互联网时代教育培训机构应急管理及政府监管的对策

孙苗苗

（1.宁夏大学 回族研究院，宁夏 银川 750021；2.中共宁夏区委党校 公共管理教研部，宁夏 银川 750021）

一、研究背景和意义

1.研究背景

随着二胎经济的发展以及对教育投资的关注程度越来越高，当前我国的教育培训机构如同雨后春笋般拔地而起，呈现野蛮生长的状态，特别是中小学教育培训市场规模及学生培训规模日益增加。校外的教育培训机构成为学生和家长的选择目标，需求量不断攀升，在这巨大的经济利益背后也让更多的参与者想分得教育培训市场的“一杯羹”。从另一个角度讲，学校教育并不能满足学生与家长的需求，这也为校外教育培训市场的蓬勃发展创造了条件。但是事物的发展具有两面性，一方面互联网时代打开了培训教育的“2.0”模式，但另一方面互联网的未知性也给传统的应急管理模式带来了挑战和新的课题。从当前校外培训机构的自我管理来说，面对突发事件的不可预测性和不可控制性，应急管理方面还存在不少短板和盲区，需要政府监管的介入从而对应急管理体系进行全面的提升。

2.加强政府监管的意义

教育治理是社会中的重要部分，教育治理能够提高教育效能和增加教育公平性。市场在有需求的情况下产生新的经济主体类型，校外培训机构对学生个人的发展也起到一定的帮助作用，与校内资源形成良性互动和互补，进而促进社会的发展。整治中小学校外培训机构的安全管理是教育治理的一个部分，提高校外培训教育机构应对风险的能力是这个课题的关键环节，本课题中所提及的加强政府监管就是通过公共管理来实现教育治理的手段，通过完善培训教育机构的应急管理政策，来进一步规范校外培训教育市场的运作及发展。

二、相关理论

1.公共产品理论

校外教育培训机构从定义上说，为私人物品性质的公共属性。私人物品具有竞争性和排他性的。[1]与校外培训教育机构相对应的是政府提供的义务教育，其属于公共物品的范畴。公共物品一般只能由政府来提供，但校外教育培训机构有其特殊性，不是单纯意义上的私人用品，具有一定的外部性。严格意义上说，可以被视为准公共物品，因此从政府治理的角度看，加强政府治理和加大常态化监管力度的角度出发，对培训教育机构的应急管理措施进行调整和规范。

2.突发事件及网络突发事件

在网络迅速发展的当下，应急管理除了传统的日常管理、消防管理、商业预警等方面的举措外，如何应对网络突发事件的意义也十分重大和深远。如专家在《在国家对突发事件的治理中应高度重视对网络突发事件》中认为“网络突发事件”是指在网络上威胁的大面积暴发，促使大量网络信息系统遭到侵犯进而瘫痪，造成社会不可逆的负面影响的行为称之为网络突发事件。[2]

3.突发事件的危机管理

危机管理是指对可能在突发事件中发生的要素或者事件的预测、分析、化解、防范等引发的一系列应对管理措施。从政府角度而言，突发事件的应急管理是做好危机管理的重要内容，针对风险和危机发生的隐藏性、突发性、不确定性等特点，通过配置各类资源和整合所有能够调动的力量，通过预警、预先干预等方式消除化解危机，从而减少不必要的损失，化危为机。

三、互联网时代教育培训机构应急管理存在的问题和短板

1.教育机构的应急管理专业能力有所不足

互联网时代尤其是移动端时代盛宴的来袭，改写了我们的生活模式，拓展了生活外延空间，互联网的交友、工作、购物、娱乐等颠覆了原来的模式，也成为我们生活不可或缺的一部分，这对教育培训机构来说，面临的冲击和挑战非常之大。教育培训机构的应急管理，不光是传统意义的应急管理和突发事件处理处置，网络突发事件的应急管理同样需要跟上。对于互联网上的谣言和群体事件等不和谐内容，首先应该坚决抵制，纳入常态化监管的范畴。

2.教育机构对突发事件的自主判断能力相对较差

目前的教育机构多为民营性质，其完善性和政治坚定性不如传统意义上的高校，相比高校大部分教育机构的危急意识比较淡薄，且没有完善的领导架构来应对突发事件，部分教育机构的领导层只是考虑市场导向为出发点，忽视了作为教育机构同样有责任加强自律，提升危急处置的能力和水平。目前，教育机构的应急管理没有明确的法律和条例，实际情况是即使有了相关政策也只能停留在原则性阐述的层面上，自主掌控判断能力相对缺乏。当突发事件发生后，很多教育机构管理层没有第一时间运筹帷幄，而是采取消极、繁衍等态度。

3.教育机构及政府对危机的敏感度不高

政府层面对社会治理的主体范畴划分依然有局限性，往往把资源倾斜于高校、社会组织、重点企业等领域，而对市场经济繁衍下的民办、私营教育培训机构关注度不够，也没有为其治理方式的创新不够重视。教育培训机构本身的管理层也需要注重突发事件的处置，但事实上教育机构应对危机的敏感度同样不高。如果培训机构管理层不注重突发事件的应急管理，往往也会造成学生的恐慌，无法有效应对突出事件的发生。

4.教育培训机构缺乏统一的应急管理标准

教育培训机构分属于不同的业态和管理者，从目前我国的应急管理相关规定来看，无论是业态之间还是地域之间，缺乏统一的参照标准，亦没有标准化的流程可作为蓝本参照。大部分教育培训机构对应急管理的认知度不高，内部的预案防控体系比较简单，通常是为了形式而走过场，或者是应急预案设计过于理想化，在教育培训机构内部规章的设计中没有结合实际情况，只凭想当然或者参照其他地方的方式，导致实战中对于不可控因素的应对能力不足。同时，由于事件的突发性，很多培训学校还没有来得及把行之有效的应对经验和防控做法上升为制度规范，再者制定规范性文件需要相关、程序公开征求师生、家长的意见，并进行论证，通过民主讨论形成应急管理规章制度[3]。

5.网络背景下教育培训机构政府监管造成难度

互联网的诞生为网络突发事件的发生和传播提供了便利，容易导致应急管理中群体危机的发生。“蝴蝶效应”“沉默的螺旋”等现象往往借着网络的发酵而扩大影响，产生不可预测的危机。比如“蝴蝶效应”，微小的事件由于网络的发酵，引发乘以倍数的关注，例如方舟子打假“唐骏学历门”、金浩茶油事件等，首先是从微博等网络端开始发酵，再引发传统媒体关注，网络媒体转载并与传统媒体互动跟进，导致舆论危机事件一直处于风口之中。

网络时代，教育培训机构很多采取了线上教育的模式，比如新东方作为全国数一数二的校外培训机构，采用线上线下相融合的教育模式，且由于创始人本身具有话题度，因此网络突发事件的发生具有随机性和高发性[4]。同样，对于教育培训机构，政府作为网络治理和社会治理的主要推动者，对于净化市场环境和维护教育市场的有序发展责无旁贷，政府监管的“失灵”值得引起反思和警惕。

四、互联网时代教育培训机构加强应急管理及政府监管的对策建议

1.教育培训机构层面

（1）培训机构内部应急管理机制的完善

培训机构面对的应急事件一般可分为两种：一种是突发事件，指毫无预兆而突然爆发的事件；一种是渐发事件，指爆发之前已有各种危险征兆，但往往没有引起重视的事件。[5]在当前顶层设计还未完善的市场格局下，教育培训机构自身也要寻求内部管理机制的完善，从而应对不断变化的市场挑战。校外培训机构尤其要根据自身行业、学生容量、师资等实际情况，结合当地政府的号召和倡导制定、完善相关应急管理的规章制度，完善应急预案，从而确保突发事件的发生时能够做好万全的准备，避免处理突发事件时的盲目和无力感，打造一套适合自身运行和管理的科学应急管理制度体系，能够使教育机构运行更加平稳高效，减少风险因素，提升教育机构自身的综合实力。

对校外教育培训机构场地设施和安全标准，建立“人防、物防、技防”三位一体的应急防范体系，按要求配齐配足基础设施，定期开展应急处置演练和应对网络突发风险，把上述内容纳入公司的章程或者日常管理体系，不断完善具有针对性、整体性的应急管理体系。

（2）制定针对网络突发事件的应急处置预案

在网络时代，网络突发事件的应急管理对教育培训机构来说同样不能被忽视，虽然不像高校那样处于舆论社会的风口浪尖，但由于涉及商业化，教育培训机构处于商业危机下引发的网络危机事件同样也值得关注。由于网络突发事件的紧急性、突发性、传导性，真正留给管理者和政府进行预判、识别的时间非常有限，要求应对者迅速识别并且做出相关举措预警和应对，政府监管也需要在第一时间进行预判是否有提前介入的必要。[1]因此，教育培训机构对于应急处置预案的制订，除了对现状进行科学预判外，还要将风险防范覆盖全面，对待不同类型的培训机构，要根据其市场监管属性从市场准入环节进行分流，以实现管理的精准化。结合经验和公共安全管理理论进行推演，适时进行调整，才能制订出科学有效的指导性预案。教育培训机构管理者可以把应急管理预案提交相关教育部门进行预审，得到更多专业性的支持。应急管理预案要将内部信息通报和畅通的要求纳入指标体系，对涉及培训机构自身的重大决策、重要政策、重要规章制度的制定与反映，做好发布新闻信息的预案准备，在危机中能够第一时间把握舆论的主动权，做好风险的释放和有效的话题引导。

（3）加快突发事件处置的速度

移动互联网的发展速度不容小觑，对教育机构的线上功能来说，或者对自身管理来说，互联网技术的发展导致信息的传播和扩散也插上了倍数的翅膀，新闻舆论的传播可以在极短时间内由于网络的发酵迅速占据风口浪尖的位置。在这样的背景下，要求教育培训机构提高处置的反应速度，对处理网络突发事件的效率和速度提出了要求。由于网络危机事件容易形成网络舆情，面对传播速度快、真假难辨、形式多样、风险难控等多元性、冲突性的危机特点，政府应协助市场建立网络危机事件以及事态发展的收集、分析系统，并且有步骤、有统筹地进行监管研判、介入处置等。

处于当前的市场经济环境中，突发事件的有效应对需要多方联动和配合才能确保资源的集中，避免各部门间相互推诿的现象发生。因此，教育培训机构要预先设立应急管理系统，增强信息的透明度和处理程序的规范性，建立配套的信息公开制度，将培训机构各项教育服务质量参考指标进行信息公示，借助社会力量进行监督。在这方面，并不是靠经营主体就能解决的，相关职能部门要各司其职，通报事件处理进展和清理[6]。

（4）提升应急管理处置能力

对于突发事件的应急处置，尤其是互联网背景下的突发事件和公共危机，倘若采取隐瞒的方式会适得其反，正确的方法是及时将合理的真相和官方的态度公之于众，以免舆论过度解读，导致危机的扩大。移动互联网时代，网络危机事件和风险从本质上说不能消除，只能尽量减少、合理应对或将损失降到最低。培训机构尤其是校外培训机构突发事件一旦发生应采取以下分步措施：

第一步，控制事态继续恶化。危机事件发生后，无论是实地还是网络事件，第一件事要做的是毫不隐瞒，如实上报给有关政府部门或者上级公司机构，使相关政府负责人和上级负责人能够对事件起到辅助处理和化解的作用，比如培训机构内突发的安全事件，上报政府部门和警方进行先期指挥和处置，迅速封锁现场，防止闹事群众哄抬吵闹[7]。

第二步，及时稳定未参与事件的学生和家长。组织和调动足够力量，全力稳定培训机构的学生和家长，避免更多人卷入事态的发展过程中。

第三步，根据实际情况及时开展疏导。利用网络回复、各大媒体发声等方式对突发事件涉及的人群做好教育、劝阻工作，并利用新媒体等工具开展正面宣传和引导，做好解释工作。

第四步，必要时采取强有力措施阻止事态持续发酵。比如当闹事者不听劝告，肆意在教育培训机构进行扰乱行为时，培训教育机构要落实专人配合公安部门依法采取强制措施，控制打闹事件，防止个别事件的极端化发展走向，造成恶劣的影响。此外，还要做好财政、物资等方面的筹备工作，推进危机事件的有效化解。[8]

2.政府监管层面

（1）建立长效的教育培训机构应急管理监管机制

教育培育机构的服务与公共产品有相同的地方，也有具有私营性质的差异，可以作为混合产品看待，一般层次和规模越高，公共属性也就越大。从这个理论上说，并非政府对私营性质的教育培训机构就可以放任其发展，应当承担相应的监管职责，介入其对应急突发事件的管理，辅助教育培训机构从长远的角度建立完善相匹配的应急机制。政府部门对教育培训机构应急体系的建立要走出“整治—反弹—再整治—再反弹”的怪圈。在此基础上借鉴别的国家或者地区可行性较强的案例及其配套的应急管理体系，结合自身培训机构的特色、功能等要素，以便于把风险控于可操作、可应对的范畴中。

政府要为教育培训机构提供良好的政策土壤，通过对其竞争机制的制定和完善，从而达到对市场主体的监管作用[7]。对于教育培训机构，政府要以法律的准绳对其约束，促使它们在框架的制约之下进行有序健康的发展。政府监管还要包括监督教育培训机构严格执行培训机构市场准入法则，让规范的培训机构得到权威部门的认证和认可，通过公共告知的手段定期公布培训机构的信息。对于处于监管中的教育培训机构，政府市场主管部门和教育部门要定期开展走访和回访，建立一套完善的部门协调机制，重点补充之前的监管“真空”或者管理领域的“空白地带”。针对应急体系的完善拉网排查风险，定期回访收集动态信息，使教育培训机构的发展有了方向和遵循，也有了制度的约束。

网络时代的突发风险防不胜防，因此对教育培训机构的评估体系要更加完善，对评估结果做到合理有效应用，实行进退机制，从而鞭策后进者对风险防范和应急管理敲响警钟。对不合要求的教育培训机构，一经查出要给予取缔和关闭，或者视情节的轻重予以实施整改，教育部门和市场主管等政府职能部门要根据规定严格执行。根据评价结果，对应急管理体系完善的教育培训机构予以扶持和推广，鼓励帮助其健康发展。

（2）成立专项治理小组

政府部门对评估结果不理想的教育培训机构或者整治后仍然达不到规定要求的教育培训机构，在实施退出机制前，建议设置专项治理小组，有专门的执法人员进行回访督促，如果有整改可能性的机构实施“保姆式”跟踪服务，帮助其纳入法制、规范的发展渠道，对应急管理体系的建立和完善有充分的认知，能够建立一套完整的应急防范机制。专项整治的开展建议建立由教育、劳动、民政、市场监管、税务、公安等责任部门共同建立的专门小组进行统一行动和治理，进一步明确管理主体和范围，特别是对“无证办学”和“许可外办学”等情况开展专项执法行动，确保不留“监管空白”。在专项整治开展以后，对取得一定治理成效的培训机构要继续纳入搜查排查的范畴之内，如有问题一经发现立即处理解决，防止风险的扩大。

对需要介入政府力量进行重点关注的风险领域培训机构，特别是规模大且具有连锁性质的线上线下一体的培训机构，教育培训的公共产品属性更大，因此对政府监管的要求更高，政府劳动部门要求培训机构对工作人员要求其进行风险意识、处置能力的上岗培训。政府执法部门对办学场地的大小、设施、周边等要求进行核实，尤其对消防设备的检查，需要引起高度的关注。

（3）校外培训机构信息公开化和透明化

在政府治理体系中，相关教育主管部门要建立一个教育培训机构管理平台或者系统，利用互联网互通互联的优势，及时将教育培训机构的动态信息上传和分享，建立黑白清单或者列表，对有关应急风险以及多次检查中发现的问题予以风险提示。这里要注意的是，黑名单是出现问题较为严重且拒绝整改风险点的培训机构，以及在重大网络事件中被推到风口浪尖且证实确实有失信、违规、违法等行为的教育培训机构。白名单是较为正规且风险应急体系相对完善，在市场和家长中具有一定口碑的机构。每年定期对培训机构进行审核，采用评分或者星级制度对校外教育培训优劣情况进行认定，特别是要将其应急管理能力纳入分级规定，鼓励机构定期开展针对教学内容，教学效果自查的同时，开展校外调查。

对于政府治理中发现应急管理体系有问题和漏洞的培训机构，应从整改的措施出发，将后续跟踪发现的进度上传到共享信息平台，实现信息的共享披露，以便于社会大众的监督，使其曝光于公众视角之下得到更好的社会监管。鉴于信息的公开透明，服务对象在市场化大潮之下可以根据信息可依赖性，防止被某些不良培训机构的虚假宣传所欺骗和蛊惑，从而使自己的选择更适合孩子的身心成长，避免“劣币驱除良币”现象的产生。

（4）依托技术手段对网络突发应急事件进行科学应对

互联网时代的应急管理体系的完善更需要关注对网络突发风险和事件的处理能力，不仅需要掌控网络事件发生的缘由和规律，更要分析深层次的原因和第一时间得出解决的参考途径。相比于信息发达国家，虽然我国的网络技术发展迅速，但是存在各区域不平衡现象，网络突发事件的信息监测分析技术水平较为落后。目前政府机构（主要是各级网信办）对网络风险事件的监测监督主要是依托于监测网络新闻和网名评论，以“两微一端”为主要渠道，还有最近热门的APP软件。这次对信息和风险进行监测需要更多地依赖于人工的介入和判断，因此智能化水平有待提高。

要建立网上舆论信息日常监控机制，进行24小时不间断实时监控。创新网上舆论监控手段，借助先进的信息搜索和监控工具，提高处理网上风险和危机的敏锐性和随机应变的能力。通过人工监测的方式对事件动态进行风险判断分析，借助智能化的手段提升信息化自动监测水平，不然仅依靠人工往往会导致信息的滞后。在网络风险的监测中，建议引入相对前沿的信息挖掘工具和技术，比如采取聚类分析、因子分析等统计方法，运用大数据的算法进行数据和事态的科学分析和判断，从而在风险变成实质性危害时能够提前起到预警的作用，增强其处置和判断技术优势。

政府部门也要主导新闻媒体进行公正客观地信息披露和报道，对涉及教育培训机构的网络突发应急事件的发起、发展、处置等全过程进行及时的信息公布，适时地介入报道，这对平息风险事件起到正向的促进作用，因为人们往往是好奇心理作祟，如果能够得到客观的信息动态，就能把一些流言蜚语扼杀于摇篮之中。反之，一些自媒体在网络风险事件发生时，为了流量恶意推波助澜，导致不可逆转的恶劣影响，这时候政府部门也要加强各类自媒体的监管监控，重在常态化监管和引导体系的建立完善。

（5）建立健全投诉反馈渠道

关于教育培训机构的安全突发事件尤其是网络危机事件在得到舆论的关注以后，在某种程度上会造成家长和学生的“紧张感”，对于事件真实进展更迫切于了解情况以及掌控发生的动态、造成的影响，便于进行实时分析和监督。政府部门要为教育培训的学生和家长机构设置广为告知的投诉举报渠道，让风险问题可以受到群众的日常监督，以便于防患于蔚然。同时，举报渠道的畅通也是非常重要的，因为市场的多元化每一个教育培训机构的教学内容和服务方式有所不同，在教学质量上缺乏可量化的参考衡量标准，因此，政府部门要加强信息公开，让消费者的监管纳入教育培训市场正规化发展的渠道，建立教学服务质量监控标准和体系，随时更新教育培训机构的现状和动态。教育主管部门可以设立意见箱、曝光台，接受群众监督，从而以问题促整改，为安全事件的防范和网络突发事件的发生打上安全的“补丁”。开辟媒体监督和宣传的渠道，同时增加正向的引导，提醒家长提高自我辨别意识，选择口碑好、信誉好、风险防范体系较为健全的教育培训机构，提前了解相关信息。

五、结语

虽然我国的教育培训机构发展速度较快，培训市场也日趋成熟，但是由于政府监管存在漏洞、制定的标准不够完善、教育培训机构安全意识不强、家长的盲目跟风对安全应急缺乏共识等原因的存在，导致目前教育培训机构与中小学、高校相比安全防范体系建设依然相对滞后，需要引起充分的关注。本文通过市场分析和整合资料，以及调研结果，从教育培训机构和政府层面两个角度提供发展对策，为中小学校外培训机构健康发展，培训市场良性竞争打下基础。

在互联网时代，教育培训机构一定要把握当前市场的风口，不断完善预警机制、处理机制和善后机制的创建，以期能够科学、稳妥、及时、圆满地处理突发事件。在培训机构的完善和监管方面，建议通过委托、购买服务等多元方式将基层组织，自治组织、社会群体等纳入到联合执法力量中来，加强信用监管与联合惩戒的宣传，形成多元化监督治理的发展格局。本文对移动互联网时代教育机构应急管理体系和途径的研究，仍处于初步探索阶段，一些观点相对粗浅，难免存在不当之处，还需要在今后的工作实践和市场信息的深入研究中，不断补充完善。