市存量土地再开发利用研究

朱婧

摘 要： 城市存量土地是指被政府闲置的土地或未合理规划的土地。很多城市在獲得土地的使用权后，却没有明确的规划，导致土地闲置，浪费了资源;有些土地的规划和利用不符合城市发展和经济社会发展的需求，原规划失误导致建设规划项目虎头蛇尾。

关键词： 城市;存量土地;盘活

【中图分类号】F293.2 【文献标识码】A 【DOI】10.12215/j.issn.1674-3733.2020.41.013

前言：随着经济的发展与社会的进步，我国城市化进程在不断的加快，通过盘活存量土地，既可以实现“建设用地零增长”的要求，又可以挖掘城市土地资源的内在潜力，提升建设用地的利用率，加快城市空间发展和功能转型的更新换代，拉动城市产业布局及经济结构的调整和发展，提升城市发展转型的良性和活力。

1 城市更新的现实问题

纵观我国前阶段城市更新的发展过程，随着经济的发展与社会的进步，城市化发展进程不断加速，建设用地的规模不断扩大，政府面临着土地资源逐渐减少、环境资源屡遭破坏、常住人口快速增长、工业企业布局凌乱、居住区和产业区交叉混杂等问题，造成社会管理的秩序混乱。在一些城市中，不同时期形成的老旧工业用地往往位于城区中心区域，其中很大一部分企业经过转型发展，扩大规模，其主要生产基地已经搬迁至城市外围新建工业区，老城区土地长期闲置或者用于辅助产业，也有的企业由于经营不善、土地闲置严重，或者生产技术、工艺落后，对周边环境影响严重，对周边社区居民的生活和身体健康造成了很大的威胁。这些问题，都迫切需要政府科学合理地进行产业调节和产业升级，并通过盘活企业存量土地进行城市改造的更新升级。

2 盘活思路

2.1 盘活路径

（1）统一盘活：由于存量地块的开发建设时期较早，当时的城市整体规划尚不成熟，缺少系统化的协调，使得很多地块用地范围、用地性质的随机性较大，有些地块现有形状直接再次开发的可利用率较低。这样的情况使得统一盘活的优势得以体现。通过这种方式可以对存量土地实现区域化的统一规划、统一整理、统一开发，使得该区域的存量土地的价值得到最大程度的提升。

然而统一盘活的缺点也较为明显。由于再次开发的第一步，就是对于存量土地的收储。如果这个片区里有个别原产权方的被收储意愿不够强烈，就会使得整体片区的整理受到影响。

（2）零星盘活：这种由产权方按存量土地所在地的政策自主开发的方式，是一种较为灵活的存量土地盘活方式。其优势在于无需通过收储- 整理- 出让的过程，盘活效率高且所需资金量少，对于政府的压力较小。所以一般在城市更新的早期多采用这种方式。零星盘活的不足之处在于几点。其一，由于地块是独立再次开发的，使得地块用地范围无法得到合理地调整，根据目前新的规范要求，不规整的边界加上各种条件下的退界、间距、限高要求，使得土地的实际使用效率降低。其二，有些存量用地过小，难以独立开发。其三，用地性质无法完全匹配新的城市规划需求。其四，存量地块被盘活重新开发，新的功能与地块的旧功能可能存在差异，由于产权人不做变化，原地块的产权方可能并于擅长新的产业经营，需要一个学习、提升的过程，这使得重新开发的品质存在一定风险。

（3）联合盘活：这种存量土地的盘活方式类似于零星开发的盘活方式，都是在不改变土地产权人的情况下，由产权方按存量土地所在地的政策自主开发，其区别是由相邻的几个产权人达成一致意见后共同对整个区域进行开发。这种模式的优势在于，既可以避过收储- 整理- 出让的环节，减少政府资金压力，又能在最大程度上避免存量地块用地范围不规则或用地面积过小难以独立开发的缺点。

联合盘活的难处在于几点。其一，区域范围内的产权方都要有比较强烈的盘活开发需求。若有多家或核心的一家不参与改造，将使得整个改造方案存在缺陷。其二，多家产权方需要通过协商达成盘活方案的一致意见。每一家产权方的诉求和所关注的利益点不尽相同，各家需要在自发的情况下反复协商最终达成可实施的盘活方案。这对产权单位的专业能力、政策熟悉程度都有很高要求。其三，多家产权方中需要有一家有能力成为牵头方。牵头方需要做很多诸如制定整体方案、政府相关部门征询、协调各家产权方的工作。

2.2 “ 痛点”的思考

（1）原本地块用途的保留：目前三种盘活方式中，除了整体盘活，可以通过收储-整理- 出让的方式，在一定程度上保留原有地块的使用功能，其他两种方式由于整理的范围比较小，若调整成新的使用功能后就无法再保留原有的功能。这些原有的功能有些是陈旧的被淘汰的低效产业无需保留，而另一些是城市配套功能，比如燃气、水电配套、道路养护等。

（2）政府政策的统一：无论哪种形式的存量地块盘活方式，本质上都依赖于政策的指导。整体盘活的形式由于原产权方只参与第一步收储的工作，其余工作都由政府直接操作，相对而言对政策的依赖程度较低。零星盘活和联合盘活的方式，从协商到方案制定到取得开发许可均需要由原产权方咨询各相关部门的政策和意见后独立操作。实际盘活过程中可能存在各政府部门由于管理角度不同，政策直接产生冲突或者只有“精神”没有“细则”，操作的方式、路径不明确、不统一的问题。使得存量土地的盘活耗时长、效率低。存量用地工作的牵头部门应该在整个盘活的过程中做好统一政策、明确操作细则的工作，帮助、指导存量地块的产权方共同高效地盘活地块。

（3）住宅地块的盘活：存量住宅地块的盘活关系到居民的生活质量，一直以来都是城市更新的重点。多年来政策支持、资金支持不断。但是在各个一二线城市，特别是城市中心区域内，仍然有很多老旧的住宅区域。这些老旧的住宅区域内，配套陈旧，建筑老化。由于动迁成本较高，每年只能按计划分批得到改造。

结束语：所以，城市存量土地的开发和利用必须从各方面解决这些问题，比如提高政府统筹规划、完善相关法律法规、推行“零增地”政策、鼓励“自下而上”等，只有对城市存量土地加以重视和严格规划，才能更好地发挥土地的价值。

参考文献

[1] 付鎏竹.成都小城镇存量土地再利用模式研究[D].成都：西南交通大学，2016.

[2] 朱勇.基于多元平衡视角的存量规划研究[D].重庆：重庆大学，2016.