地方政府公务员绩效考核改革路径思考

摘要：地方政府公务员绩效考核的意义在于同时促进公务员个人发展和政府发展，其改革路径在于：提高认识积极实践，明确绩效考核体系，完善绩效考核指标，健全绩效考核使用机制，建立绩效考核信息平台。通过加强公务员绩效考核，强化政府组织激励导向，提高行政效率。

关键词：地方政府;公务员;绩效考核;路径

地方政府是我国政治体系的基石，在推进社会发展中作用不可替代。公务员绩效考核是地方政府基础性、日常性、导向性工作，无论是改进工作作风、或是增强政府公信力和执行力、甚至于推进国家治理体系和治理能力现代化，其意义深远且重大。

一、提高认识积极实践

思想决定一切行动，只有解开思想的结，才能打开发展局面。领导要高度重视，广大公务员要积极支持，这是做好绩效考核工作的关键。要对绩效考核工作进行广泛宣传，使公务员知晓绩效考核的必要性、内容方法、实施步骤等，并充分认识其意义，形成人人重视支持绩效考核氛围。另外，公务员绩效考核涉及多方切身利益，情况复杂，应站在全局的高度树立实践第一观点，坚持探索创新，先行先试，力争在考核重点和关键环节取得突破，以此促进勤政、优政，从根本上推进服务型政府建设。

二、明确绩效考核体系

（一）明确考核机构

考核机构，即明确其在考核中的权力和地位，这是公务员绩效考核能否顺利有效运行的首要因素，具有先决条件。其一，市级公务员主管部门。负责制定全市性考核工作指导意见;指导、监督和检查考核工作;受理公务员对不称职等次不服提出的申诉;公务员考核结果及按考核结果实施奖励、晋升职务级别和工资等相关事宜的工作。其二，各考核单位成立由单位主要负责人、组织（人事）、纪检（监察）、工会等部门及相关公务员参加的考核委员会。负责制定本单位绩效考核实施方案;组织、指导、监督本单位的考核工作实施;受理本单位公务员不称职等次不服的复核申请;受理与考核有关政策咨询及举报;撰写考核工作总结，整理归档考核文件材料。以上两个层次考核机构权力和地位的明确，有利于形成各司其职、各负其责、全体参与的公务员绩效考核长效工作机制。

（二）科学合理设置评价主体

一是设置由上级、同级、公众、下级、本人组成的多元评价主体，对于一些服务大局的中心工作，应该引入外部专家进行专项考核。二是发挥公众评价主体作用，把评价的主动权、监督权还于大众，同时还要培育大众的顾客意识和权利意识，支持公民团体参与评价。三是规范评价主体评价行为。评价主体需要充分理解公务员绩效考核相关要求，应对评价主体进行必要培训，在绩效考核过程中要严格其纪律约束，要求评价主体采用实名制，接受监督。

（三）全方位完善绩效考核指标

指标的输入、筛选、量化、标准化、输出过程，是完善公务员绩效考核指标体系构建的逻辑遵循，这是保证考核科学性的首要考量。其次，分类分等设置指标。《公务员法》规定，我国公务员分为综合管理类、专业技术类和行政执法类，我国公务员领导职务从乡科级副职到国家级正职共分为10个层次，非领导职务从办事员到巡视员分为8个层次。故应根据类别、职务等的不同设计考核指标体系，增强考核的可操作性。再有，对每個职位进行具体分析，结合所在单位职能制定职位说明书。根据单位年度目标任务分解量化为具体工作任务，每一项工作任务赋予相对应分值。最后，明确权重。当构建考核指标后，必须要用科学的方法确定权重，如加权法、层次分析法、德尔菲法等等。考核内容的权重可以有所不同，有所侧重，但应有依据，是逻辑推导，以保证科学性和应用价值。对于不能直接量化的工作，采用服务对象测评、民主测评和领导测评，将测评结果转化为分值计入考核评价总分。

（四）优化绩效考核方式方法

一是量表法、360度考核法、平衡积分卡（BSC）、关键绩效指标法（KPI）等已被实践证明是能保证公务员绩效考核客观性、合理性的有效方法，地方政府应根据自身情况灵活采用。二是强化日常考核。习近平总书记明确提出：“考察识别干部，功夫要下在平时”。要深刻认识日常考核的重要性，强化日常考核。根据单位年度目标任务分解量化为具体工作任务，在具体的操作中就是层层分解到部门、个人，使整体目标与个人目标紧密结合，最终通过完成个人目标来实现整体目标。为强化日常考核的规范性，要构建日常考核操作机制，即一套包括《公务员日常考核指标体系一览表》、《公务员日常考核日志》、《公务员日常考核档案》、《公务员日常考核申诉表》等的操作规范。三是重视关键事件考核。习近平总书记也强调：“考察识别干部，注意重大关头、关键时刻”。虽然以量化打分对公务员进行绩效考核比较直观且科学，但很多具体工作仅仅通过量化打分无法客观地评价被考核对象成绩，应重视关键事件考核。关键事件是围绕中心服务大局的工作，是全局性、涉及面广的工作，采用关键事件法作为补充，不仅符合客观实际而且使公务员绩效考核更具可信度。

（五）健全绩效考核使用机制

以人为本，注重考核结果运用，突出正向激励。在报酬方面，应当设立一部分报酬与绩效挂钩，使得公务员干多干少拉开距离;在晋升方面，绩效结果应作为职务、职级、工资、荣誉等晋升的依据。基于培训与发展机制，根据考核结果，帮助公务员发现问题，寻找改善途径;帮助公务员辨识与职位的匹配度以更有效地发挥职业潜能;帮助公务员制定职业发展规划，等等。凡此种种，实现公务员职业的良性发展。

（六）建立绩效考核信息平台

公务员绩效考核信息化平台是充分利用各种信息网络手段、绩效信息处理技术、电子政务信息技术、信息统计技术来实现绩效评估。在深圳市国税局的绩效考核，建立了信息化平台，该平台包含七个子系统，即基本考核子系统、客观量化接口子系统、分数计算机子系统、奖励金计算子系统、年度考核子系统、报表输出子系统、考核配置子系统，它们之间实现了有效对接，做到了“三化”：考核过程无纸化、分数统计自动化和奖金兑现流水化。

武汉市硚口区的绩效考核也建立了信息化平台。该区将绩效考核管理系统与政务专网（内网）链接，对全区76个单位建立了统一的绩效考核体系模型，模型由“考核指标和权重”、“考核内容”、“考核计算方法”、“考核数据来源”等4项内容构成。同时，建立绩效管理电子台账，全区电子台账系统中共设置了300多项指标的标准模板，责任单位通过点击相应的模板，即可上传指标进展情况记录。电子台账已经成为各单位日常工作记录的标准范本，日常记录工作状况，月底提交，作为绩效考核的最基础数据，基本解决了过去责任单位为年终检查而突击整理基础台账等问题。另外，设计了电子表单，在表单内容的设计上，基本上都延伸到了各项工作最基础的方面，如住房保障，细化到了具体的每个人、住址以及补贴的金额，便于随机抽查。

尽管深圳市国税局和武汉市硚口区所建立的绩效管理系统还没有完全延伸到对公务员个人绩效评估，但其实践对于建立公务员绩效考核信息平台，促进公务员绩效考核经常化、科学化具有重要的启示和借鉴意义。

三、正确引导，推行绩效考核改革

公务员绩效考核是世界难题。纵观地方政府公务员绩效考核情况，如广东省中山市，目前已制定绩效考核实施方案的单位为数不多。笔者在对72个单位进行的是否同意本单位作为试点单位的调查中，只有5个单位同意作为试点单位。中山市的情况是地方政府公务员绩效考核的一个缩影。由此可见，总体上地方政府还没有实行真正意义上的公务员绩效考核。推行公务员绩效考核，各方面亟需规范和正确引导。

（一）加强组织领导

借鉴广东省珠海市的做法，成立公务员绩效考核实施工作领导小组，组长由市领导担任，成员由市纪委（监察局）、市委组织部、市直属机关工作委员会、市财政局、市审计局、市人力资源和社会保障局等单位相关负责人组成。领导小组负责制定公务员绩效考核宏观政策。领导小组办公室设在市人力资源和社会保障局。负责指导各部门（单位）制定具体绩效考核方案，并负责绩效考核组织实施工作。各单位的主管部门负责本部门公务员绩效考核方案的制定和组织实施工作。

（二）制定市级指导性意见

1.考核原则。作为绩效考核，要发挥激励约束机制的作用，尤其需要明确提出考核原则的“两个挂钩”，即公务员绩效考核与年度考核挂钩、公务员绩效考核与绩效奖金分配挂钩。公务员绩效考核评定的优秀、称职、不称职等次，应作为年度考核的重要参考。绩效奖金要根据绩效考核结果进行再分配，具体办法由各考核单位自行制定实施方案。

2.考核范围与对象。考核范围是全市各级党的机关、人大机关、政府机关、政协机关、法院机关、检察院机关、民主党派机关、工商联机关、群众团体机关和经批准参照、依照国家公务员制度管理的事业单位的公务员。考核对象是考核范围机关（单位）的非领导成员公务员和工作人员（不含工勤人员）。对领导成员的考核，由主管机关按照有关规定办理。

3.考核过程。考核过程包括考核主体的明确、被考核者职位说明书的制定、指标体系的构建、考核方式方法的优选、考核信息平台的建立等等，其实施主体是各考核单位，因此各考核单位制定考核实施方案，责无旁贷。对于各考核单位制定的实施方案，要遵循考核体系的关键要素，必须涵盖考核主体、职位说明书、指标体系、方式方法这些核心要素，缺一不可;要体系科学性，即指标体系构建、方式方法选择等要有法律依据或理论依据，要详细说明;要具有操作性，附详细的操作说明;允许探索引入第三方专业机构进行考核;要得到全体干部职工总人数的2/3通过，方能制定实施。

4.加分和减分规定。关于加分的标准：（1）获得党中央、国务院表彰的，获国家一、二、三等奖;获得省委、省政府和国家部委表彰的，获省部级一、二、三等奖的;获得市委、市政府和省厅局表彰的，获市级一、二、三等奖的。（2）通报表彰加分。受到国家、省、市级政府通报表彰的;系统通报表彰的。（3）创新工作加分。创新工作贵在“新”，重在“创”。在业务工作和机关管理中，在全市、全省，乃至全国有突破性，有独创性，并取得明显成效的。（4）地方政府年度重点工作任务、关键事件、考核计划外任务。（此条应由市级公务员主管部门进行认定）。加分分值由考核单位自行规定。关于减分的标准：（1）未开展公务员岗位绩效考核的;上报的绩效考核指标有所保留或遗漏的;未按时上报自我评估总结的。（2）通报批评减分。受到国家、省、市级通报批评的。（3）考核委员会考核减分标准：工作目标超时限完成的，定量指标未完成的，未完成工作目标，且没有充分理由的，;需调整的指标，没有申请调整的，又未完成的。减分分值由考核单位自行规定。

5.绩效奖金。实行可浮动的绩效考核奖励，市统一确定人均绩效奖励发放标准，各单位根据考核方案确定相应的绩效奖励发放办法，如等级分配法、系数分配法、提取部分奖励再分配法，等等。无论选用哪种方法，同样也须得到全体干部职工总人数的2/3通过方能实施。

6.考核結果使用。关于考核结果的使用，前文已有论述，在制定市级公务员绩效考核指导性意见时，可予以参考和借鉴。

7.考核监督。建立考核责任追究制度，对违反考核有关规定的，应予相应处分;建立考核反馈制度，要将考核结果反馈给本人，如果出现问题，应及时调查核实;实行举报制，如果确有问题，他人进行了检举，应及时采取必要措施进行核查，遏制不正之风，督促考核实施者公正办事、秉公用权;落实公示制，利用现代化的技术公布考核结果，接受机关工作人员的监督，增加考核透明度。

（三）分阶段有序推进改革

1.试点和基础工程建设阶段。此阶段的重点工作是明确牵头单位，优选试点单位，组织全市性考核培训，实施试点改革，总结试点经验。对未列入试点单位的其他单位，应进行绩效考核的基础工程建设，内容包括职位说明书的制定、考核主体的明确、指标体系的构建、考核方式方法的优选、考核信息平台的建立等等。试点单位的试点改革和未列入试点的其他单位的基础工程建设都要同时开始，同步进行。

2.实施阶段。一是明确各单位完成本单位绩效考核实施方案制定并上报审批时限，二是明确正式全面铺开实施公务员绩效考核时限。

总之，加强地方政府公务员绩效考核，做到责任清晰、任务确定，不仅提高地方政府行政效能，而且能从整体上推进我国服务型政府建设。公务员绩效就是政府公信力，也是国家治理体系与治理能力现代化应有之义。

参考文献：

[1]杨培淑.县级地税系统公务员绩效考核研究——以永福县地税局为例[D].南宁：广西大学，2013.

[2]刘稳.张家界市公务员绩效考核研究[D].长沙：湖南大学，2012.

[3]朱恩锋.基层税务系统行政部门绩效考核改进研究——以Q市某税务局为例[D].上海：上海师范大学，2018.

[4]付亚和，许玉林.绩效管理[M].上海：复旦大学出版社，2014.

作者简介：林玉玲，中共中山市委党校，高级讲师。