我国突发公共事件应急管理体系的优势、挑战及对策
——基于新冠肺炎疫情防控的分析

肖 林

(上海社会科学研究院应用经济研究所， 上海 200020)

新冠肺炎疫情自2019年底在湖北武汉开始出现，伴随着大量的人口流动，迅速从武汉蔓延到全国。30个省(区、市)先后启动重大突发公共卫生事件一级响应，病毒感染确诊超过8万人，病亡超过4千人。不仅如此，新冠肺炎已经演化为全球性公共卫生危机事件，全球五大洲无一幸免。

作为一场“巨型灾难”(mega-disasters)[1]，新冠肺炎疫情具有极强的“跨边界”特征：包括跨政治—行政边界、跨政策部门边界、跨社会部门边界。[2]这样的“巨型灾难”给中国的危机治理和应急管理体系带来了巨大的挑战。特别是随着新冠肺炎疫情从医疗系统迅速“溢出”，政府需要在有限的时间内实现快速的救援、充足的物资供应和调动、快速和权威的决策以及有效的公众沟通。[3]面对这一挑战，在党中央的领导下，通过交通和出行管控、医疗资源的迅速调动、“对口帮扶”机制的建构、方舱医院的修建以及物资供应的保障等方式，经过两个多月的努力，目前疫情防控形势已取得根本好转。

虽然总体上疫情防控取得了成功，但是在疫情防控期间，无论应急管理体制还是机制，中国都面临着一系列的挑战。随着巨型公共危机成为现代国家治理的“新常态”(new normal)[4]，总结新冠肺炎疫情防控对国家治理体系和治理能力，特别是突发公共事件应急管理体系和能力的考验和挑战的经验教训，是亟待研究思考的重要命题。本文从我国公共事件应急管理体系和能力建设的视角，总结本次疫情防控的经验教训，并提出进一步改革创新的对策建议。

一、中国疫情防控的体制优势

作为一次全球性公共卫生危机，在我国疫情防控形势逐渐好转的同时，欧美部分国家的疫情蔓延却呈现失控态势。对比国内外疫情防控所采取的方案和取得的成效异同，可以发现，在疫情防控期间，中国在制度、产业、人才和文化方面具有的四大优势。这四大优势，本质上均与我国的体制性特征有关。

(一)制度优势

作为跨边界危机，一方面，危机处理需要实现快速、权威和有效的决策[5]，特别是在“未知的未知”(unknown unknows)情境下，决策需要在“无知”(ignorance)的情形下做出[6]；同时也需要跨越政策边界的协调和合作[7]。但是由于权威的分散，原有官僚制结构可能并不存在权威的决策机构；也不存在有效的决策过程和规则。另一方面，危机处理需要在政府部门和经济社会部门，以及整个社会情境之内实现多主体的利益卷入和多样化的资源动员。如何有效地实现公众和其他经济部门的卷入[8]，也是非常重要的实现疫情防控的重要政策基础。在中国的疫情防控之中，通过自上而下的构建疫情防控领导小组和指挥部、对公众的全民动员以及国有企业的深度卷入，中国有效地实现了决策、资源和跨社会部门协作的实现。

第一，高效决策。随着疫情跨边界扩散和疫情防控的升级，为了解决权威不足的问题，“领导小组”和“指挥部”是关键。作为疫情的中心，武汉市于1月20日、湖北省于1月22日先后成立了疫情防控指挥部，领导和指挥行政辖区内的疫情防控工作。1月25日，中央决定成立中央应对疫情工作领导小组，在中共中央政治局常务委员会领导下开展工作。作为中国重要的“解决跨部门决策”的权威问题的制度安排，自上而下的“领导小组”为我国疫情防控的权威决策建立了制度基础。[9]在这一基础上，一系列权威、重大且快速的防控决策得以部署。

1月20日国家卫健委高级别专家组确认“存在人传人和医务人员感染”的判断后，仅用了不到3天时间，1月23日就迅速做出了“武汉封城”这样一个艰难而又唯一正确的重大决策，付出“停摆”一个千万人口城市的代价迅速有效地控制了传染源扩散，对扭转疫情防控形势具有决定性意义，其他诸如医护人员驰援、防疫物资生产、医疗设施建设等方面的迅速决策也发挥了关键作用。

第二，全民动员。作为一项非常重要的制度工具，一旦国家面临重大的经济社会危机，动员都是一个基础的制度工具，它从中国的革命传统中被唤醒。[10]随着中国的动员逐渐变得工具化、理性化和制度化，动员在中央和地方实现特定政策目标之中扮演着重要的角色。[11]同样，一旦面临重大的公共卫生危机——例如“非典”[12]，动员也会成为一个非常重要的制度设置。

在新冠肺炎疫情防控中，在武汉“封城”之后，全国大部分省区市相继启动重大突发公共卫生事件一级响应，全国人民“令行禁止”，严格落实各项防控规定；各地医护人员第一时间驰援武汉，高峰阶段总人数超过3万；防疫物资生产和基本生活保障相关的企业迅速行动，排除万难为医护人员、患者和人民群众提供有力支持，表现出广泛深入、坚强有力的国家动员能力。这种全社会的动员能力，是中国非常重要的制度优势。

第三，国资担当。长期以来，中国的国有企业作为经济部门，与中国的治理目标的实现具有非常紧密的联系。中国的国有企业在社会治理目标的实现中扮演着重要角色。在新冠肺炎疫情的防控中，从公立医院不计成本地全力救治患者，到国有企业全力以赴参与防疫物资生产和医疗设施建设，危急关头国资国企以社会效益至上的使命担当，在疫情防控的各处战场都发挥了不可替代的主力军作用。

(二)产业优势

正如习近平总书记所言，新冠肺炎疫情的防控，在本质上是一场“阻击战”，一场“人民战争”。对于一场现代战争而言，有效的疫情防控与“后勤”保障能力高度相关。一方面，需要有效地组织防控物资的生产；另一方面，在疫情防控期间，需要实现在社区封控之后的物资配给问题。无论是防控物资的生产还是生活物资的配给，中国所累积的产业优势都为“防控战”的后勤保障建立了基础。

首先是物资生产。疫情防控警报拉响后，我国依托全球最完备的工业体系和最强大的生产能力，爆发式提升防疫物资产能，从疫情初期到3月初，N95口罩日产量从20万只增加到160万只，普通口罩日产量从2000万只增加到1亿只，防护服日产量从不足2万件增加到50万件，在满足本国需求的基础上还为近百个国家提供了物资支持。[13]

其次是基础设施保障。从防疫物资和医护人员的运转，到生活保障物资的配送，再到水、电、通信等公用事业保障，完善的道路交通、供排水、能源和通信等基础设施体系是疫情防控全速运转的骨干支撑，也是在我国广袤国土上迅速扭转防控形势的重要保障。

再次是网购服务。作为全球网购市场最成熟、发展最迅猛的国家，以淘宝、京东、拼多多为代表的网络购物企业，以及他们为线上服务配套的庞大的智能化物流仓储系统，再加上顺丰、申通等高效快捷的快递服务，充分保障了防控一线的工作人员和居家隔离的人民群众基本生活需要。

(三)人才优势

疫情防控既是一个技术问题，也是一个管理问题。一方面，作为一个“未知的未知”事项[14]，如何有效组织相关专业人员加强对其病理学、传播学等机理的认识，是实现疫情防控的基础。另一方面，特别是在湖北和武汉，快速蔓延的疫情造成了大量的医疗资源的挤兑。如何有效地动员和组织相关专业人才实现快速和有序的疫情防控的投入，也是影响疫情防控效果的关键。无论是研发、医疗还是组织，中国都具有相应的优势。

一是研发人才。疫情发生初期，中国科学家就快速对病毒进行基因测序，1月12日向世界卫生组织共享了病毒全基因序列，为全球疫情防控提供了基础性技术支撑。此外，在药品、疫苗和治疗设备研发等方面，我国科学家和研发人员也发挥了重要作用。

二是医疗人才。武汉“封城”以后，我国医疗人才资源的总量优势充分体现，各省市区在做好自身救治工作的基础上，先后动员3万多医护人员支援武汉。特别是我国中医药专家充分发挥传统中医面对新型病毒辨症施治的独特优势，大大降低了危重病症的转化率，为武汉疫情防控形势根本好转发挥了关键作用。

三是组织人才。全民动员抗疫防疫对各地方、各系统，特别是基层的组织动员能力提出很高的要求。党和国家高度重视并长期培养的海量基层管理人员和志愿者，认真贯彻落实中央和各级党委政府防控要求，充分发挥基层组织的主动性、创造性和战斗性，在工作量巨大的社区防控、患者排查和生活保障等方面发挥了战斗骨干作用。

(四)文化优势

有效的疫情防控需要在政府部门和公众之间实现有效的沟通，一方面，在整个疫情防控体制之内构建“人民战争”以及“坚决打赢疫情防控攻坚战”的政治承诺；另一方面，通过有效的政治沟通，可以显著改善疫情防控政策的合法性，获得公众对于防控措施的支持和配合。[15]无论是防控观念的塑造还是合法性的获得，均与一个国家的文化观念高度相关，中国的传统文化优势为有效的疫情防控建立了坚实的文化基础。

第一，以身许国。不畏牺牲、以身许国的爱国主义精神是中国共产党的崇高理想和中华传统文化的精髓。疫情防控危急时刻，面对国家利益和自身安全的抉择，以医疗卫生战线为集中代表，涌现出许多奋不顾身、可歌可泣的英雄事迹，成为夺取疫情防控最终胜利必不可少的精神支柱。

第二，仁者爱人。“仁者爱人”“守望相助”是中华民族的传统美德，和中国共产党为人民服务的根本宗旨一脉相通。在疫情防控中，无论是医护人员、公安民警、社区工作者等一线战士，还是快递小哥、超市服务员、环卫工人等二线后勤部队，他们所表现出的“舍己为人”“我为人人”的奉献精神，凝聚成打赢疫情防控人民战争的磅礴力量。

第三，顾全大局。我们抓住春节这个时间窗口付出“停摆”的代价,迅速扭转了疫情防控形势。“停摆”需要全国人民立即停止社交活动居家隔离，需要和疫情防控、生活保障不直接相关的行业立即停止经营活动，需要离家工作、旅游的人员就地隔离暂不返乡。事实证明,绝大部分群众能够响应党和国家号召，暂时放弃个体需求服从防控规则，为疫情防控形势根本好转打下坚实基础。

中国疫情防控的制度安排、产业、人才以及文化方面所体现出来的优势，与中国在面临重大冲击时所具备的体制性优势和制度能力有关。在中国的政治体制之下，一方面，中国在体制之内，通过党和政府的制度化引领，中国实现了疫情防控的全员参与和全民投入：无论是党和政府部门、国有企业还是社会组织以及个人，通过全民动员的制度结构，中国有效地实现了疫情防控的目标。另一方面，中国的产业和人才累积，以及中国的文化传统，既说明中国拥有长期发展的基础累积，也说明中国拥有强大的制度再造和应用的能力。通过对多样化的要素进行体制性吸纳和建构，为我国成功的疫情防控建立了基础。

二、疫情防控中的制度、效能和技术挑战

回顾总结本次疫情防控到目前为止我们的总体成效，在充分认识我们各方面优势的同时，还要认识到我国突发公共事件应急管理体系在制度、效率和技术方面需要应对的重大挑战。一旦面临重大的国家目标或者社会危机，中国总是会进行动员实现资源的快速调动和跨部门的协调。但是政府有关动员的研究显示：动员作为重大危机防控的“三板斧”，虽然能够在短期内实现问题的解决，但是对于长期的精细化的制度建设却有着重要的不足。[16]依赖于体制性优势在可以实现疫情有效防控的同时，体制本身也遮蔽了疫情预防方面存在的短板。另外，参考其他国家——例如新加坡的经验，可以发现，中国在重大危机防控的制度体系、制度效能以及技术应用等方面仍然存在一系列的挑战。

(一)制度体系的挑战

我国突发公共事件应急管理体系在2003年“非典”疫情开始系统化建立并完善，逐步形成“一案三制”的总体架构。[17]2006年，国务院发布实施《国家突发公共事件总体应急预案》，2007年，全国人大常委员会通过并施行《突发事件应对法》。之后我国陆续颁布相关法律法规60多部，基本建立了突发公共事件应急管理法律体系。[18]虽然在“非典”之后，中国形成了最为完备的传染病疫情突发公共卫生事件网络直报系统。但是从本次疫情防控的总体成效来看，我国有关制度建设在系统性、兼容性和有效性方面仍然面临较大挑战。

在制度系统性方面，需要通过不同层级的立法持续提升制度的操作性。比如，按照《政府信息公开条例》的规定，“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”应当依法主动公开，但是《传染病防治法》未详细规定传染病疫情信息公开的内容、形式和范围。[19]本次疫情发生初期，有关信息公开的标准不明确是导致政府信息供给不足的重要原因，在一定程度上引发了社会群体性恐慌和焦虑。此外，本次疫情防控中地方政府启动重大突发公共卫生事件一级响应后，在引导群众居家隔离、规范人员流动、稳定物资供应方面的手段措施十分有限，多个省市人大紧急出台了有关决定解决制度供给不足的问题。

在制度兼容性方面，不同法律文件对同一事件的规定不一致。比如，《突发事件应对法》规定“属地管理为主”是我国应急管理体制的重要原则，明确“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责”。[20]《传染病防治法》强调的是以条线为主的管理模式，规定“县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内的传染病防治及其监督管理工作”。从本次疫情防控的实际效果看，《突发事件应对法》有关“属地管理为主”的规定更有利于发挥政府在综合研判、统筹决策、协同应对方面的优势。

在制度精细化方面，针对未知风险防范化解的制度需要进一步细化完善。现有法律、法规关注的重点主要是应对已知风险，缺少对未知风险及时识别预警的应对制度。比如，根据《突发公共卫生事件应急条例》的规定，未知传染病需由省级政府向国务院卫生行政部门及时报告，国务院卫生行政部门尽快组织力量制定相关的技术标准、规范和控制措施。《传染病防治法》也仅适用于法定传染病，本次新冠肺炎是由国务院批准，国家卫生健康委于2020年1月20日公布并采取预防、控制措施。这就在相当程度上，导致新发突发传染病在法律机制上很难把握住“早发现、早报告、早隔离、早治疗”的预防控制先机。[21]

(二)效能挑战

从全球视野来看，本次疫情防控我国所采取的措施无疑是最有效的，但为此付出的成本也是巨大的。随着疫情防控“溢出”于疾病预防控制体系之外，中国确实可以实现有效的疫情防控。但是，“溢出”以及动员带来的成本过于高昂。如前所言，虽然中国通过在体制内进行广泛的动员实现了疫情防控的目标，但是，动员本身的制度成本是非常高昂的。可是，中国的重大公关危机的防控体制并不具备有效的制度能力，可以应对这样的制度挑战。特别是中国长期以来所形成的“条块分割”的结构[22]，政府层级之间以及政府部门之间的相对分割的状态[23]，中国疾病预防控制中心的相对较低的行政地位，都使得在公共卫生危机体系之内面临重大的效能危机。如何在保持最佳治理成效的同时，持续降低治理成本，提升治理效能，我们在突发公共事件的应急管理体制、运行机制和资源配置方面仍然面临较大挑战。

在管理体制方面，需要进一步明确各方责任。目前我国的突发公共事件应急管理体系主要明确了中央和地方政府及其有关部门的工作职责，但是仅靠政府力量大包大揽应对突发事件的成本太高，效果也不够理想，需要进一步完善管理体制，加快建立社会和市场力量积极主动有序参与突发事件应对的有效路径。

在运行机制方面，需要进一步聚焦协同联动。在目前的突发公共事件应急管理运行机制下，政府各部门之间基本处于单打独斗状态，有限的部门职责无法应对无限的风险挑战，需要加快建立各行业、各条线一个部门牵头，相关部门积极配合的协同机制。政府和市场、社会之间也未形成有效的联动机制，需要在各自职责明确的基础上，打通信息孤岛，实现协作联动。

在资源配置方面，需要进一步强化效能考核。举国体制下我国面对风险挑战的动员化解能力无疑是全球最强，在充分发挥体制优势的同时，如何通过全流程科学精准效能考核，更加合理地配置公共资源，加快推进突发公共事件应急治理体系和治理能力现代化，也是我们要直面的重大挑战。

(三)技术挑战

在重大公共危机防控之中，精细化的制度安排依赖于对资源、信息以及人口等的精细化把握和控制。随着技术创新的兴起，如何有效地整合信息技术，改造传统的政府部门的工作流程，实现信息的快速获取和调用，是节省治理成本，提高治理效能的关键举措。对于中国而言，如何把握住新兴技术律动的脉搏，加快突破信息共享、数据处理和场景创新方面的瓶颈，实现治理创新和技术创新的良性互动，也是我们需要直面的重大挑战。

在信息共享方面，面临海量数据的冲击。要提升突发公共事件应急管理工作的质量和效能，就必须全方位获取政府、企业、社会和外部环境等各个维度的信息，通过大数据分析实现风险提前预警和有效防范化解。但是在信息爆炸的时代，通过传统的政务数据中心的方式要实现各维度信息全面共享面临巨大挑战。

在数据处理方面，面临算力瓶颈的制约。在充分获取各维度信息的基础上，通过传统的人工方式发现识别风险事件不可能满足数据处理的需求，应用大数据和人工智能技术的自动识别模式对系统的算力又形成了巨大的冲击，政府传统的主要靠自身算力支撑系统运行的模式面临巨大挑战。

在场景创新方面，面临路径依赖的阻断。新兴技术应用不仅能为传统管理方式提供强大的技术支撑，更为重要的是对传统的管理思维和管理流程形成了巨大冲击。面对管理者对传统方式的路径依赖，如果不能充分吸取技术创新的新思维、新理念改造管理流程，就会导致新兴技术应用场景创新的效果大打折扣。

三、对策建议

随着人类社会逐渐进入“风险社会”[24]，如何有效地构建危机治理体系，这是所有国家都面临的普遍难题。[25]随着疫情防控成为中国的新常态，如何在中国面临的体制性缺陷的基础上重构我国的应急管理体制，对于我国有效应对未来的“巨型灾难”可能带来的风险，具有重要的意义。

如果说，跨边界危机的应对主要包括“操作层次”和“战略维度”[26]，那么“举国体制”更多地集中于战略层次，操作层次的投入显然不足。习近平总书记强调，这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。根据本次疫情防控我国表现出的优势和面临的挑战来看，下一步还要在制度建设、效能促进和技术支撑三个方面持续迭代提升。

(一)持续强化制度建设

如前所言，中国的重大公关危机的防控体系面临政策部门结构相对分散的困境，有效的合作变得相对困难。[27]于是，在跨边界危机治理之中，如何超越原有的碎片化的治理制度安排，是跨边界危机应对能力的重要指针。[28]但是制度供给不足是我国突发事件应急管理在本次疫情防控中暴露出的首要问题，需要全面总结评估，重塑制度边界，构建制度体系，强化制度实操，持续强化制度建设。

第一，重塑制度边界。抓紧修订《突发事件应对法》及其他有关法律文件，[29]以风险防范化解为核心重塑突发公共事件应急管理制度，从制度内涵上主要体现三个转变，从应对已知风险为主向全面防范化解各类风险(特别是未知风险)转变，[30]从事中事后应急处置为主向事前预警防范为主转变，从明确各级政府及部门职责为主向构建政府引导并兜底、市场和社会全面参与协作的格局转变。

在这一过程中，如何重塑拥有“地方性知识”的专家在地方决策中的角色，是一个非常关键的问题。地方政府的注意力高度集中和程序化，为临时性议程设置留下的空间太少，紧急“打断”地方政府议程的能力相对微弱，信息的有效流动变得困难，科学和专业知识在决策中扮演的角色相对较弱，这既是举国体制的优势，也是其内在的缺陷。这使得特定社会危机的共识建构能力存在缺失。在这样的体系下，有关重大危机的“意义共识的建构”存在困难[31]，有效的预防体系就会存在困境。所以，如何在体系之内加强“地方知识”和专家知识在整个制度体系之内的角色，也是中国疫情防控体系再造面临的重大挑战。

第二，构建制度体系。以《突发事件应对法》为核心，以各行业和各条线法规、规章、规范性文件为支撑，建立国家层面指导、支持、决策的总体框架；以县级以上地方政府法规、规章和规范性文件为基本框架，建立以属地责任为主，条块协同联动，一线快速响应指挥的风险预警、防范和化解制度体系。

第三，强化制度可操作性。首先，进一步明确责任，特别是本次疫情防控中社会诟病最多的信息发布问题，要进一步明确属地统筹责任和条线指导责任；其次，要明确工作标准，针对不同等级的风险制订发现、预警、处置、评估全流程工作标准，从制度层面确保责任落实到位；再次，要持续评估迭代，定期开展应急演练，建立实战和演练成果评估制度，根据评估结果对各层级制度持续迭代优化。

(二)持续提升治理效能

按照十九届四中全会关于“把制度优势更好转化为国家治理效能”的指导思想，在充分发挥“集中力量办大事”的制度优势同时，持续提升突发事件应急管理效能。

要压实兜底责任。在制度层面明确突发事件应急管理属地责任为主的基础上，各级地方政府要进一步细化各行各业、社区、村居的应急管理责任兜底部门和协同部门，并形成工作标准和考核奖惩措施，在实战中不断深化细化，持续提升工作一线的响应和决策效能。

要深化流程再造。各级地方政府要把属地兜底责任细化落实到具体牵头部门，牵头部门要根据职责推进业务流程再造，把突发事件应急管理纳入日常业务流程，建立牵头部门统筹协调、协同部门积极配合的工作机制。建立市场和社会全面参与突发事件应急管理全流程的协同响应机制，推动建立政府主导、市场和社会积极主动参与的突发事件应急管理新格局。

要强化效能考核，构建覆盖风险发现、预警、处置和评估全过程的效能评价考核体系，建立以效能考核为核心的资源配置机制，加快推动突发事件应急管理制度创新、流程再造和迭代提升，强化履职履责，提升市场和社会参与度，推进突发事件应急管理体系和能力现代化。

要强化多主体的参与结构。在举国体制之下，中国的资源投入主要以体制性力量为主。但是，过度依赖于体制性力量导致政府部门本身的能力和资源困境。例如，红十字会的能力短缺给早期的援助资源配置带来了巨大的压力；大量的社会组织等主体则没有有效的渠道参与疫情防控之中。如是，在政府部门和社会组织之间建立多样化的合作结构，消弭不同部门之间的不信任状态，也是重要的提升治理效能的制度选择。[32]

(三)持续应用新兴技术

信息技术的飞速发展为我们突破传统的突发事件应急管理模式提供了有力支撑，特别是在信息共享、算力瓶颈和场景创新方面要进一步加大突破力度。

要深化拓展区块链技术在信息共享中的应用，充分发挥区块链技术在分布式存储、共识机制、加密算法等方面的技术优势，加快突破传统信息共享方式在物理存储空间和信息安全方面的突出问题，通过政府、市场和社会的信息安全交互持续提升风险感知能力。

要加快探索“5G+边缘计算”突破算力瓶颈，要紧紧抓住2020年5G网络全面商用的契机，创新机制积极引导市场和社会力量增强边缘计算能力，以5G网络大容量、低延时、高可靠度等优势为基础，构建各方积极参与、持续优化的算力生态。

要深入挖掘实战场景加快新兴技术试点应用，充分借鉴新兴技术在分布式存储计算、不可篡改、集体维护等方面的理念创新，深入挖掘适合新兴技术应用的传统业务场景，推动线上技术创新与线下制度创新深度融合，持续提升突发事件应急管理效能。

注释：

[1] Tierney, K.，TheSocialRootsofRisk:ProducingDisasters,PromotingResilience. Stanford, CA: Stanford University Press, 2014， p.238.

[2] Goldin, I. and M. Mariathasan，TheButterflyDefect:HowGlobalizationCreatesSystemicRisksandWhattoDoAboutIt. Princeton, NJ: Princeton University Press，2014. Hameiri, S. and L. Jones，GoverningBorderlessThreats:Non-TraditionalSecurityandthePoliticsofStateTransformation. Cambridge: Cambridge University Press，2015. Lagadec, Patrick， “A new cosmology of risks and crises: Time for a radical shift in paradigm and practice，”ReviewofPolicyResearch,vol.26,no.4 (2009),pp.473-486.

[3] Ansell, Chris, Arjen Boin, and Ann Keller，“Managing transboundary crises: Identifying the building blocks of an effective response system，”Journalofcontingenciesandcrisismanagement，vol.18,no.4(2010),pp.195-207.

[4] Tierney, K. ，TheSocialRootsofRisk:ProducingDisasters,PromotingResilience. Stanford, CA: Stanford University Press，2014，p.238.

[5] Ansell, Chris, and Arjen Boin， “Taming deep uncertainty: The potential of pragmatist principles for understanding and improving strategic crisis management，”Administration&Society，vol.51,no.7(2019)，pp.1079-1112. Petak, William J. ，“Emergency management: A challenge for public administration.”PublicAdministrationReview，vol.45(1985),pp.3-7.

[6] Pina e Cunha, M., Clegg, S. R., & Kamoche, K., Surprises in management and organization: Concept, sources and a typology.BritishJournalofManagement, no.17(2006). pp.317-329. Clarke, L. ，Missionimprobable:Usingfantasydocumentstotamedisaster. Chicago, IL: The University of Chicago Press，1999.

[7] Mushkatel, Alvin H., and Louis F. Weschler， “Emergency management and the intergovernmental system，”PublicAdministrationReview，vol.45(1985)，pp.49-56. Kettl, Donald F.， “Contingent coordination: Practical and theoretical puzzles for homeland security，”TheAmericanReviewofPublicAdministration，vol.33，no.3(2003)，pp.253-277. Kapucu, Naim. “Interagency communication networks during emergencies: Boundary spanners in multiagency coordination，”TheAmericanReviewofPublicAdministration，vol.36，no.2(2006)，pp.207-225. Ansell, Chris, and Arjen Boin，“Taming deep uncertainty: The potential of pragmatist principles for understanding and improving strategic crisis management，”Administration&Society，vol.51，no.7(2019)，pp.1079-1112. Waugh Jr, William L., and Gregory Streib， “Collaboration and leadership for effective emergency management，”Publicadministrationreview，vol. 66(2006)，pp.131-140. Nohrstedt, Daniel, et al，“Managing crises collaboratively: prospects and problems-a systematic literature review，”PerspectivesonPublicManagementandGovernance，no.4(2018)，pp.257-271.

[8] May, Peter J., Ashley E. Jochim, and Joshua Sapotichne，“Constructing homeland security: An anemic policy regime，”PolicyStudiesJournal，vol.39,no.2(2011)，pp.285-307.

[9] 周 望：《超越议事协调:领导小组的运行逻辑及模式分化》，《中国行政管理》2018年第3期。

[10] 冯仕政：《中国国家运动的形成与变异:基于政体的整体性解释》，《开放时代》2011年第1期。

[11] 徐明强、许汉泽：《运动其外与常规其内:“指挥部” 和基层政府的攻坚治理模式》，《公共管理学报》2019年第2期。Liu, Nicole Ning, et al, “Campaign‐Style Enforcement and Regulatory Compliance，”PublicAdministrationReview，vol.75，no.1 (2015)，pp.85-95. Perry, Elizabeth J.， “From mass campaigns to managed campaigns:‘constructing a new socialist countryside’，”Mao’sinvisiblehand:ThepoliticalfoundationsofadaptivegovernanceinChina，2011，pp. 30-61. Kennedy, John James, and Dan Chen， “State Capacity and Cadre Mobilization in China: The Elasticity of Policy Implementation，”JournalofContemporaryChina，vol.111 ,no.27(2018)，pp.393-405.

[12] Thornton, Patricia M.， “Crisis and governance: SARS and the resilience of the Chinese body politic，”TheChinaJournal，vol.61(2009)，23-48. Schwartz, J., & Evans, R. G.， Causes of Effective Policy Implementation: China’s public health response to SARS.JournalofContemporaryChina, vol.51, no.16(2007),pp.195-213.

[13] “疫情快速上升势头得到控制，任务依然艰巨繁重”——中央指导组国新办发布会传递当前湖北疫情防控重要信息,2020年3月6日，http://www.xinhuanet.com/2020-03/06/c_1125674789.htm,2020年3月8日。

[14] Pina e Cunha, M., Clegg, S. R., & Kamoche, K. ，“ Surprises in management and organization: Concept, sources and a typology，”BritishJournalofManagement, no.17(2006), pp.317-329.

[15] Christensen, Tom, Per Lgreid, and Lise H. Rykkja， “Organizing for crisis management: Building governance capacity and legitimacy，”PublicAdministrationReview，vol.76,no.6 (2016)，pp.887-897. Zhang, Fengxiu, Eric W. Welch, and Qing Miao，“Public organization adaptation to extreme events: Mediating role of risk perception，”JournalofPublicAdministrationResearchandTheory，vol.28，no.3(2018)，pp.371-387.

[16] 周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012年第9期。

[17] “一案”是指应急预案，就是根据发生和可能发生的突发事件，事先研究制订的应对计划和方案。“三制”则是指应急工作的管理体制、运行机制和法制。

[18] 《中国城市规划》,https://c.m.163.com/news/a/F54FH3010519C1CN.html。

[19] 张洪伟、李香蕊、王瑞夏等：《〈突发公共卫生事件应急条例〉修订必要性、可行性分析》，《中国卫生事业管理》2011年第10期。

[20] 李 飞：《〈中华人民共和国突发事件应对法〉释义及实用指南》，北京: 中国民主法制出版社, 2014年，第29-135页。

[21] 肖尤丹：《新冠肺炎疫情对公共卫生应急法治的重大挑战及对策建议》，《中国科学院院刊》 2020年第3期。

[22] 朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)2005年第1期。

[23] Lieberthal, K. G. Introduction: The ‘fragmented authoritarianism’ model and its limitations. InBureaucracy,politics,anddecisionmakinginpost-MaoChina， Bureaucracy, Politics, and Decision Making in Post-Mao China，1992，pp.130.

[24] 乌尔里希·贝克：《风险社会》，南京：译林出版社，2008年。

[25] Boin, Arjen, and Martin Lodge， “Designing resilient institutions for transboundary crisis management: A time for public administration，”PublicAdministration，vol. 94，no.2(2016)，pp.289-298.

[26] Ansell, Chris, and Arjen Boin，“Taming deep uncertainty: The potential of pragmatist principles for understanding and improving strategic crisis management，”Administration&Society，vol.51，no.7(2019)，pp.1079-1112.

[27] Carter, Caitríona, and Andy Smith ，“Revitalizing public policy approaches to the EU: ‘territorial institutionalism’, fisheries and wine，”Journalofeuropeanpublicpolicy，vol.15,no.2 (2008)，pp.263-281.

[28] Jochim, Ashley E., and Peter J. May，“Beyond Subsystems: Policy Regimes and Governance，”PolicyStudiesJournal，vol.38, no. 2 (2010),pp.303-327. May, Peter J., Ashley E. Jochim, and Joshua Sapotichne，“Constructing homeland security: An anemic policy regime，”PolicyStudiesJournal，vol.39，no.2(2011)，pp.285-307.

[29] 国务院法制办公室、卫生部《传染病防治法》修订小组：《〈中华人民共和国传染病防治法〉释义》， 北京: 中国法制出版社, 2004年，第7-99页。

[30] 王宏伟：《健全应急管理体系须换向换挡》， 2020年2月17 日，https://opinion.huanqiu.com/article/9CaKrnKppRM?bsh_bid=5481053464&from=singlemessage&isappinstalled=0，2020年3月5日。

[31] Lu, Xiaoli, and L. A. N. Xue， “Managing the unexpected: Sense‐making in the Chinese emergency management system，”PublicAdministration，vol.94，no.2 (2016)，pp.414-429.

[32] Lu, Yana, and Yanwei Li,“Cross-sector collaboration in times of crisis: findings from a study of the Funing tornado in China，”LocalGovernmentStudies，2019，pp.1-24.