瑞典环境法法典化对我国的启示

李佳芮

(东北林业大学 文法学院，黑龙江 哈尔滨 150040)

一、问题的提出

1.法典与法典化的概念

公元530年左右，东罗马帝国皇帝查士丁尼一世下令编纂的《查士丁尼法典》问世，是罗马法的集大成者，“法典”一词第一次被使用，用来代表“法律汇编”的含义。但随着人类法治文明的进步，法学家关于法典一词的理解也越来越多元化。在英美法系中，对“法典”一词的解释较为宽泛，一方面，是既存的制定法编纂；另一方面，是法的系统性汇编，是对全部法律，包括制定法和判例法进行修订，以使其原则、规则的表述更加清晰、简洁[1]。而大陆法系对“法典”一词的解释则较为严谨，认为法典“基本上指一种成文的作品，它用于对广泛的法律领域里的最根本的原则和基础规范，作权威性的陈述，诸如整个私法、商法，或者刑法，以及整个刑事或民事诉讼法，这样的法典是极其庞大的。”[2]15-16虽然两法系对于“法典”的理解有很大差异，但不难看出二者的集合点是形式上系统、内容上具有内在逻辑联系的，确定、完整、和谐统一的调整同一类法律关系的法律规范的汇集[3]。

法典化一词是欧洲启蒙运动的产物，是指以制定法典为目的，对某一部门的法律按照严密的逻辑进行编纂的活动或过程。该词由英国法学家边沁第一次提出，边沁认为法典是全面而自足的，除通过立法外，不能增补和修改[4]，对一场法典化运动是否合格有着非常严格的要求。但随着法律历史的发展，各国法学家对于法典化运动的要求逐渐放松，甚至在传统的大陆法系国家都衍生出了两种路径：一种是传统的实质性法典化，一种是较为灵活的形式性法典化，也叫做适度法典化。实质性法典化属于创造性的构建，是对部门法的系统优化，属于传统意义上的法典化，也是建立在严密的逻辑基础上的，具有稳定性、连贯性和统一性等特点，对一个国家的立法水平的要求极为严苛。而形式性法典化无需构建全新的文本，只是需要对来源分散、数量众多的规则加以汇总，更像是法律汇编，因此，对立法水平的要求也较低一些。总结不同国家对“法典”与“法典化”的解释，不难得出结论：法典化是编纂法典的过程，法典是法典化最终的成果。

自启蒙运动结束后，法典化运动大为盛行，一些传统的法律部门如民法、刑法，甚至将有无一部法典来作为衡量该法律是否成熟的标准。法律发展到今天，对于“一个部门是否应该进行法典化”这个话题仍存在许多争议，但各个国家仍在编纂法典这条道路上努力前进，比如，我国民法部门，克服重重困难，经过多年的酝酿和研究，终于推出了我国历史上第一部《民法典》。而我国环境法作为一个新型法律部门，近几十年迅速发展，目前已出台了共数以千计的法律法规，可谓规模庞大数量繁多。但由于环境法调整的领域不断拓宽，又导致了环境法律内部的各种规范互相冲突割裂、法律体系不够统一、环境法律效率低下等问题出现。所以，目前我国急需找到一条合适的道路来解决这些难题。经过我国环境法学家多年来的激烈探讨和研究，对于通过编纂法典来实现环境法的体系化与综合化，基本达成共识。

2.中国环境法法典化的必要性

我国环境法截至目前仍未形成有效的法律体系，主要表现为体系和内容两方面的缺陷。在体系方面，我国现行环境法律体系已基本形成污染防治法、资源保护法和专门事项立法“三足鼎立”的框架结构，但该体系框架的构成不平衡：污染防治法发展的较为细致与完整，但自然资源法发展较晚，水平相对落后，专门事项类立法也仍处于发展初级阶段，属于环境法相对薄弱的环节。在内容方面，环境立法重复率高、矛盾冲突多。以水要素举例，我国涉水立法有四部，均由全国人大常委会制定，由于没有位阶之分导致法律适用及其困难，这种立法状况使我国环境法一直呈现碎片化的状态，而法典化恰好可以改善当前凌乱的状况，为我国环境法提供一个从分散走向统一的机会。

十九大报告中生态文明建设独立成篇，执政党对中国特色社会主义建设达到新水平，以“绿色执政”引领中国“强起来”是一个重要标志[5]。2020年十月，在十九届五中全会上，习近平总书记反复强调“用最严格制度最严密法治保护生态环境”，并且要求我们必须注重强化生态环境、统筹保护和协同治理，进一步推进形成绿色框架。2021年，我国第一部《民法典》正式实施，《民法典》当中的绿色条款具有鲜明的时代特色，代表我国的绿色执政理念正式确立。为数不多的绿色条款克服了传统民法典的内生缺陷，挣脱有碍于生态文明建设的条框束缚，具有划时代意义[6]。然而，新环保法立法重心仍然落在经济上，没有从根本上扭转老环保法强调经济建设的理念[7]。这种立法理念对贯彻落实绿色执政极为不利，所以，当务之急是抓住制定环境法典的好时机，在编纂过程中实现立法理念从经济利益优先到生态利益优先的改变[8]。

3.中国环境法法典化的可行性

法典化是一项复杂的系统工程。能够展开编纂的前提是至少需要满足下列三个要求：一是具有大量的单行法，二是法治实践丰富，三是社会发展对于法典有需求。我国的环境单行法到目前为止已有34部，分为污染防治法、自然资源法以及专门事项立法三类。如《放射性污染防治法》属于污染防治法类，《草原法》属于资源保护立法，《环境保护税法》等属于辅助性法律。这些单行法规模日趋庞大，为我国编纂环境法典打下了坚实的理论基础。

2018年，最高检公益诉讼检察厅成立，各级检察机关也设置了相应机构，并积极推进检察机关提起环境公益诉讼[9]，最高法还出台了有关环境侵权、环境犯罪等方面的司法解释。如今我国仍在环境法治的道路上不断探索，比如，对于建立特别环境诉讼程序已经列入环境法治的发展计划当中；各位学者对于环境法律责任承担方式也在不断创新等，这些经验都可以为我国环境法典编纂提供参考依据。

二、瑞典环境法法典化探究

19世纪末，随着资本主义经济的成长，瑞典经济飞速发展，成为一个工业发达的资本主义国家。但由于工业发展初期瑞典政府只注重经济而忽视了环境问题，导致瑞典的自然资源与环境遭到了极大破坏。环境问题从一开始的水污染、大气污染，变为酸雨、全球变暖等跨要素环境问题。这使瑞典的环境法学家开始对本国环境法律体系产生反思，逐渐意识到体系的弊端，如各法律间矛盾冲突、基本法震慑力不足、社会各界难以运用等。在1992年的里约联合国环境与发展大会上，来自世界178个国家和地区的领导人通过了《21世纪议程》《气候变化框架公约》等一系列文件，明确把发展与环境密切联系在一起，使可持续发展走出了仅在理论上探索的阶段。瑞典抓住这次变革的好时机，将环境法法典化提上日程，为本国实施可持续发展战略打下法律基础。

1.瑞典环境法典发展历程

在制定环境法典之前，瑞典与大多数国家一样，都是通过环境单行法来解决环境问题，平衡环境保护与社会发展两大问题。1969年瑞典颁布《环境保护法》，历经多次修改共计十一章77个条文，初步建立了环境法律体系。1972年斯德哥尔摩人类环境大会后，环境问题得到了国际社会的广泛关注，此时瑞典进入环境立法的繁荣时期，几十部环境法律和几百个政府条例的颁布，以及早期立法的更新，使瑞典于20 世纪90 年代初逐步形成了完整的环境法体系[10]。瑞典的环境立法真正迈入法典化阶段是在1992年的里约联合国环境与发展大会，在这个阶段瑞典的环境法体系弊端逐渐暴露出来。《环境保护法》执行力度差，缺乏权威性和震慑力；由于发展过程较为漫长，社会不同发展阶段的立法理念各不相同，导致其他单行法之间相互矛盾冲突，公众无法清晰的把握与运用等。为了厘清环境法体系使其变得更加系统化，这个传统的大陆法系国家毅然走向了环境法法典化的道路。

瑞典环境法典早在1989年就提上日程，瑞典政府任命环境委员会对瑞典的环境法律进行审查，审查过后委员会给出的建议是编纂环境法典，将零散的单行法综合化。到了1992年里约环境会议结束后，瑞典将其环境政策的目标定为：瑞典应当成为在造就生态可持续发展的努力方面成为一个世界领先的国家[9]，并且于1993年正式开始起草环境法典。经过几年的努力，内阁终于在1997年将环境法典草案提交给议会，议会审核后宣布《环境法典》于1999年1月1日起正式生效。《环境法典》融合已有的16部环境单行法，分为七大部分：总则、自然保护、有关特定活动的特别规定、案件和事项的考虑、监督、处罚、赔偿[4]。被认为是世界上第一部具有实质编纂意义的环境法典。

2.瑞典环境法典意义

瑞典并没有因为自己是传统的大陆法系国家而选择将环境法典定位的像传统民法典一样逻辑严密、结构紧凑的实质性法典，而是实事求是，依据本国国情与实际立法水平，定位于实用主义，务实的选择了定位比较低的形式性法典，放弃传统法典的绝对的严密性与确定性，通过“明确授权”“设立导入口”等方式来保持法典的开放性，是“对目前还不能做出具体规定的内容暂时做出原则性规定，等时机适宜再详细补充立法”的一种立法手段。形式法典化可以让瑞典的环境立法在最短的时间内做到从分散走向内部的统一与协调，从根本上解决因环境法律法规由于立法时代的不同、理念的不同所导致的凌乱状态。并且统一决策和监管的程序、执法及司法等方面的内容，避免对同一行为由不同法律进行规制而需要相互参照问题，改善环境法的适用，提高法律规定的内在统一性[2]89-90。真正做到了将环境法实体性规范与程序性规范相统一。

瑞典之前环境立法的分散性导致环境行政执法主体较多，而部门本位主义使得各执法部门间“遇见问题相互推脱，有了利益相互竞争”的现象频频发生。这一问题很大程度上割裂了环境法内部的整体性，损害了环境法律的公信力与执行力。首先，瑞典通过编纂法典，从根本上控制各部门的立法权限，通过制度设计来提高各执法主体之间的协调程度，扭转了环境立法部门化的趋势，解决各部门间相互推诿争权的状态，提高了环境法律的执行效率与公信力。其次，政府和所有环保机构都直接将瑞典《环境法典》当中所规定的环境质量标准作为实施具体环保工作的标准，在环境管理过程中综合评估环境问题、统筹各类环保手段来使环境质量达标，这极大程度上确立了《环境法典》的独立地位。

瑞典在适用《环境法典》的同时，辅助适用其他单行法，因为环境问题涉及的范围太广，在实际操作上是无法将所有问题都囊括其中的。比如，瑞典的《公路法》和《民用航空法》就没有被纳入进《环境法典》当中，但这并不会破坏《环境法典》的独立地位，因为这些单行法大多只涉及操作方面的规范，并没有写进关于环境保护等方面的规定。由于这些建设行为对环境破坏极大，所以，这些漏洞在环境法典制定之初便被填补上了。同时，在保留的单行法中，与《环境法典》相冲突的一些规范也按照法典的规定进行了相应的修改。所以，用单行法来辅助环境法典的这种做法并没有破坏法典化的意义，反而有利于提高环境法典的可操作性。

三、瑞典环境法典对我国的启示

1.明确我国环境法法典化的道路选择

法典的编纂方式决定法典化的指导思想与实施路径，瑞典所选择的适度法典化为我国对法典化道路选择开创新思路。我国为了能够尽快推进环境法法典化，也应该学习瑞典的实用主义思维，选择难度较低的形式性法典化编纂方式。虽然我国制定环境法典的障碍仍有很多如理论研究不充分、立法水平较低、执法效力低、司法业务水平不够成熟等，但这些缺陷并非无法避免，反而可以通过对传统的法典化方式进行改良来消除这些障碍。而瑞典“环境法典为主，单行法为辅”的搭配选择就是一个很适合我国的改进方法。环境法从单行法到基本法再到实现完全的法典化是一个漫长的过程，需要分阶段来进行，而不能毕其功于一役[11]，想要通过实质性法典化将我国的环境法典制定的像德国《民法典》那样的高标准法典，显然是不符合我国立法水平较低的现实国情的。

2.在法典化的进程中要保持开放的姿态

环境问题是随着经济的发展而不断变化的，并且经过几十年的发展，环境问题所涉及的要素已经不再像19世纪早期那样单一了，如简单的酸雨问题就已经涉及到大气层、水、土壤等多种要素，更何况像全球气候变暖这类复杂的环境问题。这些情况都表明了环境法典不可能做到像刑法典、民法典这种传统部门法典一样包罗万象、一成不变。所以，在制订环境法典的过程中一定要保持开放性和灵活性，而保持法律体系开放性的方法有两种：一种是通过立法技术来增强法典的解释力；另一种就是根据社会发展的需要，适时地对法典进行修改、补充和更新[11]。只有随时保持法典的灵活性，才会让法典紧跟时代的变化而变化，从根本上保持环境法典的权威性。并且可以通过避免法典中的环保手段与现实存在的问题相脱节来提高环境法典的适用性。

3.加强环境法律部门与其他部门的现实联动

夏凌教授将瑞典环境法典的动态性编排归纳总结为“预防—管制—救济”，其中最大的亮点就是“救济”方式，也就是环境法庭制度以及法律责任衔接问题。瑞典的环境法庭主要受理与环境损害赔偿、涉及危害行为许可等专门环境法律案件，由于案件过于专业化，所以对于法官团队的组成人员也有着严格要求。比如，要求法官团队必须有一名解决过环境问题争端经验的专家成员、一名与环境科学专业相关的环境法律顾问，从科学的角度提出法律建议。这种责任分担模式使得案件的处理方式从实际出发，使其结果更加公允，也表明了瑞典对环境保护专业性知识的高度重视，值得我国借鉴。而在法律责任方面，瑞典充分衔接了刑事、民事以及相关政府责任，更是创新加入了保险制度以实现环境责任的社会化分担，实现立法革新的目的，实现了环境法与其他法律部门的现实联动。