当前中小学校内部控制建设问题探究

张惠琛

（福建省福州市教育会计核算中心，福建 福州 350000）

一、中小学内部控制存在问题分析

（一）中小学普遍欠缺一套适合本校运行的有效的内部控制体系

随着经济的发展，各种体制改革正在如火如荼地进行，以部门预算、采购预算为主要内容的财政管理体制改革的不断深入，给学校的管理工作、会计工作提出新的更高的要求。其次，随着我国整体对于教育的愈发重视，投入到中小学的教育经费是在逐年增长的，中小学校如何科学有效的管理和使用教育经费，发挥财政资金使用的最大效益，以确保财政教育经费合理进行学校教学设施的购置、学校的基础建设，防范资金的浪费和低效，要实现这些目标的有效途径之一即为加强内部控制。其三，学校的管理比较独特，其管理的重点是教育教学工作，往往忽略了内部控制建设，因此中小学在内部控制上存在比较多的问题，本文通过对中小学内部控制的现状的讨论，总结其暴露的问题，并提出切实可行的合理化建议，以期能够给中小学校管理工作提供启示与思考。

中小学内部控制是为了使学校的各项经济活动都能在各种法律法规的约束下进行，保护学校的各种资产不闲置、不流失并保持高效使用状态，在遵循各种财务制度规定下做好财务工作，为学校创建健康良性的运行环境，要求学校建立的一系列相互制约、相互联系、严密完整的规范化、系统化的制度体系，对经济活动的风险进行防范和管控以防范舞弊、预防腐败，以达到提高学校办学效率的最终目的。

目前中小学校内部控制制度建设比较薄弱，内部控制制度存在较多的不足和缺陷。中小学校重教学轻财务的现象普遍存在，学校各项工作围绕教育教学活动展开，学校的领导没有意识到内部控制建设对单位管理与发展的作用，没有建立起一套规范化、系统化内部控制制度体系，学校的经济业务活动缺乏制度的规范约束。近年来，很多学校在上级部门的要求下也建立了相应的内部控制制度，但是他们制定出来的制度也仅仅流于形式，只是应付检查，没有真正让制度落地，没有在学校营造按章办事的氛围，各项业务活动进行过程还是存在绕开制度事实。

（二）现有中小学设置的内部控制岗位缺乏有效牵制制衡

由于中小学校的特殊性，学校普遍存在重教学轻财务的状况，很多中小学校的职能部门都依然是总务处、政教处等传统的部门，学校的中心工作都是围绕在教育教学方面，基本上都是以教师专业技术人员为主，学校不愿意配备编制来招聘行政后勤人员，大部分学校财务的后勤人员配备都比较薄弱，很多后勤岗位还是教师来兼任或者是临聘人员，这些人业务水平参差不齐。学校不愿意配备编制来招聘行政后勤人员，这些状况的存在，致使目前很多中小学校内部控制岗位设置不科学、不规范，关键岗位的分配与安排不合理，没有遵循不相容岗位相分离的原则。有些规模小的学校，学校工作人员少，有的学校一人都要兼任好几个岗位的工作，采购没有设置请购审批环节，资产管理由会计兼任，无法实现岗位间的制衡，不能形成应有的牵制和互相监督。

（三）中小学内部控制运行过程缺乏有效的监督机制

很多学校当前的状况是，学校在上级主管部门督促下建立起来的各项规章制度没有有效的执行，学校各项工作实际运行过程没有按规范的程序操作，再有目前中小学校受制于人员编制约束，没有设立独立的内部审计部门或专职的内审岗位，制度是否执行没有相关的监督约束机制，学校各项的制度没有落地。

内部控制管理工作没有被主管教育局纳入考核范围，对领导的经济责任审计也未涉及内部控制审计，内部控制会使管理层的权利受牵制，还有些领导认为内部控制办事难、效率低，这些因素都会导致管理层不会积极主动地去学习和倡导内部控制，建立有效的监督机制来推动内部控制制度的有效执行。

二、关于加强中小学内部控制的建议

（一）建设科学规范的制度体系

中小学应该建立一套科学规范又能相互牵制的内部控制体系，学校应当建立健全议事决策机制。对重大经济事项的内部决策应当由学校领导班子集体研究决定，任何人都不能随便改变集体决策。日常的经济事务，由有关各部门在各自的职责权限范围内，大家各司其职按规定流程运作。

内部控制是全面的过程控制，涵盖学校所有的业务活动，学校应该在校长的带领下，梳理学校经济业务流程。每年的部门预算编制工作、日常的购买各种零星办公用品、教学设备的采购、资产的管理、建设项目的管理以及学校的学费收入，这些都是学校常规的经济业务，对于这些业务流程的每一个环节都应该进行综合分析，识别业务流程中存在的风险，对每一项业务针对性地制定相应的内部控制制度，在事前、事中、事后对学校各项经济业务进行制度的规范，让各项业务的执行有规范化的制度约束，各部门各项业务的执行有规可依，有章可循。

学校各项支出应该符合有关财务制度的统一规定，并严格按学校预算方案执行，强化学校的预算约束。学校的各项支出严格按照期初的预算进行控制，杜绝无预算或超预算项目支出，特殊情况的预算调整按规定做好事前的审批。

针对业务流程中可能存在的风险，制定相对应的措施，对于可能存在重大风险的重大经济事项学校应该给予特别关注，对流程的每一个环节都应该明确决策机制和监督机制。大型教学设备的购置中，有的专项性比较强的，除了严格执行学校行政会议集体研究，还应该聘请专家论证和技术咨询指导，尽可能规避风险。建设项目在立项、工程招投标、工程建设以及工程验收环节都应该制定相应的制度规范，接受多方的监督，把风险隐患控制到最小状态，保证学校基建工作在合法合规前提下，最大限度发挥资金使用效益，做好学校基建工作。

（二）科学设置内部控制岗位

内控制度建设的关键是岗位职能的划分与岗位职责的建立，对于内部控制的关键岗位要保证分工明确，定岗定责，鉴于大部分学校财务等后勤人员配备都比较薄弱，无法实现每个岗位都配备专职的工作人员，所以目前的中小学校，特别规模小的学校应该根据学校自身的实际情况，考虑岗位的特殊性与非兼容性做到适度分离，设置适合本单位运行内部控制的职能岗位，形成制约机制，相互监督。

鉴于学校后勤人员配备薄弱，大部分人员是教学工作人员，学校可以通过聘请外部专家，组织全员进行关于内部控制方面的培训，学校教师除了钻研教学业务外还可以探讨学习内控方面的知识，让学校的教师都有接任内部控制岗位的业务能力，以缓解学校后勤人员紧缺的问题。学校可以积极探讨岗位人员设置时，在实现决策、执行和监督相互分离，不相容岗位相分离的前提下，科学设置“一人多岗”，如资产管理工作和会计工作、出纳工作和会计工作、经办与审批、决策审批与执行、执行与监督，这些不相容岗位，可以让教学管理部门的人员分别来兼任，实施相应的分离措施。办学规模小的学校，无法实现不相容岗位分离措施的，采取替代性控制措施，组织相关人员定期或不定期进行现金和其他资产盘点、抽查有关文档，时时进行监控防止滋生舞弊行为。

内部控制工作是覆盖学校所有业务工作，而且要求全员参与，学校应该做好宣传工作，倡议全体教职员工除了做好教学工作外还要积极参与到经济及其他的管理活动中去，让全体教职员工认识内部控制工作对办好学校教育工作的重要作用，树立教学工作与内部控制工作两不误意识，从而积极主动地去兼任内部工作，在整个学校创建一个良好的环境基础。

（三）完善内部控制的监督体系

学校建立起内部控制制度也只是一个文件，如果制度没有具体执行只是一纸空文、只是形同虚设。我们要学校建立内部控制制度绝不仅仅只是个形式，它最终的价值在执行。

因此，学校制定各项控制制度后还应该督促相关人员认真去执行，真正实现制度的价值。为此，学校应通过各种途径对内部控制的执行进行有效的监督，以确保制度执行落实到位。

中小学校应强化内部控制评价监督机制。各个学校应该根据学校自身情况自主选择符合本校情况的监督管理机制。有条件的、具有一定办学规模的学校，可以在学校设置内部审计岗位，配置一个到两个有专业基础的人员，通过组织专项审计或定期审计监督，对学校制度执行进行跟踪，对存在的问题及时进行追踪问责，督促其总结、整改、修订，把风险隐患控制在萌芽状态。

同时学校可以借助社会上人力与物力资源，争取审计监察等部门支持，鼓励社会第三方参与学校的内部控制建设，及时的进行监督和反馈，形成监管合力，共同推动内部控制建设和有效实施。这一途径对于办学规模小，没有条件成立专职审计、监督部门的学校尤为重要。规模小的学校依靠外部监督力量，杜绝学校制度运行中不依制度办事，绕开制度，制度成了摆设的现象。

主管教育局对学校的绩效考核应该把内部控制纳入考核范围，并加大考核分值的权重。教育局应该根据学校的办学目标要求设计量化考核指标，于每学期末组织相关人员对学校内部控制的建设和执行情况综合运用多种绩效评价方法进行考核，用分值来评价学校的内部控制工作，通过定期的考核结果的反馈要求学校找出差距和不足进行整改，以此推动内部控制制度的有效执行。校长的离任时除了经济责任审计，也应该同时进行内部控制审计，督促校长重视学校内部控制的工作。