2060年碳中和目标背景下协同推动应对气候变化与生态环境治理的初步思考

■文 / 刘长松

2020年9月22日，习近平主席向国际社会庄严承诺，提出中国碳排放2030年达到峰值、2060年实现碳中和的战略目标。这充分彰显了中国应对气候变化的战略决心及大国担当，也为做好“十四五”应对气候变化工作提供了重要的战略指引。面对新形势、新要求，中国要坚持应对气候变化的战略定力，统筹国内国际两个大局，协同推动应对气候变化与生态环境治理，协同推动应对气候变化与经济高质量发展，为实现2030年峰值及2060年碳中和目标提供有力支撑。

一、协同推动绿色低碳发展与经济高质量发展

随着中国经济发展步入高质量发展阶段，发展绿色低碳经济已成为经济转型升级的重要方向。“十四五”时期要加快发展培育绿色低碳经济增长新动能，协同推动应对气候变化与经济高质量发展。

（一）实现绿色低碳是经济高质量发展的重要目标

高质量发展要求经济运行更有效率、产业结构更加合理、提供更高品质的产品和服务，强调在发展经济的同时，实现经济效益、生态环境效益与社会效益的统一。高质量发展要求增强经济增长的绿化底色，转变发展理念和发展方式，加快建立绿色低碳的生产方式、生活方式与增长方式，降低资源消耗与碳排放水平。而绿色低碳发展强调通过节能与提高能效，优化经济结构和能源结构，推动技术创新、制度创新以及转变发展方式，降低整个经济体系的资源能源消耗和污染物排放，减少生态环境破坏，可以倒逼经济发展的提质增效、转型升级与成果共享。推动绿色低碳发展与高质量发展的要求高度契合，两者相辅相成。

（二）加快绿色低碳发展是优化经济发展结构的客观要求

改革开放以来，中国经济经历了40多年的高速增长，成为世界第二大经济体，取得了举世瞩目的成就，但也面临经济发展质量不高、生态环境恶化等问题，加快推动绿色低碳发展是实现经济高质量发展的必然要求，通过大力发展绿色低碳经济新业态，促进绿色低碳发展技术研发、示范与应用，不断提升重点行业能源资源利用效率，加快形成节约资源、保护环境和气候适应的生产方式与生活方式，同时提供更多优质生态产品，满足人民群众的消费升级需求，为构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局作出更大贡献。

（三）深化绿色低碳发展是应对百年未有之大变局的战略选择

加快推动绿色低碳发展，不仅是中国进行新经济布局的战略考量，也是应对百年未有之大变局的战略选择。2008年世界金融危机爆发后，欧盟制定2020计划，将推动经济绿色增长与加快技术创新作为提升经济发展质量的重要手段，通过调整经济结构、促进产业升级以渡过危机。日本提出了经济新增长战略强调实现需求引导型增长，积极推动环境技术创新、鼓励绿色产业发展、扩大绿色就业。2020年全球新冠疫情大暴发对世界经济造成沉重打击后，积极推动经济绿色低碳复苏再次成为各国刺激经济增长计划的共同选择。以低碳技术创新推动生产方式的绿色低碳变革作为转变经济增长方式的重要路径，加快发展节能低碳环保产业，培育形成绿色低碳经济增长新动能，是统筹推进应对疫情防控与经济社会发展的必然要求，也是中国实现经济高质量发展的必然选择。

二、协同推动绿色低碳发展与生态环境高水平保护

受气候变化影响，中国面临生态系统退化、极端气候事件频发、重污染天气加重、水资源短缺问题等日趋严峻，人民群众对优美生态环境的需求与生态环境质量总体不佳的矛盾十分突出，亟须协同推动绿色低碳发展与生态环境高水平保护，将积极应对气候变化作为改善生态环境质量、缓解资源环境约束的重要途径。

（一）推动协同治理有助于构建系统完善的现代化环境治理体系

传统生态环境管理模式治理碎片化问题严重，治理手段单一且过于依赖行政手段，政策实施的经济成本较高，市场主体践行低碳生产与低碳生活的积极性不高。传统针对单一环境要素开展的碎片化治理没有考虑到气候变化与生态环境问题相互影响的关联性特征，无法实现对生态环境的整体保护和系统修复。构建现代化环境治理体系，要从生态环境系统的整体性与系统性出发，加强应对气候变化与生态环境问题的协同治理，强化不同主体与政策措施的协同治理，加快建立法律约束、政府主导、企业主体、公众参与、市场激励的新治理体系，形成应对气候变化与生态环境保护的工作合力。

（二）推动绿色低碳发展有助于满足人民群众优美生态环境需要

第一，将推动绿色低碳发展作为协同打好污染防治攻坚战、改善生态环境质量的重大举措，促进生态环境领域的均衡协调发展。中国是受气候变化不利影响最严重的国家之一，生态环境问题具有明显的区域差异性，生态环境领域存在显著的发展不协调、不平衡问题。总体上，东部地区生态资源丰富，社会经济发展条件较好，但人口密集、工业高度集聚，土、水、气多介质复合污染问题突出；中西部地区分布大量生态脆弱区，多位于江河源头和内陆地区，其中西南喀斯特石漠化、西北干旱区沙漠化、北方农牧交错带土地沙化、青藏高原高寒草地退化等典型生态系统对气候变化高度敏感，造成严重的跨区域、跨流域生态环境问题。生态脆弱地区迫切需要推动绿色低碳发展，协同开展生态环境治理与应对气候变化，解决生态环境领域的不均衡、不协调问题。

第二，将推动绿色低碳发展作为维护国家生态安全的重大举措，不断提升人民群众的获得感、幸福感与安全感。2019年 《中国生态环境状况公报》显示，全国 337个地级及以上城市中，180个城市环境空气质量超标，占比高达53.4%。大气污染严重危害人民群众身体健康，每年超过500万城市居民因此患肺心病和慢性支气管炎等疾病。气候变化造成可利用水资源迅速减少，加剧城市水资源紧张。西部地区水资源紧张和贫困风险加剧，生态环境退化与物种消失加快引发生态系统崩溃，媒介性疾病传播引发连锁反应与系统性风险，对国家和民族的生存与发展造成严重威胁。迫切需要加快生态环境脆弱地区绿色低碳经济增长，改善中国生态环境质量。

（三）推动绿色低碳发展有助于进一步提升生态环境治理成效

虽然近年来中国在改善生态环境上已取得较明显成效，但部分地区绿色低碳发展理念未得到充分体现，环境治理目标与绿色低碳发展行动仍存在一定差距，进而影响到生态环境的协同治理水平。现阶段中国生态环境治理的主体依然是政府，生态环境治理市场机制还不完善，加快推动国家碳市场建设有利于形成节能降碳的激励机制，激励企业开展低碳技术创新，同时也有助于减少污染物排放。推动绿色低碳发展要求加快产业结构与能源结构调整步伐，积极推动企业产业链、价值链、创新链升级，不断降低产品和服务全生命周期内的能源消耗、污染物与温室气体排放。

三、“十四五”中国绿色低碳发展面临的形势分析

推动绿色低碳发展已成为世界各国应对全球气候危机和推动产业转型升级的战略选择。面对“十四五”经济风险因素加大与外部发展环境变化，中国推动低碳发展面临的机遇和挑战并存，如果应对得当，完全可以实现在危机中育新机、于变局中开新局。

（一）《巴黎协定》进入实施阶段，全球绿色低碳的发展趋势未变

2020年11月，美国正式退出《巴黎协定》，美国“退群”给国际气候治理造成了一定冲击，导致国际减排、资金和领导力缺口扩大。从国际社会整体反应来看，积极推动实施《巴黎协定》仍是主流，绿色低碳发展的大势未改。欧盟、英国等提出2050年前实现碳中和目标，日本、加拿大等也提出2050年温室气体减排80%的目标。2019年12月，欧盟发布 《欧洲绿色新政》，每年计划新增2600亿欧元投资（约占GDP的1.5%）发展绿色低碳产业，这将对全球政治经济与地缘政治格局产生深远影响。

（二）提高减排力度成为全球气候治理的关键问题，中国面临的压力加大

2018年，IPCC《全球升温1.5°C特别报告》 强调，温升超过1.5℃会给自然系统和人类社会造成难以逆转的损害,全球22%的地区面临严重的洪涝灾害、干旱和极端气候事件冲击，近100万种物种濒临灭绝。实现1.5℃目标需要全球碳排放量到2030年比2010年减少45%，2050年实现“净零排放”。联合国环境规划署2019年《排放差距报告》明确指出，即使《巴黎协定》中各国的减排承诺都得以实现，全球气温将上升3.2℃，实现1.5℃目标要求全球减排力度至少提升5倍。提升减排力度将成为未来国际气候谈判的关键议题，主要排放大国受到的压力加大。作为联合国安理会常任理事国和最大的温室气体排放国，中国肩负着对国际社会的特殊责任，在应对气候变化与加强国际合作方面应发挥带头作用，因此在提高减排力度和出资方面将会受到前所未有的压力。

（三）中国经济发展的风险因素增多，亟须加快低碳发展进程

“十四五”中国外部发展环境出现较大变化，面临全球产业格局重构、全球经贸规则重塑、中美大国关系调整、全球新冠疫情大流行等一系列风险因素，中美战略竞争不断加剧，呈现出长期化、扩大化、脱钩化的发展态势，对中国的经济社会发展产生深远影响。全球经济下行导致出口受阻，中国经济下行压力持续增大。面对“十四五”复杂严峻的国内外形势，我们应顺应世界绿色低碳发展的大势，切实转变经济发展方式，把加快发展绿色低碳产业与实现疫情后“绿色复苏”，作为推动经济高质量发展的重要方向，作为协同解决突出环境问题的重要途径，推动解决中国面临的复合型生态环境问题与气候变化挑战。

（四）气候变化对中国经济社会发展的不利影响凸显，气候安全形势严峻

中国是全球气候变化的敏感区和影响显著区，气候变化危及经济安全、粮食安全、水安全与能源安全。近年来中国地表平均温升速率接近全球的2倍，海平面上升速度高于全球平均水平。《第三次气候变化国家评估报告》 指出，21世纪以来气候变化对中国造成的直接经济损失平均每年占国内生产总值的1.07%，超过同期全球平均水平的7倍。20世纪中叶以来，海河和黄河径流量减幅更高达50%以上。北方水资源供需矛盾加剧，南方出现区域性、流域性缺水现象。气候变化与水资源短缺对农业生产与粮食安全造成巨大影响，中国每年约2400万公顷农作物遭受旱灾，旱灾造成粮食减产约为2600万吨，占全国粮食总产量的5.2%。气候变化对中国能源安全产生影响，能源生产、运输和设施都不同程度受到气候变化的负面影响，石油、天然气和煤炭进口的远距离航运和管道运输也易受到气候灾害的影响。农业、林业、水资源等领域和城市、沿海、沿江、生态脆弱地区等区域应对气候灾害的能力仍很薄弱，“十四五”中国亟须加快推动适应型社会建设，切实减轻气候变化对经济社会发展造成的不利冲击。

四、“十四五”深入推动绿色低碳发展的政策建议

“十四五”中国特色社会主义进入新时代，是中国推动高质量发展的关键期，要充分发挥应对气候变化目标的引领作用，将深化低碳发展作为推动经济结构调整、转变经济发展方式、改善生态环境质量的重要举措，协同推动绿色低碳发展与经济高质量发展，协同推动绿色低碳发展与生态环境高水平保护，为美丽中国建设提供有力支撑，努力开创生态文明建设新时代。

（一）做好顶层设计，协同推进低碳发展、经济发展与环境保护

加强低碳发展的顶层设计，建立科学的高质量发展评价体系，在打破传统“唯GDP论”的基础上，提高绿色低碳发展指标在高质量发展评价考核体系中的权重。充分衔接中国应对气候变化、生态环境保护与经济社会发展目标，将绿色低碳发展的相关要求融入“多规合一”中，加强应对气候变化专项规划与经济社会发展总体规划、城市总体规划、土地利用规划、产业发展规划、环境保护规划等衔接协调。进一步加强部门协作与资源整合，完善协同治理绩效评价考核与信息披露机制，将低碳发展的相关要求融入经济社会发展的各方面、全过程。

（二）坚持系统思维和底线意识，强化低碳发展目标引领作用

坚持系统思维，结合各地所处的发展阶段及资源禀赋制定差异化的低碳发展评价考核体系。中国不同区域经济发展和自然资源禀赋存在较大差异，在推动生态环境协同治理过程中，既要充分考虑当地实际情况及相关需求，也要统筹兼顾区域经济发展问题，制定差异化的低碳发展指标体系、政策体系与标准体系。坚持底线意识，严守资源消耗上限、环境质量底线以及生态保护红线，科学制定碳排放总量与碳强度下降“双控”目标。“十四五”推动高质量发展，要坚持以生态优先、绿色发展为导向，充分发挥碳排放峰值目标的倒逼作用，积极推进产业结构与能源结构调整，充分发挥碳市场在降低减排成本中的积极作用，进一步深化低碳试点建设，推动碳中和示范工程建设，探索建设国家碳中和发展先行示范区，开展不同类型的碳中和示范建设，探索示范建设的支持政策。

（三）培育形成绿色低碳新兴产业，着力推进经济高质量发展

加大政策引导与支持力度，通过绿色低碳技术创新全面推动产业体系的绿色低碳转型升级。通过布局基础共性技术，引导各地区、各行业大力发展绿色低碳新兴产业，充分发挥绿色金融对产业转型发展的支持作用，加快构建绿色低碳的产业体系，为经济高质量发展提供有力支撑。继续推进能源革命，积极建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系。建立节能低碳的商贸流通体系，促进绿色低碳消费发展，积极倡导绿色低碳生活方式。加快发展碳汇产业、低碳旅游、低碳扶贫、光伏扶贫等低碳经济新业态，支持贫困地区与生态脆弱地区经济高质量发展。

（四）加快气候治理体系建设，协同推进生态环境高水平保护

加快构建气候治理体系，构建多层次的协同治理模式。协同推进适应气候变化与生态系统保护。推进山水林田湖草统筹规划及系统保护, 构建高水平保护的生态空间格局，全面提升生态系统的气候适应能力，加大对重点区域、重点领域生态系统的保护与修复，同步提升生态安全和气候安全水平。推动减缓气候变化与生态环境治理统筹融合。将绿色“一带一路”建设和应对气候变化国际合作交流深度融合，实现应对气候变化与生态环境保护的协同增效。完善应对气候变化的社会治理体系。营造良好的社会氛围，建立开放型交流合作平台，全面提升社会公众及生态环保社会组织的参与水平，为绿色低碳发展协同治理奠定坚实的社会基础。