基层社会合作治理路径优化及启示

摘要：以H區Y镇疫情防控行动为例，从党组织全面引领、多角色协同共治、全方位挖掘共识三方面诠释基层社会合作治理路径优化全过程。基于地方“实战”经验，社会治理体系建设需注重基础性工作，政策制定应着眼于群众切身利益，工作推进要激发群众的内生动力。

关键词：基层社会治理;合作治理;启示

中图分类号：D621    文献标识码：A文章编号：2095-6916（2020）19-0063-03

实现国家治理体系和治理能力现代化是现阶段国家治理的重要课题，村（居）委会作为中国现代社会最基层的一级组织，在社会治理中有着举足轻重的地位。2020年初新冠疫情爆发，突发的公共卫生事件全方位考验了基层社会治理体系。本文以H区Y镇疫情防控工作为例，探索政府与基层社会合作共治的内在逻辑和实践路径，力求对区域治理现代化提出可参考、可推广的解决之道。

一、基层社会合作治理的运行过程：内生机理的要素分析

（一）党组织全面引领

1.党组织全过程嵌入

在疫情防控体系布局过程中，党组织自始至终都履行着组织者和参与者的角色。镇党委依赖于日常严密的组织体系，确保在“战时”能够深入渗透到社会的每一个缝隙，并在短时间内统一各方思想，构建相应的组织机构，调动一切能够调动的资源。这个成熟的制度模式，成为疫情管控机制有效运转的外部牵引力和内生动力。比如Y镇在疫情防控的关键时期，按照镇领导包片、驻村干部包村、村内党员干部包户的方式，分级开展疫情防控摸排工作。同时，逐级落实“清零”“日报”和“急报”等制度。另外，针对村（居）内的年老体弱，行动不便又没有子孙照料的特殊村民，Y镇要求村（居）党支部安排党员志愿者以“结对”的方式帮其购买蔬菜、药品等生活必需品，把党组织服务功能拓展到特殊群体家门口，既可减少易感人群的外出次数，也可以让特殊村民感受到组织的温度，提升了群众对组织的依赖和信任。

2.多部门无缝隙衔接

各个部门之间本来就有各自的管理规范和界限，所以在抗疫前期，部门之间配合生疏、互相推诿扯皮的现象在一定程度上存在。近年来，浙江省推行行政审批“最多跑一次”的改革，该项改革已经为打破部门壁垒，推动多部门“无缝隙”协同作战积累了大量的实战经验。据此，镇党委、政府立即建立领导小组和工作指挥部，并且抽调人员实行专班化运作。工作人员日夜在一个治理共同体内部运行，经过一定阶段冲突—调整—适应循环往复的磨合过程，工作组运行更加顺畅。在这个治理共同体的内部，办事效率更高，对组织资源也可以进行更为充分的动员。

3.党员干部下沉一线

通过党建引领，党组织号召，党员干部最先于其他群体深入到最危险、最复杂的抗疫一线。在疫情防控过程中，党员干部根据驻村连片等统一编入村（居），村干部、网格员一起参与排查、宣传、管控等工作，这样能够掌握“第一手”的信息，更能确保数据的真实有效。而数据的准确性，也是之后防控方案制定的重要遵循和攻坚战成败的关键性因素。同时，在某种程度上，通过疫情期间党员干部在抗疫过程中处理这些前所未见的“疑难杂症”，既破解了村干部因长期在外工作而对村情、村貌不熟悉的困境，也解决了“80、90后”年轻干部没有农村生活经历、基层工作经验的难题，使他们在实战中得到了心理和能力的双重淬炼。另外，H区区委组织部发文，要求全区机关企事业单位的在职党员在疫情防控过程中做到“双报到”（即机关企事业单位党组织到联系社区报到、在职党员到居住地社区报到）。基层党员干部和群众在抗疫过程中通过日常的接触服务彼此熟悉，建立起了联系，基层的组织力和凝聚力随之增强。

（二）多角色协同共治

1.镇村上下联动

乡镇一级的党组织能够在短时间内集中力量办大事，但在实际运行过程中难以对每个村（居）委会的“毛细血管”都能了如指掌，而村级组织、村干部虽然很熟悉村情，但当其面对资源统筹调动、矛盾系统化解难题时，有时会心有余而力不足。所以，对于最基层的村（居）治理，必须经历一个上下联动、协同共治的过程。比如在疫情管控初期，H区各村村口之间自治管控大多都是在当地乡镇党委、政府的引导或“建议”下开始实施。在实施之初，挖路、筑围墙、铁丝网拦死等过度社会化的动员管控措施屡见不鲜，但在实施过程中没有考虑应急救援、抢险、物资保障运输等因素，矛盾冲突不断，受到老百姓的投诉建议后，上级党委、政府及时纠正，最终确定每村原则上只留一个道口，采用党员干部、志愿者24小时灵活管理。之后的管控效果非常明显，问题也随之解决。

2.群体示范带动

基层社会有效治理离不开村（居）精英的示范带动，其中包括村（居）两委班子等精英，也包括对村（居）治理关心的村民代表、村民小组长及村中有威望的人等。在疫情防控过程中，Y镇不是一味地下压责任，有时也会通过各种渠道传达关爱。对于防疫过程中机关、村、企业、卫生院各个层面的先进典型、先进事迹，通过镇公众号、上级媒体等及时发布出去，以此来营造全员“抗疫”的浓厚氛围。通过宣传，村民的家园意识和责任感很容易被调动，这对疫情期间大量闲赋在家的青壮年，也起到了一个较好的示范作用，平时各村（居）公共区域基本见不到年轻人，而在此次疫情防控中，青年人较为活跃，他们大多以志愿者的身份加入到抗疫队伍。另外，Y镇的企业家、乡贤在疫情最初防疫物资非常急缺的情况下，利用自己在外的人脉关系，从海外买到了口罩、手套和防护服等。通过精英团队的示范带动，本辖区内的超市负责人、种田大户、粮油店老板等都无偿捐献了抗疫物资。

3.村内熟人监督

中国农村是个十分典型的“熟人社会”，“熟人社会”以人情规范为准则的行为模式，对村民的行为产生影响。Y镇共有42个村（居）内部是较充分的熟人社会，村民的行为举止彼此都看在眼里，也受到身边熟人的监督，谁家亲戚在疫情村，谁家在鄂经商、读书、务工，谁家孩子在国外留学或者谁家有外来租户等等，村民之间相互了如指掌。当个别从疫区回来的群众不进行自我隔离，村民之间就会进行舆论监督。JH村有一户人家的女儿在德国留学，回来之后没有进行隔离，当区里要求在全区范围内开展国外回来人员排查时，村民的恐慌情绪致使村内谣言四起，促进问题得到了解决。因此，在熟人社会的疫情防控过程中，人人都成为积极的行动者，互相监督，村民在选择时就会考虑自己的行为是否和大家认同的一致，甚至做得更好，否则就有可能在当地“人情圈”面临被排斥的风险。

（三）全方位挖掘共識

1.利益关联

在村（居）治理过程中，利益关联成为村民参与治理的重要内驱力。在疫情防控过程中，镇村两级聚焦与村民切身利益相关的事务，反复向村民宣传抗疫是与每个人相关的事情，强调家园意识，如果村里有从疫区或疫情村回来没有做好居家隔离的话，那么全村都得强制隔离，一旦被隔离，所有人的生产、生活都将陷入非正常的状态。当个别村因确诊病例导致整个村被隔离的报道越来越多的情况下，村民就会自发地当起监督员。比如PK村有一户租客是湖北籍，过年没有回家，但是该租客的丈夫过年期间偷偷从湖北跑到Y镇过年，疫情期间该丈夫一直躲在出租房内不与外界接触，房东检查或者村里巡查的时候均未发现。经过村民的举报，村委即刻要求对该租客全家进行硬隔离并查清该租客的行动轨迹。因此，在疫情防控过程中，增强村民彼此间的共同利益连接点，将参与治理自治聚焦于个体与群体间的利益互相与协调满足中，可以催生可持续积累的良性治理效应。

2.需求满足

在居家隔离期间，Y镇联合农业农村、商务、市场监管等部门，协调蔬菜、粮油、肉禽等日常生活物资，通过点单式服务保证村民的日常生活。另外，Y镇是传统蔬菜生产基地，该镇各类蔬菜规模种植有139户，规模种植面积约1500亩。Y镇自2020年2月3日凌晨起实行出行管控，严格控制人员进出。因此，种植大户的销售渠道减少、运输变难。镇政府了解到情况后，立即成立蔬菜销售专班，对全镇各类蔬菜规模上种植主体进行调查摸底，统计出相关数据。同时，对接区级有关单位，将滞销蔬菜名单向各级供销平台、农贸市场、收购商等推荐，并将收购商的电话告知各种植户，主动为其办理镇内“绿色通行证”，通过双向沟通，提高交易成功率。在多方的协助下，疫情期间Y镇帮助辖区内种植大户销售了十多万公斤蔬菜，减少了农户因滞销带来的损失。在隔离期间，Y镇一直本着“隔离不隔爱”的原则，帮助村民解决实际困难，满足村民的需求，并且通过矛盾问题的解决树立威信，让村民实实在在感受到党和政府的温暖。

3.情感认同

参与是基层治理的核心要义。如果说利益关联度是引导村民参与社会治理的最先诱因，那么真正从内心激发村民参与的热情，才能增强村民参与的能动性。在疫情一开始各村实施自治管控的时候，一部分村民因担心个人生命安全对此做法表示理解支持，但是有部分村民流露出不满甚至对立的情绪，尤其是一些老年人，没有把防控当回事，经常抱着没发生在自己身上就没事的侥幸心理，以至于不听管控聚集，也不戴口罩。从2020年2月3日开始，Y镇全镇实行出行管控，全镇机关、医护、交警、消防等相关工作人员集体住在单位，不得回家。至此，村民才开始意识到封闭社交对个人的生产生活将会产生极大影响，不及早控制住疫情将后患无穷。同时，Y镇进一步加大了舆论宣传营造氛围，不断向村民强调责任意识和家园意识，村民充分认识到管好村（居），做好防控是每个人关联的事，这样村民的主体性被激活了，进行自我教育和自我管理，在参与治理过程中践行治理者的职责。情感认同进一步提高村民的参与能力和参与效能，成为村民自治的关键增长点。

二、结语

本文展示了H区Y镇疫情防控的全过程，尽管本文是个案，但仍具备一定的典型性，可为现代基层社会治理模式的转型提供借鉴。

（一）社会治理体系建设需注重基础性工作

我国长期以来是“强政府、弱社会”的高度集中统一的政治体系，公众普遍存在依附性心态，这就需要一个强有力的组织者和协调者发挥主导牵引作用。而H区村级治理“三化十二制”自2004年开始实施以来，经过十六年的不断优化、深入，已经构建成相对完善的基层治理体系，这也是抗疫工作从“平时”状态迅速转到“战时”状态最关键的成功要素。所以，无论是应对公共卫生事件还是其他突发性的应急事件，其实都是考验着属地党委、政府平时社会治理体系建设的“基本功”。基层干部的辛劳付出，不仅带来了抗疫工作最后的胜利，同时也摸清了以前还未十分清楚的基层底数。通过高强度的防疫工作，锻炼了一大批能打胜仗的基层干部，这些都为之后基层治理能力的提升和治理体系建设打下更加坚实的基础。

（二）政策制定应着眼于群众切身利益

以往政策制度的制定，更强调的是“顶层设计”，有时就会出现坐在办公室推演无懈可击，可下到地方难以落地，甚至有时会起到反作用。而在抗疫过程中，所有的政策制定都尽可能地在群众最关心的利益处落脚，也在其最能触动内心处去宣传引导，最终得到群众对于政策的发自内心的情感认同。所以，在今后针对社会治理的政策制定、工作推行过程中，若无法做到群众自治，仍旧需要政府推动，这时必须时刻将人本思维带入，将满足公众需求作为触发治理的基点，只有这样才能让所有工作做得顺水推舟，而且水到渠成。

（三）工作推进要激发群众的内生动力

当前社会趋于高度开放、多元，政府工作能否真正激发群众（团体）的内生自驱力，将是成功与否的关键因素。一方面，要发挥集体利益共同体的作用。通过抗疫工作发现，在诸多领域，社会组织、团体有时拥有政府所不具备的优势和资源，比如，在抗疫过程中物资的全球采购、村民自治人员的组织，避免了许多官方的程序性要求，而更加灵活、高效。另一方面，要激发老百姓的内驱动力。一项工作或运动，如果没有发动群众参与，最后肯定会成为政府自编自导自演的“独角戏”，到最后，站着看的人多，说风凉话的人多，支持的人反而越来越少。所以，通过培养群众的家园情怀、共同体意识，发挥群众的主观能动性，让尽可能多的人参与其中，最终能够促使他们自我教育、自我管理、自我服务，达到协调共治的有效治理。

当然，长期以来基层的自我组织能力的弱势甚至“缺场”、部门协调机制和跨域治理能力建设等短板问题，都需要在接下来的体制机制改革中尽快加以改进提升。

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作者简介：张巧巧（1985—），女，汉族，浙江台州人，中共台州市黄岩区委党校助理讲师，研究方向为社会发展和管理。

（责任编辑：马双）