多元纠纷解决机制下行政裁决制度再设计

秦 迪 徐福山

中共长春市委党校，吉林 长春 130000

一、行政裁决之内涵界定

（一）行政裁决的涵义

行政裁决的定义应当从我国行政裁决制度的规定出发，从现存法律规定可以发现，我国的行政裁决并没有泛化到涵盖一系列行政行为，也没有包含行政争议的范畴。至于其他学者概念中提到的种种限制条件如民事争议的范围、是否居间裁判、是否要与行政管理有关等等，这些条件无需在概念中着重强调体现，一方面种种条件限制对于不同的行政裁决制度设定来说都是特殊的，需要具体问题具体分析，不可一概而论；另一方面也为今后的制度发展留有余地，以免禁锢制度的扩展。

（二）行政裁决的性质

有观点认为行政裁决是行政行为，也有观点认为，行政裁决既有司法裁判的特征，又保留了行政活动的天然属性，应当称行政裁决为“准司法行为”。但笔者认为，与其说行政裁决含有明显的司法程序的特征，如居中裁判，依申请启动等，不如说诸如此类民主与法治制度青睐的制度特性更多地被运用在司法程序中。无论是行政裁决还是行政复议抑或是行政处罚，都应当按照“司法化”的程序来进行。但这并不能说明行政裁决是一种司法行为，此中体现的是在行政裁决制度中，程序正义被更加明显的强调。因此，行政裁决依托行政机关的强制力进行，其作为行政机关化解纠纷、实现行政管理的一项制度，同其他行政行为一样不具有终局性，行政机关作出后仍然要接受司法审查，充分说明行政裁决的性质是行政行为，而非司法行为。

二、对行政裁决制度之重新审视与反思

（一）行政裁决制度的合理性分析

从上世纪九十年代开始，立法上逐步削减了有关行政裁决的规范，行政裁决的辐射范围大大限缩。如今，行政裁决仅适用于行政专业性极强的自然资源领域、知识产权领域以及国有资产领域。但也应当意识到，在诉讼成本较高且效率较低的当前时期，行政裁决以其独特的优势在纠纷解决机制中仍应发挥其应有的作用。

1.正当性基础

行政机关介入民事纠纷领域，一方面关系到国家与社会的界限问题，另一方面关系到不同国家机关权力配置问题，因此，是否授权其解决民事纠纷及权力行使的方式，应由立法机关以法律的形式予以确认。①从我国现实看，行政机关行使对于特定民事纠纷的裁决权，均有明确的法律授权依据。而且立法授权本身充分考虑到行政机关解决特定领域纠纷的专业性、实效性，是现实且合理的。②

2.合理性证成

随着社会分工的加速，行政裁决专业性特点突出起来。从成本效益来看，通过诉讼解决争议，虽然在一定程度上能满足当事人对正义的需求，但是也要付出相当大的诉讼成本。相较之下，行政机关解决与行政管理密切相关的民事争议则相对简便，成本较低。③在证据调查和事实认定方面也有一定优势，如在林地权属争议中，行政机关可能会对先前为一方当事人基于承包等原因占有使用林地的法律事实予以确认，并颁发确权证书，对争议的处理更加高效便捷。

（二）对现行行政裁决体制的反思

行政裁决以其低成本、高效性、便捷性和专业性在多元化纠纷解决机制中发挥出十分积极的作用，有效缓解了司法机关的压力。但现有行政裁决体制也存在诸多形式与实质上的问题。本文主要从以下两个方面进行反思：

1.立法上的混乱

通过梳理有关行政裁决的法规范，发现对于行政裁决，立法中多以“处理”指代，而不是直接表述为“裁决”。表述为“处理”的法规范，多集中在自然资源确权领域；表述为“裁决”的法规范，多集中在知识产权领域；表述为“裁定”的法规范仅有《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》等。且在同一事项的行政裁决中，也存在着上下位法名称规定不一致的情况。如有关矿产勘查范围、矿区范围争议的裁决中，《矿产资源法》以“处理”指代行政裁决，而其下位法《矿产资源法实施细则》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》均表述为“裁决”。这在一定程度上影响了法律理解与适用的准确性，法律规范的语焉不详带来了实践操作和理解的困境，这是亟待予以明确的问题。

2.诉讼救济选择上的混乱

在诉讼选择上，现行有关行政裁决的法律对于相关民事争议设置了“或裁或诉”以及“先裁决，后诉讼”的解决模式。在规定“或裁或诉”的知识产权侵权纠纷领域，由于行政裁决和诉讼是同时并列供当事人选择的纠纷解决机制，提起民事诉讼本无争议。而自然资源（土地、林木林地、草原）权属争议领域，行政机关的处理置于诉讼之前，如对行政机关的处理决定不服，而后可提起何种类型的诉讼是一个问题。如提起行政诉讼，重点在于审查行政裁决的合法性问题；提起民事诉讼，主旨在于对原争议作出实质性处理。而现行法并未对裁决后进入诉讼的渠道选择作出明确规定。

三、行政裁决制度之完善

（一）行政裁决制度基本原则

行政裁决的原则是指反映行政裁决的基本特点、一般规律，其贯穿了整个行政裁决制度，对行政裁决制度构建和裁决活动具有普遍意义。首先，行政裁决制度的构建必须遵循中立裁判原则。该原则是指在裁决活动中任何人不能作为自己案件的法官，裁判者不能偏心，必须保待不偏不倚的立场，平等地对待纠纷的双方当事人；其次，必须遵循公开裁判原则。④公开裁判原则是指行政裁决机关裁决当事人之间的争议除法律规定的特别情况外，裁决过程和裁决结果必须公开进行，对象包括对当事人公开和对社会公开。公开裁判原则不仅有助于提升当事人对裁判结果的信任，更对树立法律权威，提升行政裁决使用率有重要意义。

（二）行政裁决程序重构

1.下放行政裁决权

目前我国关于行政裁决受案范围的规定散落于各法律法规规章之中，共涉及15类民事活动，涉及25件法律法规规章。其中由法律创设的有9项，行政法规创设的有6项，地方性法规有4项，部门规章创设的有6个。其中“对植物新品种侵权案件的裁决”、“国有资产的经营权”、“使用权争议裁决”、“对集成电路布图设计使用费争议以及侵权争议的裁决”、“对仿制中药保护品种使用费争议的裁决”、“互联网域名侵权争议裁决”、“对拆船污染损害赔偿案件的裁决”和“对民间纠纷的裁决”的创设并无上位法律依据，由行政法规规章设定行政裁决即行政机关自设行政裁决，由于行政裁决除了具有具体行政行为的性质外，其特殊的运行模式也使其带有强烈的行政司法性质，因此该种未经全国人民代表大会授权即由行政机关设定行政裁决的实践做法值得质疑。⑤但是，将行政裁决创设权适当授权给地方性法规、政府规章有助于行政裁决适用率。行政裁决可以发挥行政主体的专业性和技术性优势，积极主动行使职权调查证据和认定事实。⑥地方权力机关和行政机关结合地方特色，创设针对特定事项的行政裁量权，配套地区统一的裁决程序以充分发挥行政裁决的优势，更能激发行政裁决制度的活力。

2.建立统一的裁决程序

遵循行政裁决制度的基本原则，我国行政裁决程序可以从以下几个方面进行制度设计，首先，应当有独立的行政裁决程序。在立法上，应该有专门和独立的行政裁决程序的规定，或者作为行政程序立法的专门一章进行规定，但具有普遍适用范围的行政裁决程序在制定上必须具有一定的抽象性，对行政裁决主体的资格、行政裁决的权限、裁决主体的义务、裁决的必备程序和裁决的救济方面做框架式规定。其次，实现行政裁决类型化。在制定独立的行政裁决程序的基础上，为兼具实质正义和效率的要求，有权主体应当根据裁决案件分属领域的特性，在统一裁决程序的基础上，制定符合本地域、本业务领域的特殊裁决程序。例如，按照业务领域可以分为：知识产权领域的行政裁决、资源行政裁决、房屋拆迁安置补偿裁决等，在当前多元纠纷解决的要求下充分利用行政裁决的制度优势化解矛盾。

注释：

①赵银翠.行政过程中的民事纠纷解决机制研究［M］.北京：法律出版社，2012.21.

②周佑勇，尹建国.我国行政裁决制度的改革和完善［J］.法治论丛，2006（5）：32-39.

③王名扬.美国行政法（上卷）［M］.北京大学出版社，2016：234.

④张树义.纠纷的行政解决机制研究：以行政裁决为中心［M］.北京：中国政法大学出版社，2006.45.

⑤叶必丰，徐键，虞青松.行政裁决：地方政府的制度推力［J］.上海交通大学学报（哲学社会科学版），2012（02）：7-21.

⑥李先伟.多元化纠纷解决机制中的行政裁决权［J］.北京科技大学学报（社会科学版），2010（2）：77-83.