航保部门船舶溢油应急能力评估方法及建设策略

王壹省 周然 朱乐群 张意

摘 要：航海保障部门作为重要的水上溢油一线处置单位，在交通强国建设背景下，应加强船舶溢油应急处置能力建设。针对航保部门职责特点，结合国家相关法规标准要求，借鉴相关学者应急能力评估模式研究经验，建立了包括3项一级指标、12项二级指标的船舶溢油应急能力评估体系，并针对某航保部门进行了实例评估验证，推而广之，总结了当前航保部门溢油应急处置工作普遍存在的问题，提出了能力建设策略，为决策者提供参考。

关键词：航海保障;船舶溢油;应急;能力评估;发展策略

中图分类号：U698.7              文献标识码：A            文章编号：1006—7973（2020）11-0013-03

船舶溢油是海洋生态环境的重要威胁。据ITOPF统计，1970—2019年，除因战争导致的船舶溢油事故外，全球船舶溢油事故超过10000起，溢油总量达586万吨，80%的海上船舶溢油事故发生在距岸10海里以内[1]。2019年我国共进口原油约5.06亿吨[2]，其中通过船舶运输进口的原油达4.52亿吨[3]，占比将近90%，大规模的油轮运输加剧了海上溢油风险。近年来，我国水上溢油应急能力建设步伐加快，目前已形成国家、地方层面齐抓共管，海事等监管部门、运输企业、清污企业等多方共治的溢油应急处置体系，“一案三制”建设不断完善[4，5]。航海保障部门肩负水上交通安全和海上污染事故应急处置职能，是重要的水上溢油一线处置单位，应结合交通强国建设要求，评估溢油事故处置能力，建设具有针对性的溢油应急处置工作体系，提升工作实效性。

1 溢油应急能力评估体系

海上溢油事故应急处置是一项复杂的系统工程。诸多学者就应急处置能力评估开展了研究，从事前、事中、事后的应急处置时序分析资金、物资、设施、队伍、技术等方面的保障能力是溢油应急处置能力评估的业内共识[6-9]。本文在充分考虑各影响因素的基础上，参照国家相关规章、规范、预案，借鉴国内相关学者的研究，结合航保部门在溢油清污工作中的职能定位，以事前日常保障、事中应急响应、事后应急恢复为主线建立了包括应急保障能力、应急响应能力、应急恢复能力3项一级指标和包括资金保障能力等12项二级指标的溢油应急处置能力评估框架体系（如图1所示），系统分析评价航保部门的应急处置能力与存在的问题。

1.1应急保障能力

（1）资金保障能力。资金保障能力是指维持溢油应急设备（包括应急船舶、收油机、卸载泵等非消耗类设备）的日常运转、维修、保养，保障溢油应急物资（围油栏、消油剂、吸油棉、人员防护用品等一次性物资）的仓储、更新、补充，支持溢油应急处置演习、人员培训等所需的资金投入能力。

（2）船舶保障能力。综合考虑航标处参与溢油应急处置船舶数量、吨位、航行区域、抗风能力、设备安装及操作环境等因素。特别是以基层航标部门为主体的清污单位没有配备专业溢油清污船舶情况下，考察改造航标船兼具清污能力的利用水平。

（3）设备保障能力。根据《国家船舶溢油应急设备库设备配置管理规定（试行）》编制说明中关于设备库各项能力分配的方法，推导出各项能力计算公式，并满足除应急卸载能力外，溢油围控能力、机械回收能力、油污吸附能力、溢油分散能力、污油储运能力之比为1：0.6：0.6：0.2：2的配置原则的优化组合。

（4）人员保障能力。主要考察溢油应急队伍专业性、应急演练培训机制长效性、政府与社会力量沟通渠道顺畅性、清污工作闭环反馈模式有效性、防护与激励水平等因素。

（5）技术保障能力。海上溢油应急处置工作涉及多种学科与多个领域技术的融合，既包括预警预防技术、溢油处理技术、水上搜救技术、溢油监测技术、溢油预测技术、环境影响评价与修复技术等硬技术[10]，也包括根据环境气象条件、水文条件、溢油规模、油膜特性等多个属性特征进行分析加工，形成便于根据应急场景选择的应急处置优化方案的决策技术[11，12]。

（6）仓储与运输保障能力。主要评价溢油应急设备物资存储管理规范程度、设备更新养护是否及时，仓储位置是否便于设备装船、运输是否快速等方面。

1.2应急响应能力

应急响应能力包括事态评估能力、工作组织能力和应急响应时间。其中，事态评估能力主要评价溢油发生后，收集溢油油品、溢油量、污染面积等信息，评估灾害影响范围、事故可能造成的损失大小，制定应急处置设备、人员方案等能力。工作组织能力主要评价信息传递效率、部门配合默契程度等方面。应急响应时间是应急响应能力的直观体现，是指处置机构从得到上级下达的溢油处置命令后到奔赴清污现场所用的时间，压缩各环节响应时间是提升已有处置效率的重要措施。

1.3应急恢复能力

應急恢复能力主要包括环境修复能力、损失评估能力和权益主张能力。环境修复能力主要指在溢油清污工作同时进行污染环境修复，以恢复环境质量与基本功能。损失评估能力是溢油事件发生后，评估受损生物资源种类与程度，考量修复规模，估算修复成本，作为要求责任方承担损害赔偿责任或制定生态修复计划的技术依据。权益主张能力是根据相关法律法规向溢油事故责任方索赔应急处置费用的能力。

2 溢油应急处置能力评估实例

依据本文提出的评估体系，以某航海保障中心为例，对其下属航标处船舶溢油应急处置能力进行了全面评估。通过评估发现，在现有条件下，航标处溢油应急处置能力总体呈现短期短板突出、中期能力不足、长期全面匮乏的态势。其中，溢油综合清除能力中用于溢油应急的围控、吸附、回收设备可满足综合清除约400t溢油的储备需求，但在溢油卸载、围控、分散、吸附、回收、储运等环节处置能力分布不均衡，综合清除能力、溢油处置范围受设备规模、装备结构、船舶航行条件影响，短板突出，亟待加强;应急作业环境现有条件基础较好，但无法满足未来清污工作需求;应急作业效率主要受前期准备工作影响，目前距国家相关规划提出的“第一批海上溢油应急清除力量可在6小时以内到达距岸50海里内”目标还存在较大差距。对于事后损失评估、环境修复的能力建设更为不足，尚未形成海上污染防治闭环链条。利用本文提出的评估方法，可以全面掌握溢油应急能力优势与短板，从而制订更具针对性的能力建设方案。

3 溢油应急处置能力建设策略

调研发现，溢油应急处置资金受限，工作机制不顺畅，设备物资配置不合理，设备养护更新不及时，应急队伍业务交叉、培训不足、激励缺失，是目前航保部门溢油应急工作普遍面临的问题。在交通强国建设背景下，航保部门应围绕资源保障、应急响应、应急恢复能力，以增加资金投入、优化管理体制、补齐更新设备、加强队伍建设、注重技术研发、探索合作机制、主动对接国际重点，全方位加强溢油应急处置能力建设。

（1）加大资金投入力度，建立资源共享机制。通过向上级部门申请专项财政拨款、与地方政府建立合作机制等方式，保障资金持续投入，以维持设施保养维护、人员培训、技术研发等多个方面需求。积极探索物资共享新模式，加快资源在不同部门间的共享与流动，建立与国家溢油应急设备库的联防联控合作机制，联合辖区内溢油清除企业，在应急物资储备库建设、物资储备方面尝试政企联合储备模式，提升装备设施的利用率，降低应急资源的自然损耗。

（2）优化溢油应急设备配置，提升船舶清污专业性。根据应急能力评估结论，补齐溢油应急清除能力的设备短板，有计划地报废更新围油栏、吸油毡、吸油拖栏、储油囊等消耗类物资，分阶段、分批次优化溢油应急设备配置。在不影响大型航标船航标作业功能的前提下，考虑航标船改装，预留一定舱位空间与溢油应急设备的锚定设施，统筹论证建设专业溢油回收船建设，提升船舶溢油清污专业性。

（3）加强溢油应急技术研究，提高溢油应急监测能力。开展溢油应急处置技术研究，探索溢油监测技术，掌握针对不同油品、不同环境下的溢油清除技术，做好应急处置技术储备。重视溢油应急方案制订、决策指挥等软科学研究，打通信息传输渠道，实现信息处理、传输、查询与设备配备、运输以及决策的高效融合。

（4）完善仓储保障功能，优化应急物流组织。建设溢油应急设备巡检养护管理信息系统，统筹管理设备购置、使用、养护、维修、报废、更新等各环节，切实提升仓储管理智能化水平。引入市场化机制，与溢油应急服务商建立应急联防机制，实现应急资源的综合利用。建立规范的设备装卸搬运工作制度，优化设备装上、卸下、移送、分类、堆垛、入库、出库等装卸搬运作业流程。与仓储管理及交管部门保持沟通，确保应急运输线路畅通。

（5）强化应急队伍素质建设，建立培养奖励机制。分别针对管理人员和一线清污人员建立标准化的培训课程，理论与实操相结合。建立量化考核体系，通过数据搜集和持续评价，时刻追踪教学成果。制定常态化演习演练制度，建立规范化演习演练机制，完善应急演练评估制度，检验应急预案的操作性，参演人员配置的科学性、合理性，应急设备的充分性、可用性与有效性。建立清污人员奖励机制，通过作业补贴、评优评先等手段激励清污人员的工作积极性，全面建成专精尖的国家溢油应急专业力量。

（6）弘扬航保文化，扩大溢油应急处置国际影响力。大力弘扬航海保障文化，让更多的社会公众了解航海保障队伍在海上溢油应急处置中发挥的作用与承担的风险，扩大社会各界的认知认同。参与多种形式的国际和地区溢油应急处置合作与交流。积极对标对表国际先进的溢油应急处置机构，在国家统一安排下着眼国际相关组织与规章，积极开展溢油清污能力建设与相关国际标准的制定，提升溢油应急领域的国际影响力。

参考文献：

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