我国行政解释的立法规制*

朱国华，谢正珧

(江西理工大学法学院，江西 赣州 341000)

1981年《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》(以下简称1981年《决议》)确立了立法解释、司法解释、行政解释构成的法律解释体制。2000年出台的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第一百零四条第二款虽规定了法律的立法解释与司法解释，却遗漏了行政解释；《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》也未对行政解释作出规定。目前，虽然行政解释大量存在，但立法缺乏，造成行政解释混乱。这就需要通过立法明确行政解释的权限、形式、程序与监督，将行政解释纳入法制轨道。

一、行政解释的概念与特征

行政解释的概念界定存在个案解释说、规范解释说与综合解释说。[1]行政解释是法律解释(立法解释、司法解释、行政解释)之一，属于有权解释。个案解释说与综合解释说均承认个案解释，故其概念界定不是有权解释视角下的行政解释。规范解释说中的行政立法说忽视了行政法规与规章属于《立法法》法的范畴这一事实，存在谬误。因此，行政解释的概念界定宜采取规范解释说中的具体解释应用说。综上，行政解释是行政主体对其他立法主体制定的法如何具体应用问题，依照法定解释权限、程序作出的具有普遍约束力的解释。根据这一概念，行政解释的特征包括以下几个方面：

首先，行政解释的主体是拥有行政解释权限的行政主体。实践中，行政解释的主体既包括行政机关，也包括经法律、法规授权的组织。但是，行政解释不能任意为之，行政解释主体应当拥有解释权限，否则就会造成重复解释、解释冲突、越权解释、滥用解释权等现象。

其次，行政解释的对象是其他立法主体所立之法。根据《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》，国务院解释行政法规以及规章制定机关解释自身制定的规章与其自身立法具有同等效力，这就明确了其“自我解释”的立法性[2]，这种行政立法机关的“自我解释”实质上是立法解释，而非行政解释。因此，行政解释不是“自我解释”，而是解释其他立法主体所立之法。

第三，行政解释的内容是法的具体应用问题。具体解释应用说的核心观点是行政解释仅解释法的具体应用问题。就法律的解释而言，根据1981年《决议》，行政解释的内容为不属于审判、检察工作的具体应用法律问题，体现了行政解释与司法解释的分工；其他法的具体应用问题不能进行司法解释，只能通过行政解释解决。

第四，行政解释应当遵守法定解释程序。目前，我国立法解释的解释程序由《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》和一些地方立法条例进行规定；司法解释虽无法定解释程序，但有《最高人民法院关于司法解释工作的规定》《最高人民检察院关于司法解释工作的规定》予以规制。行政解释目前尚无解释程序，因此应当通过立法构建行政解释程序。

第五，行政解释对外产生普遍约束力。尽管有学者认为命令、指示类的行政解释属于内部行政行为[3]，没有对外的普遍法律效力。但是，根据《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》以及一些地方的立法条例，立法解释应当对外公布；《最高人民法院关于司法解释工作的规定》《最高人民检察院关于司法解释工作的规定》也规定司法解释应当对外公布。因此，作为三大法律解释之一的行政解释也应当对外公布并产生普遍约束力，其本质是一种以解释法为目的的特殊行政规范性文件。

二、行政解释的现状与问题

(一)我国行政解释的现状

目前我国存在程序法规定的行政解释、实体法授权的行政解释与无法定依据的行政解释。

1.程序法规定的行政解释。 程序法规定的行政解释是立法方面的程序法规定的行政解释，包括：第一，1981年《决议》规定的国务院及其主管部门对法律的解释、省级政府主管部门对省级地方性法规的解释。第二，司法部依《行政法规制定程序条例》作出的答复形式的解释。2018年国务院机构改革之后，司法部承接了国务院法制机构答复形式的行政解释职能。第三，地方立法条例规定的行政解释。比如，《江西省立法条例》规定省政府或其有关主管部门对省地方性法规可以作出解释。

2.实体法授权的行政解释。 有学者检索565部行政法规，发现95部设置了行政解释[4]。此类授权广泛存在于行政法规、地方性法规等解释领域。比如，《全民所有制工业企业职工代表大会条例》授权中华全国总工会解释、《江西省实施〈水土保持法〉办法》授权江西省政府解释、《青海省人民调解工作条例》授权青海省司法行政部门解释。

3.无法定依据的行政解释。 无法定依据的行政解释源自文件规定或者习惯，包括：(1)有规章制定权的地方政府行政解释。省级与设区市级政府在规章制定条件不成熟时往往先制定行政解释。比如，《吉林省优化营商环境条例实施细则》《黑龙江省贯彻〈工伤保险条例〉实施办法》。(2)无规章制定权的地方政府行政解释。县级、乡镇级政府也存在行政解释。比如，《桐庐县地名管理实施细则》是对行政法规、省级与市级规章的解释。(3)国务院有关行政主管部门行政解释。1999年《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》(以下简称“国办通知”)规定国务院有关行政主管部门可以解释行政法规。(4)地方有关行政主管部门行政解释。这种行政解释也很普遍。比如，山东省公安厅制定的《山东省公安机关实施治安管理处罚法细化标准》。

(二)我国行政解释存在的问题

1.我国行政解释的主体多元、对象多样，易导致行政解释混乱。 我国行政解释的主体包括多层级的政府及其主管部门，经法律、法规授权的组织。主体的多元与“主体的多层级性导致行政解释的混乱”[5]，容易造成重复解释、解释冲突、越权解释、滥用解释权等问题。比如，2019年废止的《反价格垄断规定》对“协同行为”“正当理由”等《中华人民共和国反垄断法》中的概念进行了界定[6]，而界定法律规定含义应属《立法法》规定的立法解释，故此出现了越权解释的情况。另外，我国行政解释对象多样，包括法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章。行政解释对象多样同样会造成解释混乱，一些层级比较低的行政机关往往会越权解释法律位阶较高的法律、行政法规。

2.我国行政解释的形式混乱，不利于各解释形式的具体适用与审查。 我国的行政解释形式包括实施细则、实施办法、办法、规定、解释、命令、指示、通知、批复、答复等，何种形式适用何种情形也未界定。与之相比，《最高人民法院关于司法解释工作的规定》规定了四种、《最高人民检察院关于司法解释工作的规定》规定了五种司法解释形式，且均规定了何种情况使用何种形式。另外，命令、指示、通知、批复、答复形式往往是内部行政行为，对外不公开，无法开展备案审查，也无法通过行政复议与行政诉讼进行附带审查。

3.我国行政解释的程序缺乏，无法有效规范行政解释权的行使。 行政解释是特殊行政规范性文件，因为它解释的是其他立法主体所立之法，所以其制定程序应当比一般的行政规范性文件更为严格。但由于缺乏行政解释程序，行政解释往往依行政规范性文件制定程序制定，甚至以更不严格的内部行政行为决策程序制定，这极易造成越权解释与解释权滥用。

4.我国行政解释监督不完善，无法有效限制行政解释的随意。 尽管同级人大及其常委会可以撤销、上级行政机关可以改变或者撤销行政解释，但这些监督程序很难启动；行政复议与行政诉讼也只能附带审查，并且仅审查“合法性”；此外，内部行政行为所作的行政解释更易逃避监督与审查。行政解释监督的关键是外部监督，而“外部监督不健全导致行政解释的随意”[7]。

三、行政解释立法规制的必要性

立法解释有1981年《决议》《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》以及一些地方立法条例等予以规制；司法解释有1981年《决议》《立法法》《司法解释备案审查工作程序》以及《最高人民法院关于司法解释工作的规定》《最高人民检察院关于司法解释工作的规定》予以规制。与之相比，作为三大法律解释之一的行政解释，仅有1981年《决议》进行规制，这是导致行政解释乱象的制度原因。行政解释宜由立法进行规制，这是因为立法可以提升行政解释规制的位阶，并以国家强制力杜绝越权解释与解释权滥用。通过立法规制行政解释，有利于明确行政解释权、规范行政解释形式、建立行政解释程序、完善行政解释监督。

(一)立法规制行政解释，有利于明确行政解释权

行政解释权是行政权的组成部分，但其附属于立法权，因此应当明确何种行政主体对何种行政解释对象的何种内容拥有解释权，否则就会造成滥用。当初将行政解释权独立出来，初衷是为了预防滥用。然而，目前不但没有发挥约束行政解释权的作用，反而使其作为一种独立权力，本身成为行政权滥用的直接表现[8]。比如，上文所述的《反价格垄断规定》所作的越权解释。再如，刘世英诉宜宾市劳动和社会保障局不予受理工伤认定案，《四川省劳动和社会保障厅关于超过法定退休年龄人员工伤认定问题的复函》规定超过法定劳动年龄的劳动关系不成立[9]，即是对《中华人民共和国劳动法》规定的劳动关系进行了限缩解释，属于解释权滥用。如果用立法规制行政解释，则可以廓清行政解释权范围(主体、对象、内容)，从而避免越权解释与滥用解释权。

(二)立法规制行政解释，有利于规范行政解释形式

行政解释形式应当少而精，并且明确其适用情形及公文格式规范。现实中存在大量的实施细则、实施办法、办法之类的解释，这种解释往往照搬照抄上位法、逐条解释、替换概念、解释上位法规定的含义。事实上，如需要系统、抽象解释，完全可以诉诸行政立法，没必要进行系统、抽象的行政解释。而批复、答复之类的解释往往是内部行政行为，形式上往往比较随意。通过立法规制行政解释形式，可以减少不必要、不完善、不公开的行政解释形式，并对何种情况适用何种形式进行规定，对何种形式以何种公文格式规范行文进行规定。

(三)立法规制行政解释，有利于建立行政解释程序

程序正当原则是行政法的基本原则之一。行政权具有天然的扩张本性，如果行政权的行使不受程序法的限制，则这种权力极易滥用。立法尚且应当严格遵守《立法法》等程序法规定，以确保其民主性、科学性、合法性；行政解释是将立法主体所立之法的解释权交由行政主体行使，如果没有健全的行政解释程序，则解释的民主性、科学性、合法性很难保障，从而进一步摧毁被解释对象的民主性、科学性、合法性。虽然我国缺乏行政解释程序立法，但可借鉴《最高人民法院关于司法解释工作的规定》《最高人民检察院关于司法解释工作的规定》，设定立项、起草、论证、审查、决定、公布、备案等环节，这样就可以加强有序的民主参与、实现科学决策、避免违法解释，确保行政解释的民主性、科学性与合法性。

(四)立法规制行政解释，有利于完善行政解释监督

内部监督不力、外部监督欠缺是行政解释混乱的重要原因，因此应当用立法形式完善行政解释监督。行政解释监督是行政解释立法的重要内容，旨在通过人大及其常委会监督、上级行政机关监督、立法主体监督、司法审查等约束行政解释主体，通过内部监督与外部监督规范行政解释权的行使，并在越权解释、滥用解释权、违反解释程序时改变或撤销行政解释。

四、行政解释立法规制的主要内容

行政解释立法规制主要通过修订现行立法方面的程序法(包括《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》及地方立法条例等)以确立行政解释权，并由国务院出台《行政解释条例》，对行政解释形式、程序与监督作出规定。

(一)明确行政解释权

行政解释权是指“谁有权解释什么法的什么内容”，也就是行政解释主体、对象、内容的统一体。从行政解释对象的角度划分，行政解释权包括：法律的行政解释权，行政法规的行政解释权，地方性法规、自治条例、单行条例的行政解释权与规章的行政解释权。

1.法律的行政解释权。 法律的行政解释权宜由《立法法》进行规定，从而在《立法法》这一法律层面确立行政解释的法律地位。《立法法》应当确认国务院及其主管部门就审判、检察工作之外的法律具体应用问题进行行政解释，这是对1981年《决议》的继承；确认省级、设区市级政府在制定规章条件不成熟时先行解释法律，这样可以节约规章制定成本，并灵活应对法律的可操作性问题。

2.行政法规的行政解释权。 《行政法规制定程序条例》第三十三条规定“省级政府法制机构以及国务院有关部门法制机构请求解释的”是该法律规则的条件假设，并不意味着排斥其他行政主体就具体应用作出解释。既然不排斥就应当进一步明确，以避免解释主体过多所造成的解释混乱。《行政法规制定程序条例》应当明确司法部答复形式的行政解释权、国务院有关主管部门行政解释权、有规章制定权的政府行政解释权、经行政法规授权的组织的授权行政解释权，从而形成完整的行政解释权体系。

3.地方性法规、自治条例、单行条例的行政解释权。地方性法规由地方人大及其常委会制定，自治条例和单行条例由民族自治地方人大制定，因此其行政解释权宜由地方立法条例进行规定。1981年《决议》仅规定了省级政府主管部门对省级地方性法规的行政解释权，但是这还远远不够，因为：第一，2015年《立法法》修订后设区市取得了地方性法规制定权，因此行政解释权应当同时配备；第二，自治条例、单行条例也应当有行政解释权之规定；第三，有规章制定权的政府解释同级地方性法规、自治条例、单行条例已是一种常态；第四，实体法性质的地方性法规、自治条例、单行条例有时也会授权有公共管理职能的社会组织进行解释。故此，地方立法条例应当规定本级政府及其有关主管部门有权解释地方性法规、自治条例、单行条例；有公共管理职能的社会组织依据地方性法规、自治条例、单行条例的授权也可以进行解释。

4.规章的行政解释权。尽管《规章制定程序条例》第三十三条第一款规定“规章解释权属于规章制定机关”，但该条例规定的情形并不包括具体应用问题，这就造成许多行政机关就规章的具体应用问题而大量解释规章的现象。如果适当放开规章行政解释权给规章制定机关的下一级行政机关，则既能调动下一级行政机关解释的积极性、主动性、创造性，提高规章的可操作性，又能将解释控制在可控范围之内(因为上一级行政机关直接领导下一级行政机关)，同时也能减少解释主体。故此，应当修订《规章制定程序条例》，允许规章制定机关的下一级行政机关就规章的具体应用问题作出行政解释。

行政解释内容均应是具体应用问题。在解释法律方面，行政解释仅限于不属于审判工作、检察工作具体应用法律问题，而其他法的行政解释内容均应为具体应用问题。所有的行政解释都不是法，因此在解释内容上不能增加公民、法人和其他组织的义务或者减损公民、法人和其他组织的权利。无法定行政解释权的其他行政主体一概不能作出行政解释，否则就会造成解释主体众多、重复解释、解释冲突、解释层级低、解释质量差、解释监督难等问题。如果其他行政主体有解释之需求，则应请求有解释权的主体进行解释。

(二)规范行政解释形式

我国行政解释形式繁多，并且未规定何种情况适用何种形式，以及各类形式的公文格式规范。这就需要减少其形式，规定各形式适用情形，并制定其公文格式规范。借鉴《最高人民法院关于司法解释工作的规定》《最高人民检察院关于司法解释工作的规定》，行政解释形式应当限定为“解释”“规定”“答复”“决定”四种。(1)解释。解释应突出针对性，避免照搬照抄。解释分为条文解释与适用依据解释。条文解释是针对法的具体条文进行解释；适用依据解释是对于某类案件或某类问题如何适用法律规则的解释。(2)答复。答复适用于其他行政主体请求解释主体进行答疑所作出的解释。(3)规定。规定适用于根据立法精神创制行政规范，体现为将抽象的立法精神具体化为可操作的行为规范。(4)决定。决定适用于修改或者废止行政解释。《行政解释条例》不仅要规定上述四种形式的适用情形，而且应当以附件的形式规定这四种形式的公文格式规范，以使全国的行政解释符合统一的规格要求。

(三)建立行政解释的程序

《行政解释条例》应当借鉴《最高人民法院关于司法解释工作的规定》《最高人民检察院关于司法解释工作的规定》，设定立项、起草、论证、审查、决定、公布、备案等环节。(1)立项。立项是行政解释主体制定行政解释的第一个步骤，包括立项来源、年度立项建议、临时立项建议、立项审查、立项决定等内容。(2)起草。政府行政解释的起草应当由司法行政主管部门或者有关主管部门负责，有关主管部门行政解释的起草由其法律机构负责。重要复杂的行政解释起草应当先进行调研。(3)论证。论证包括行政解释主体内部论证、征求专家意见、论证会、座谈会、征求相关部门意见等形式。涉及广大人民群众切身利益的，经首长决定，可以在报纸、互联网等媒体上公开征求意见。如果论证结果认为制定行政解释的条件尚不成熟的，可以决定进一步论证、暂缓论证或撤销立项。(4)审查。审查包括解释主体审查与立法主体审查。解释主体审查通过后，报立法主体审查同意，形成审议稿。(5)决定。行政解释属于重大事项决策，因此审议稿应当按照“三重一大”(重大事项决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用)的决策程序集体讨论决定。(6)公布。行政解释应当在本级政府公报与本级政府官方网站公布。(7)备案。备案分为向立法主体备案、向同级人大常委会备案、向上一级行政机关备案三种，以接受立法主体、权力机关、上一级行政机关的备案审查。此外，《行政解释条例》还应当规定行政解释的编纂、废止、修订方面的内容。

(四)完善行政解释的监督

完善行政解释的监督重点是完善立法主体的审查、权力机关的备案审查、上一级行政机关的备案审查以及行政复议与行政诉讼的附带审查。立法主体的审查分为事中与事后审查两个环节。事中审查是在上文所述的审查阶段由解释主体审查后交由立法主体审查，此种审查可以提前预防行政解释权的滥用；事后审查是立法主体接到备案后进行审查。行政解释是一种以解释立法为目的的特殊行政规范性文件，不能像普通的行政规范性文件一样审查，立法主体、权力机关、上一级行政机关在接到报送的备案后，应当按照立法级别及时启动审查程序，以避免审查的拖延，故此应当规定审查期限。强化行政复议与行政诉讼附带审查主要从两个角度出发：一是所有行政解释均应公布，以避免逃避行政复议与行政诉讼附带审查情况的发生。二是基于行政解释是以解释立法为目的，行政复议与行政诉讼附带审查不仅要审查其实体上的合法性，还应当审查其程序上的合法性；不仅要审查其合法性，还应审查其是否存在明显不合理的情况。

在立法解释、司法解释均早已得到有效立法规制的背景下，我们不能放任法律解释体制中的行政解释一直处于缺乏立法规制的状态。因此，国家应当尽快启动立法程序，制定与修订有关法律、法规，以终止行政解释的无序状态，确保将行政解释权的行使纳入法制轨道。