OECD统计，大多成员国选择同时采用多种评价方法采取绩效测量和绩效评估的方法。因此，我国也应借鉴不同的评价方法，充分考虑相关利益主体的实际情况，采用不同的评价技术，形成相互制衡的作用。

根据以上分析，本文将评价主体分为以财政预算部门为代表的内部评价主体与以社会公众为代表的的外部评价主体，以满足不同主体的利益诉求。内部评价主体对预算编制及预算资金具有优先使用权，也拥有绩效信息优势，是绩效评价的直接主体。当缺乏明确的目标或标准来定义效率时，多采用标杆管理的相对业绩比较方法来辨别和采纳一项最佳的实践，因此标杆绩效评价方法适合预算资金使用者。另外，预算的过程会产生第一手成本信息，在应用成本会计的基础上，可通过成本效益综合评价方法评价其绩效。财政预算部门通常需要综合考虑多种因素，因此适合采用目标管理法、平衡计分卡等综合性评价方法。对于社会公众等外部评价主体，可以借鉴第三方评价及公众满意度调查法，从外部对政府绩效评价过程及结果进行监督。

（二）通过制度及客观依据，使赋权由主观转变为客观

就当前各地预算绩效评价体系实践来看，虽然定量评价的呼声越来越高，但指标权重赋值仍具有浓重的主观色彩。就指标权重赋值而言，可以通过制定硬性的制度规定数据共享，以保证基础绩效数据的质量，进而倒逼主观决策与客观事实最大程度上保持一致。

1.基础绩效数据质量的保证

数据是进行量化评价的基础，保证绩效评价基础数据质量是赋权设计的关键。

以国际经验为基础，OECD大多数成员国在绩效数据数量方面已经取得了较大进步，但数据质量及相关性仍存在较多问题。目前我国政府部门也搭建了一些数据平台，但是很多数据不能对外开放。从理论上分析，绩效评价所需要的数据应具有政策关联性，在线数据库一定程度上能够解决数据不足的问题，但还存在一些现实问题，本文认为，可以从以下两个方面着手来解决：

（1）加大预算资金以保证数据质量

在发达国家，开展绩效评价过程中，对信息技术进行了大量的资金投入，由此形成了庞大的公共支出评价数据库，为对各类项目支出开展横向与纵向的效益评价提供了有效数据支持。该过程需要投入大量资金与人力，并且后期的升级与维护也需要持续性的投入，根据美国联邦政府预算披露，2018年信息技术投资预算已经超过960亿美元。数据是绩效评价的基础和核心，因此我国需要加大对这项基础设施建设的投入，才能从本质上解决绩效评价数据的质量问题。

（2）整合政府机构及企业数据库

分散在各个机构的数据并不能对绩效评价起到促进作用，反而增加了相关主体获取数据的成本。根据GAO的研究报告，美国奥巴马政府期间开始整合数据中心，截止到2018年数据中心已经关闭了4000多个，2019年又关闭2000余个。美国行政管理和预算局也倡议，为了实现数据的优化与整合，需关闭单独机构数据中心，优化物理数据中心，并将数据移至到云端，实现不同机构之间的数据共享。参考国际经验，根据我国公共管理机制特点，宜构建统一的数据中心，避免各个机构独自为政建立各种中小数据中心，从源头控制后期关闭和整合数据中心的成本。

2.制定规则促进主观评判客观化

数据共享中心建成后，里面将存储海量的信息，这些信息需要通过技术人员处理和分析之后才能发挥其应用价值，然而，实践中进行量化分析的技术人员往往无法获取足够的高质量数据，而能够获得数据的政府机构人员缺乏相应的技术，因此，要通过制定制度规范，促进数据的共享，为主观评价提供客观基础。目前，理论研究者和绩效评价实践者在研究预算绩效评价方法及指标赋权时，都希望采用更加量化的方法，这就需要开放数据中心权限，实现相关主体之间数据共享，尤其是在专家评判时保证绩效数据的互通。

在确定指标权重时，权重确定方法需要予以公开，对指标设定、权重设计的科学性与可操作性要进行反复论证，对一些因信息不对称产生的权重设计问题，可以通过增加专家组组数，组与组之间独立测评，以有效降低测评的主观性。

六、结语

实行绩效预算评价可以提高预算资金使用效率，提升现代公共服务管理水平。本文在现有文献的基础上，借鉴国际经验，对我国预算绩效评价与指标赋权设计进行研究。预算绩效评价与指标权重设计是一个循序渐进的过程，后期研究需完善的地方还有很多，因此从政府管理角度来看，政府作为财政资金预算主体，有责任履行公众委托的重任，接受来自全社会的监督，合理配置财政资金，满足公众的需求，这是未来预算绩效评价与指标赋权设计的切入点。